■文/陳妍（中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心）

生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)整區(qū)域利益失衡、保障生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展權(quán)的重要手段。應(yīng)更好發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。構(gòu)建“精準(zhǔn)補(bǔ)償”機(jī)制，提高對補(bǔ)償對象確定、補(bǔ)償方式選擇和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性；建立多元化財政轉(zhuǎn)移支付體系，形成中央政府與地方政府、各級地方政府之間權(quán)責(zé)利清晰的生態(tài)補(bǔ)償體系；創(chuàng)建政府引導(dǎo)的市場機(jī)制；優(yōu)化自然資源價值核算機(jī)制，探索從綠水青山到金山銀山的多元化實現(xiàn)路徑；加快建立差異化生態(tài)績效考核機(jī)制。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時，區(qū)域發(fā)展失衡問題顯現(xiàn)，同時由于過度開發(fā)帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。從根本上解決限制和禁止開發(fā)區(qū)公平發(fā)展權(quán)和發(fā)展動能問題是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點內(nèi)容之一，而生態(tài)補(bǔ)償作為國際通行的區(qū)域利益平衡的政策工具，可成為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于落實主體功能區(qū)規(guī)劃和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是在統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、國土資源條件和城鎮(zhèn)化進(jìn)程基礎(chǔ)上，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。這樣的劃分只意味著各區(qū)域的功能定位不同、發(fā)展的首要任務(wù)不同，但在國家經(jīng)濟(jì)社會體系中的地位同樣重要。主體功能區(qū)劃是推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，發(fā)揮著重要作用，同時，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則保證了各主體功能區(qū)可以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化目標(biāo)，保障區(qū)域發(fā)展權(quán)和利益的平衡。

（一）加強(qiáng)區(qū)域間分工與合作

主體功能區(qū)劃的確定和實施是明確了區(qū)域間基于各自比較優(yōu)勢，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)方面的不同分工。不同的主體功能區(qū)從事經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動的范圍和程度是受到約束的，需要根據(jù)功能定位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，特別是在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)極為嚴(yán)格，這些區(qū)域往往資源環(huán)境承載能力較弱，需將生態(tài)保護(hù)和修復(fù)作為主要任務(wù)。而這些生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)往往對于一定區(qū)域范圍內(nèi)整體生態(tài)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定至關(guān)重要，萬一生態(tài)破壞將累及整個區(qū)域，從這個角度看，區(qū)域內(nèi)不同主體功能區(qū)發(fā)展息息相關(guān)，需通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞?，給予生態(tài)保護(hù)為主要任務(wù)區(qū)域以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，加強(qiáng)區(qū)域間合作，最終實現(xiàn)整體區(qū)域的均衡、可持續(xù)發(fā)展。

（二）推動解決區(qū)域利益失衡矛盾

近年來，國家重視加強(qiáng)國土空間治理能力，將主體功能區(qū)劃作為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略。不同主體功能區(qū)分工不同，重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)通過不斷聚焦資源、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)增長極作用，代表國家競爭力，但難免形成對其他功能區(qū)發(fā)展空間的“擠占”和“剝奪”，致使區(qū)域間利益失衡。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被作為解決外部性問題的重要手段，通過生態(tài)補(bǔ)償，平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾。十九大報告中提到的“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”，描繪了對我國區(qū)域空間格局的總體要求，而生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)外實踐中都被證明是區(qū)域間利益調(diào)整和合理分配的重要政策工具，有助于推動解決區(qū)域間因分工不同帶來的利益失衡問題。

（三）保護(hù)落后區(qū)域發(fā)展權(quán)利

我國重要的生態(tài)功能區(qū)集中在西部地區(qū)，特別是西部經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，這意味著限制和禁止開發(fā)區(qū)與欠發(fā)達(dá)甚至是貧困地區(qū)高度重疊。這些地區(qū)生態(tài)脆弱、環(huán)境承載能力差、不適宜經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動，這恰恰也是其欠發(fā)達(dá)或貧困的重要影響因素，而其還承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)。當(dāng)前雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對其承擔(dān)的生態(tài)功能給予了彌補(bǔ)，但由于生態(tài)價值核算和分?jǐn)偟睦щy，導(dǎo)致這些區(qū)域發(fā)展權(quán)的損失并沒有辦法得到科學(xué)的計算，大都存在補(bǔ)償不足問題。近年來，國家在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)上提出的基本公共服務(wù)均等化，目的正是保護(hù)落后區(qū)域發(fā)展權(quán)，逐步縮小區(qū)域間收入差距和公共服務(wù)水平的差異，保證不同主體功能區(qū)的人民獲得大體均等的就業(yè)、住房和教育機(jī)會，享有大體均等化的公共服務(wù)和生活環(huán)境，都享有大體相當(dāng)?shù)纳钏?。生態(tài)補(bǔ)償是推動這一目標(biāo)實現(xiàn)的重要政策手段，通過對生態(tài)價值較為科學(xué)清晰的界定，保障落后區(qū)域的發(fā)展權(quán)。

