■文/高懿（中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

中國科技人才國際流動的規(guī)模、趨勢、結構等可反映國家創(chuàng)新體系的運行效能。本文從國際人才流動發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，從中國科技人才國際流動特征探討現(xiàn)階段面臨的問題，指出中國科技人才雖然總量在不斷攀升、培養(yǎng)力度在逐步加大，但仍面臨人才結構有待優(yōu)化、對外吸引力有待增強、協(xié)同創(chuàng)新機制有待健全及政策環(huán)境有待改善等挑戰(zhàn)。新形勢下，中國應進一步提升國家創(chuàng)新體系的開放性，完善人才數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡，創(chuàng)新人才培育模式，完善人才跨國流動市場機制，打造有序穩(wěn)定的引才用才政策環(huán)境。

習近平總書記指出，創(chuàng)新驅動實質(zhì)是人才驅動，人才是創(chuàng)新的第一資源，要不斷改善人才發(fā)展環(huán)境、激發(fā)人才創(chuàng)造活力，大力培養(yǎng)造就一大批具有全球視野和國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團隊。人才要素的自由流動和有效配置是國家創(chuàng)新體系開放的重要特征。新時代中國科技人才發(fā)展面臨新形勢新挑戰(zhàn)，不斷推動科技人才隊伍蓬勃發(fā)展，建立完善的人才流動機制，是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的先決條件。

一、國際人才流動現(xiàn)狀分析

國際人才流動驅動著全球范圍內(nèi)的創(chuàng)新活動，影響和重塑著世界經(jīng)濟格局。國際人才流動的主要形式包括移民、留學、階段性流動等。近年來，世界各國紛紛加大對人才的延攬力度，隨著新興國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟實力的不斷發(fā)展，引進人才的政策力度不斷加大，人才發(fā)展環(huán)境不斷改善，國際人才流動的模式日益多元化。

（一）國際移民規(guī)模持續(xù)增長，新興經(jīng)濟體成為主要來源國

國際移民數(shù)量規(guī)模持續(xù)增長。根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部人口司公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)（聯(lián)合國新聞辦公室，2019），到2019 年底，全球國際移民人口總量約為2.72億，占全球人口的3.5%，是1970年移民總量8450 萬的3.22 倍，比2000 年移民人數(shù)增長了55%（見表1）。

國際移民組織發(fā)布的2020 年《世界移民報告》顯示，超過40%的全球移民出生于亞洲國家，印度是2019 年跨國移民最大的來源國，其次為墨西哥、中國、俄羅斯和敘利亞（見表2）。美國仍然是最大的目的地國，截至2019 年美國共接收了5100 萬移民，其次為德國、沙特阿拉伯、俄羅斯和英國。統(tǒng)計顯示，一半以上的跨國移民居住在歐洲和北美，約為1.41 億人。

表1 國際移民規(guī)模增長態(tài)勢

（二）全球國際留學生數(shù)量持續(xù)上升，中國留學生呈現(xiàn)低齡化趨勢

隨著全球化程度的不斷加深、教育合作的日益繁榮，留學已成為人才跨國流動的主要方式和有效途徑。聯(lián)合國教科文組織數(shù)據(jù)顯示，2012 年全球高等教育階段的在讀留學生人數(shù)是405.83 萬人，2017 年則超過了508 萬人。《中國留學發(fā)展報告（2019）》指出，目前全球有超過500 萬學生在其祖國以外的國家接受教育，與十年前相比增長了67%，以全球接收國際留學生最多的八個留學目的國（美、英、中、德、法、澳、加、日）為例，2019 年，這八個國家接收國際留學生總數(shù)達312.3萬人，比2018 年增長了6.9%。