（四）多元視角衡量區(qū)域發(fā)展成效

長期以來，我國以GDP 為核心導(dǎo)向衡量區(qū)域發(fā)展水平，對于社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題雖然也較為關(guān)注，但并沒有真正納入?yún)^(qū)域和地區(qū)發(fā)展的評價體系，導(dǎo)致各地過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視了發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展目的。主體功能區(qū)規(guī)劃為衡量區(qū)域發(fā)展提供了多元化評價指標(biāo)，承擔(dān)不同功能的區(qū)域，自然對應(yīng)不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于形成多視角的區(qū)域發(fā)展評價體系，推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義。

二、我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與實踐

2007 年原國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)入新階段。2009 年，財政部印發(fā)《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》，中央財政在一般轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立對國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，意味著對重點領(lǐng)域和重要區(qū)域的多元化補(bǔ)償機(jī)制框架的建立。

（一）政府補(bǔ)償：基于財政轉(zhuǎn)移支付手段

生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為政府通過環(huán)境財政向社會提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，政府間縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償最重要的方式。

縱向生態(tài)補(bǔ)償?！秶抑攸c生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》是當(dāng)前我國縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。由于重點生態(tài)功能區(qū)為實現(xiàn)其主體功能承擔(dān)了巨大的生態(tài)保護(hù)直接成本和發(fā)展機(jī)會成本，按照主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化原則，加大對重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，是形成科學(xué)開發(fā)的利益機(jī)制、保障主體功能區(qū)布局形成的重要舉措。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是設(shè)立在中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付項下，對屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)縣給予均衡性轉(zhuǎn)移支付，是我國規(guī)模最大的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策。2019 年這項轉(zhuǎn)移支付的計劃金額達(dá)到648.89 億。

橫向生態(tài)補(bǔ)償。近年來，除了中央政府對地方政府、地方上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付外，各同級政府之間因處于流域上下游或共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的要求等，開始實踐形式多樣的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，屬于橫向生態(tài)補(bǔ)償。橫向生態(tài)補(bǔ)償作為我國生態(tài)補(bǔ)償制度中的有機(jī)組成部分，對于調(diào)整因生態(tài)系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)而產(chǎn)生的利益關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，平衡區(qū)域利益發(fā)揮了重要作用。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇罅繉嵺`體現(xiàn)了我國生態(tài)補(bǔ)償政策在平衡區(qū)際利益方面的精準(zhǔn)性和針對性的不斷增強(qiáng)。在跨省流域上下游生態(tài)補(bǔ)償實踐中，新安江流域是最初的“試驗田”，所形成的成功經(jīng)驗在許多流域被不斷復(fù)制應(yīng)用。

（二）市場補(bǔ)償：跳出財政資金內(nèi)循環(huán)

我國的生態(tài)補(bǔ)償一直以政府主導(dǎo)為主，更多使用行政手段，由政府確定補(bǔ)償對象和范圍，給予轉(zhuǎn)移支付，屬于財政資金的自我循環(huán)。雖然在很多地區(qū)取得很好的成效，但也難以避免出現(xiàn)低效率問題。十九大報告提出要推進(jìn)市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。利用市場機(jī)制作用可極大提高生態(tài)補(bǔ)償效率，也可吸引更多資金進(jìn)入，促進(jìn)生態(tài)資源價值實現(xiàn)，真正把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。各地區(qū)在實踐過程中也意識到充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，在交易市場發(fā)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)價格，有助于更充分地實現(xiàn)生態(tài)資源價值，而這方面有更大的市場空間。排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等試點試驗都屬于市場化補(bǔ)償?shù)姆懂?，除此之外，也有地區(qū)嘗試以自然資源資產(chǎn)評估價值為貸款額度依據(jù)，對產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行銀行授信，使自然資源資產(chǎn)貨幣化并進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)（王立，2017）。自然資源資產(chǎn)交易市場也是未來的實踐方向。

三、更好發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用

經(jīng)過多年實踐，我國生態(tài)補(bǔ)償制度框架已基本建立，但仍存在一些問題，比如：政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償仍是目前最主要的補(bǔ)償方式，在市場化補(bǔ)償、生態(tài)價值核算等方面還缺乏大量的成功案例；政府補(bǔ)償也存在精準(zhǔn)性不夠，一般性轉(zhuǎn)移支付少、專項轉(zhuǎn)移支付多，縱向轉(zhuǎn)移支付多、橫向轉(zhuǎn)移支付少等；經(jīng)濟(jì)評價狀況雖然有所改善，但仍然在隱性地起著作用，會對地方政府行為選擇產(chǎn)生影響。目前，應(yīng)更好地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，推動實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）構(gòu)建“精準(zhǔn)補(bǔ)償”機(jī)制