中國是世界上最主要的留學生生源國。2019 年度，中國在海外留學的學生有126 萬人，約占世界國際留學生總數(shù)的25%。美國、加拿大、澳大利亞、英國、日本、韓國、瑞典、新西蘭等國的外國留學生中，來自中國的留學生數(shù)量排在第一位。而來華留學生總數(shù)達39.76 萬人，約占世界國際留學生總數(shù)的8%。相比美國，2019 年在美留學的留學生總數(shù)為120 萬人，占世界國際留學生總數(shù)的24%；2018—2019 學年美國出國留學生總數(shù)為32 萬人左右，占世界國際留學生總數(shù)的6%。中國成為出國留學生最多的國家，中國留學生的國際流動將影響全球國際態(tài)勢。此外，中國在美留學本科生首超研究生，本科留學生增速明顯快于研究生，留學低齡化現(xiàn)象更加明顯，掀起高中生出國留學的熱潮。

（三）疫情常態(tài)化背景下單邊主義的國際人才政策顯露，國際高端人才市場競爭激烈

新冠肺炎疫情大流行暫時阻礙了人員流動，加劇了歐美國家移民政策的收緊趨勢，各國對跨國留學、工作和團聚移民政策作出相應調(diào)整。而早在此次疫情大流行之前，傳統(tǒng)移民國家已經(jīng)在逐步提高技術移民門檻。2017 年1 月，新加坡連續(xù)第四次收緊了技術移民政策，新加坡副總理尚達曼公開闡述了縮小移民規(guī)模、為本國年輕人留出發(fā)展空間的立場，這在新加坡建國以來尚屬首次。2017 年4 月，澳大利亞時任總理特恩布爾宣布廢除457 工作簽證項目，限制技術移民，以優(yōu)先保證澳大利亞本地人的就業(yè)和生活。2017 年8 月2 日，美國總統(tǒng)特朗普明確表示支持《美國移民改革強力經(jīng)濟法案》（Raise Act），仿效加拿大和澳大利亞的“移民積分制”，全面提高技術移民的門檻，同時，廢除“綠卡抽簽系統(tǒng)”，中國臺灣、香港等地將不再享受“特殊關照”。后疫情時代，隨著技術進步，各國對不同領域頂尖人才的爭奪更加激烈，全球高端人才市場競爭明顯，美英等國調(diào)整政策鼓勵創(chuàng)業(yè)移民，單邊主義的國際人才政策顯露。例如美國推出法案促進創(chuàng)業(yè)移民進入美國進行創(chuàng)業(yè)，使近年來美國的外國裔工程博士數(shù)量較本土工程博士呈增多趨勢。

表2 1970 年和2019 年世界前三大移民來源國比較

二、中國科技人才國際流動特征

人才跨國流動可增強國家的國際競爭能力，提升對外開放水平。國際人才流動主要通過移民、留學和短期工作居留實現(xiàn)。近年來，發(fā)達國家持續(xù)加大對世界頂尖人才的引進力度，積極防止本國已有的高層次人才向他國流動。新形勢下，中國科技人才流動趨勢出現(xiàn)新變化、新特點。

（一）人才治理體系與機制不斷完善，搭建更廣泛的國際交流合作平臺

全球化進入知識經(jīng)濟時代，國家間的人才競爭逐漸升級，高端人才的跨國流動愈加頻繁，國際人才流動的紅利所帶來的發(fā)展動力愈加明顯。2018 年國家移民管理局建立，標志著具有現(xiàn)代化治理水平的中國國際移民治理體系正式確立?！吨袊鴩H移民報告（2018）》指出，中國正在從國際移民來源國，成長為治理方式與機制不斷進步的國際移民目的國：外國人“來華逐夢”呈現(xiàn)上升趨勢；中國移民遷出量增速放緩，移民美加英德人數(shù)略有下降；“一帶一路”沿線地區(qū)成為中國規(guī)范移民的重要流向地區(qū)，中國大陸移民的前20 大目的國中有7 個為“一帶一路”沿線國家。

“走出去”方面，鼓勵和支持教學科研人員根據(jù)實際需要安排國際學術交流合作，賦予高校和科研院所因公出國管理更大自主權；支持中國科學家在國際組織任職，促成中國科學家在國際組織擔任領導或重要職務。例如2017 年南開大學校長、電子工程專家龔克高票當選世界工程組織聯(lián)合會主席，實現(xiàn)該組織成立50年來首次由中國科學家擔任主席的零的突破。截至2016 年12 月，中國科協(xié)及全國學會共推薦530多位中國科學家在國際民間科技組織中擔任各類職務，中國科技國際話語權有效提升。

（二）面向全球吸引凝聚創(chuàng)新人才，出國留學人員回流加速

中國鼓勵海外人才回流的政策和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一系列舉措，使得中國的海外人才呈現(xiàn)加速回流態(tài)勢。從整體上看，越來越多的中國留學生學成后選擇歸國工作或者創(chuàng)業(yè)，中國出國留學人員回流率顯著提高。據(jù)教育部統(tǒng)計，2018 年中國出國留學人員總數(shù)為66.21 萬人， 其中國家公派3.02萬人，單位公派3.56 萬人，自費留學59. 63 萬人，自費留學已占出國留學總數(shù)的90%；歸國人員51.94 萬人，從2011 年開始，中國每年學成歸國人員占出國留學人員的比重逐漸提升，目前已經(jīng)超過了80%，更多的出國留學人員選擇了回國發(fā)展。2010—2018 年留學回國人員總數(shù)達315.91 萬人，年均增長19.9%，高于出國留學人員11.5%的年均增長率（見圖1）。

（三）國內(nèi)環(huán)境不斷優(yōu)化，對外國人才吸引力逐步提高

隨著中國國內(nèi)經(jīng)濟和社會環(huán)境的不斷優(yōu)化，特別是2008 年全球金融危機后，西方發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟增長緩慢，新增工作崗位有限。從2013—2017 年，美國GDP僅增加了16.0%。同期，中國增長了38.9%。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇《2019年世界競爭力報告》統(tǒng)計，新加坡成為最具競爭力的經(jīng)濟體，中國排名28，位居金磚國家之首。中國對外國留學生吸引力增大，根據(jù)教育部發(fā)布數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年來華留學生規(guī)模突破49.2 萬。中國成為亞洲最大留學目的國，亞洲學生占59.95%；生源層次顯著提升，在華留學生中碩博研究生人數(shù)達8.5 萬人，占來華留學生總人數(shù)的17.3%?！耙粠б宦贰眹以谌A留學生數(shù)量增長明顯，2018 年，沿線64 國在華留學生共207，746 人，同比增幅達13.6%，高于各國平均增速。

圖1 中國學成回國人員數(shù)量變化（2010—2018 年）

（四）積極推進國際科技人才環(huán)流

人才國際環(huán)流自20 世紀90年代成為世界主要國家引進海外人才的新方向，人才環(huán)流指跨越兩個或以上國家，包括從短期到終生的循環(huán)流動，且至少包含一次循環(huán)，流出國和流入國都會從中獲益。2015 年6 月，公安部根據(jù)《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的有關規(guī)定，擴大申請在華永久居留（中國“綠卡”）外國人工作單位范圍，新增國家實驗室、國家重點實驗室等7 類用人單位類別。公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018 年累計發(fā)放外國工作許可證33.6 萬份，在中國境內(nèi)工作的外國人已超過95 萬人。2017年，國家外專局會同人力資源和社會保障部、外交部、公安部聯(lián)合印發(fā)《關于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》，將人才簽證適用對象擴大為經(jīng)濟社會發(fā)展需要的高層次人才和急需緊缺人才，建立人才簽證與工作許可、工作居留和永久居留有機銜接機制，為高層次人才開辟“綠色通道”，有效吸引國際人才環(huán)流。