在我國，生態(tài)補(bǔ)償被作為調(diào)整區(qū)域利益失衡，保障生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展權(quán)的重要手段，對這些地區(qū)的考核也是以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)作為最核心的評價指標(biāo)，目的是使地方政府專注于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，保障國家生態(tài)安全和生態(tài)資產(chǎn)保值增值。但隨著我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不斷完善，以及財政轉(zhuǎn)移支付金額的不斷增加，需要考慮和評估財政資金的使用效率，而且提高財政資金使用效率對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善和補(bǔ)償效果的優(yōu)化會有很好的促進(jìn)作用。構(gòu)建“精準(zhǔn)補(bǔ)償”機(jī)制，提高對補(bǔ)償對象確定、補(bǔ)償方式選擇和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，提高財政資金使用效率，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我造血能力持續(xù)提升。

（二）建立多元化財政轉(zhuǎn)移支付體系

當(dāng)前針對主體功能區(qū)劃的財政轉(zhuǎn)移支付，以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔；而縱向轉(zhuǎn)移支付又以一般性轉(zhuǎn)移支付為主要方向，配合以專項轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付則多為同級政府之間因處于流域上下游或共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的要求等自我探索的利益補(bǔ)償機(jī)制。從生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性看，這種多元的財政轉(zhuǎn)移支付方式是必要的，不同類型的公共物品供應(yīng)應(yīng)由不同層級的政府主體來提供，這是財政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。未來生態(tài)補(bǔ)償除了要繼續(xù)發(fā)揮好中央政府的責(zé)任，也應(yīng)推動發(fā)揮地方的創(chuàng)新精神和積極性，探索更加科學(xué)合理的多元化體系，形成中央政府與地方政府、各級地方政府之間權(quán)責(zé)利清晰的生態(tài)補(bǔ)償體系。同時，財政資金應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)市場形成的作用，形成市場化補(bǔ)償體系，作為政府補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充，使生態(tài)補(bǔ)償逐步擺脫目前依靠政府資金內(nèi)循環(huán)的狀況。

（三）創(chuàng)建政府引導(dǎo)的市場機(jī)制

財政資金是目前生態(tài)補(bǔ)償中主要的資金來源，由于生態(tài)價值難以完全科學(xué)定量核定成經(jīng)濟(jì)價值，特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有長期效應(yīng)，甚至是代際效應(yīng)，這些都是難以準(zhǔn)確量化的，即使利用現(xiàn)有各種通行核算方法得到定量數(shù)據(jù)，也難以得到各利益相關(guān)方的共同認(rèn)可，再加上政府財政能力所限，導(dǎo)致目前政府補(bǔ)償資金越來越難滿足補(bǔ)償?shù)貐^(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)均衡發(fā)展的需要。從長期看，我國主體功能區(qū)規(guī)劃要得到更好的落實，離不開市場機(jī)制的作用，只有社會資金和市場主體能主動參與和投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)，才能擺脫目前政府資金內(nèi)循環(huán)的狀況，形成自然資源資產(chǎn)交易市場，在市場中使得自然資源價值得到一定程度的實現(xiàn)。建立政府引導(dǎo)的市場機(jī)制至關(guān)重要。比如，碳交易市場、水權(quán)交易市場的形成，是基于政府對于碳排放和水資源使用的政策約束才有了交易需求及市場的形成，就是典型的政府引導(dǎo)的市場機(jī)制。未來政府通過加強(qiáng)對相關(guān)利益主體的有效激勵機(jī)制，更多吸引社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)，逐步構(gòu)建更多主體參與的生態(tài)補(bǔ)償市場。

（四）優(yōu)化自然資源價值核算機(jī)制

自然資源價值的核算是生態(tài)補(bǔ)償制度有效性的重要保障，無論是政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償還是市場化補(bǔ)償機(jī)制的前提都是自然資源的可資產(chǎn)化。在自然資源價值核算問題上，我們過去是要么不算賬，完全忽視生態(tài)系統(tǒng)的價值，要么就是核算出的是天文數(shù)字，完全無法用于支持進(jìn)一步的實踐。生態(tài)資產(chǎn)的價值核算在全世界都面臨難以形成廣泛共識的困難，但好的方面是價值核算的理論和方法體系是較為完備的。在國家編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計等要求下，各地實踐也為這項工作提供了可借鑒成功經(jīng)驗，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有“數(shù)”可依。未來應(yīng)支持更多地區(qū)根據(jù)自身生態(tài)系統(tǒng)的特色，尋求符合各自實際的自然資源價值核算方式，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效結(jié)合，推動生態(tài)系統(tǒng)價值實現(xiàn)，探索從綠水青山到金山銀山的多元化實現(xiàn)路徑。

（五）完善生態(tài)績效評估機(jī)制

中央提出的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計等政策，推動了主體功能區(qū)生態(tài)績效評估機(jī)制的建立。但不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、自然資源條件差異較大，需要制定差異化生態(tài)績效評估機(jī)制，既能推動主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)揮更加重要的指導(dǎo)作用，也能推動生態(tài)價值核算等相關(guān)科學(xué)工作的快速發(fā)展。比如，國家重點生態(tài)功能區(qū)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)作為最核心的評價指標(biāo)，其他考核都可以放寬，以突出區(qū)域功能定位，給地方政府以明確信號。下一步應(yīng)加快建立差異化生態(tài)績效考核機(jī)制，將其作為轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，提高激勵約束作用。