三、中國科技人才發(fā)展存在的主要問題

隨著中國經(jīng)濟平穩(wěn)增長，對人才的吸引力不斷提升，吸引人才發(fā)展的政策體系趨于完善，中國的創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展聚集了越來越多的海外人才。但是目前階段的科技人才發(fā)展仍與先進國家有差距，更多流向發(fā)達國家的世界人才國際遷徙趨勢給我國引進外國人才帶來很大外部壓力。中國科技人才跨國流動的比例、層次和吸引力仍然不高，主要表現(xiàn)在：

（一）研發(fā)人員總量位列世界前茅，但密度有待提升

中國創(chuàng)新人才結構和數(shù)量水平嚴重滯后于創(chuàng)新成果產(chǎn)出。中國在科技人力資源和R&D 人員總量方面，均已躋身世界科技大國之列，甚至居世界首位。但是，按R&D 人員密度指標來衡量，中國在國際上仍處于落后水平，僅是瑞典、美國、德國、日本、韓國等發(fā)達國家的三分之一左右(見表3）。

（二）對人才吸引力有待增強，國際化人才集聚程度不高

中國在全球人才競爭力指數(shù)排名從2019 年的第45 位，升至2020 年的第42 位，《全球人才競爭力指數(shù)報告》數(shù)據(jù)顯示，中國在不同核心領域的人才吸引力表現(xiàn)參差。中國由于擁有較為領先的教育系統(tǒng)及創(chuàng)新能力，在全球知識技能方面表現(xiàn)突出，但在吸引人才和職業(yè)及技術技能兩項指標上則相較排名不夠理想。

另外，國際化人才集聚能力距離與國際人才接軌的目標仍有較大差距。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，發(fā)達國家的國際人才通常占其常住人口比例為10%左右。但以粵港澳大灣區(qū)為例，根據(jù)2018 年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)人才發(fā)展報告》，作為中國國際化和開放程度名列前茅的城市群，其總經(jīng)濟體量超過紐約灣區(qū)與東京灣區(qū)，而深圳和廣州作為核心樞紐城市，其外籍人才占總人口的比例分別僅為0.2%和0.36%。比較而言，德國的研究機構中海外高端人才的比例極高，如馬普學會非常重視發(fā)現(xiàn)和引進國際頂級人才，其中33.9%的所長來自其他國家。美國硅谷56%的科技人員是外來移民，52%初創(chuàng)企業(yè)的主要創(chuàng)始人是移民。

表3 R&D 人員指標的國際比較

（三）人才流動和協(xié)同創(chuàng)新機制不暢，高層次科技人才引進渠道和機制有待健全

貿(mào)易保護主義對知識流動、人才流動的阻礙，導致全球創(chuàng)新網(wǎng)絡中創(chuàng)新傳播風險加大，如不加以控制，這些國際貿(mào)易、投資以及人才流動方面的障礙會演變?yōu)閯?chuàng)新生產(chǎn)力和傳播的減緩。當前形勢下，各主要創(chuàng)新城市主要以國內(nèi)人才流動為主，只有香港、澳門的國際人才流動相對活躍。此外，各部門協(xié)同發(fā)展機制不暢，人才出入境便利化程度不高，在合作辦學、科教資源共享、信息互通等方面的合作不夠緊密，抑制人才流動的積極性。

另一方面，對于高層次科技人才的引進工作具有盲目性，對于專業(yè)背景深厚、科研能力突出的高學歷、專業(yè)化人才以及海外留學歸國人才很難通過招聘渠道進行引進。各類人才工程或相關人才工作行政部門引進高層次人才，人才引進中介機構等市場化手段在高層次人才引進方面成效不佳。對于已經(jīng)引進的高層次科技人才，存在“引進”和“使用”脫節(jié)的問題，評價和激勵機制與人才引進銜接不夠，對人才引進的后續(xù)跟蹤、培養(yǎng)和維護方面存在很大的工作缺失。

（四）人才政策環(huán)境有待改善，科技人才激勵政策和服務保障體系有待提升

總體上中國人才政策體系趨向完整，但政策缺少配套機制，缺乏可持續(xù)發(fā)展模式。現(xiàn)階段的科技創(chuàng)新激勵政策更側重于企業(yè)稅收優(yōu)惠等企業(yè)激勵政策，針對科技人才個人的創(chuàng)新激勵政策措施力度不足。人才資源配置、結構調(diào)整等方面的市場機制還不完善，科技人才引進、保護、教育培養(yǎng)等制度都有待改革和完善。例如，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才資助政策覆蓋的領域有待進一步拓寬，人才自主項目的使用和管理政策需要進一步明晰；在人才引進、服務政策環(huán)境方面重行政審批，而市場主導參與引智的激勵政策有待進一步完善，市場化的人才中介機構、社會組織作用發(fā)揮得不夠。另外，針對境外人才的社會醫(yī)療保障、購房落戶、子女入學等生活服務保障措施往往與社會保險繳納年份、居住證等條件捆綁，國際人才社會保障體系尚未與國際有效銜接。

四、政策建議

中國是培養(yǎng)全球科技人才的重要國家，目前依舊面臨科技人才資源流失嚴重的挑戰(zhàn)，疊加中美大國博弈局勢日漸緊張，以及新冠肺炎全球大流行造成的人才流動阻力。在科技人才國際交流受到制約的背景下，中國應當不斷提升自身能力，修煉內(nèi)功，繼續(xù)加強本土科技人才培養(yǎng)，擇優(yōu)吸引國際科技人才，多管齊下實現(xiàn)科技強國、人才強國的目標。

（一）完善數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡，通過人員交流優(yōu)化科技人才結構

完善和整合科技發(fā)展重點領域海外人才數(shù)據(jù)庫、高層次留學人才以及專業(yè)人才信息庫，在大國博弈階段更加凸顯必要性，要摸清自身情況，找出人才交流的薄弱環(huán)節(jié)和領域，構建信息儲存、溝通聯(lián)絡、信息發(fā)布為一體的人才網(wǎng)絡。加強海外人才組織與企業(yè)合作，針對當前階段仍以留學人員回流為主、高校和科研院所研發(fā)人員比重偏小的情況，重視高端人才聚集效應等特征，加強高校和科研機構國際合作，面向全球有的放矢尋找和吸引符合中國科技發(fā)展戰(zhàn)略需求和產(chǎn)業(yè)領軍作用的海外優(yōu)秀留學人才和高端科技人才，建設國家戰(zhàn)略科技人才隊伍和梯隊。

（二）充分利用國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)科技資源，創(chuàng)新人才培育機制

加強國內(nèi)外科技創(chuàng)新培訓合作，為科技創(chuàng)新人才成長奠定堅實基礎。通過鼓勵中外研究機構合作，以及與高?；蚩鐕萍脊竞献鏖_展項目，聚集國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源，探索按照合作需求，以我為主分層次對外開放。在創(chuàng)新人才培育方面，堅持以正確價值觀和科學精神做引導，依靠大數(shù)據(jù)等新興技術，通過對不同類型科技人才特點分析，完善多元化培養(yǎng)模式，尤其加強對青年人才的國際化培養(yǎng)力度和普惠支持。

（三）完善人才跨國流動市場機制，創(chuàng)新聯(lián)合研究課題管理方式

充分利用國內(nèi)、國際兩個市場及資源，面對中國目前仍以留學人員回流為主、國際一流頂尖人才欠缺的現(xiàn)狀，不但要抓住海外人才回流的機遇，更要積極探索建立與國際接軌的人才資源新模式，大力引進海外高層次人才，完善準入政策，開設通暢渠道，通過健全和完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地等國內(nèi)已有平臺，在遵循市場規(guī)律的前提下，形成人才外流和引進的雙管齊下，促進人才流通和開放。推動高水平科研合作，探索建立外國專家承擔課題、聯(lián)合研發(fā)項目經(jīng)費包干制等科研項目管理改革創(chuàng)新，吸引更多外國高水平專家參與聯(lián)合研發(fā)項目。

（四）建立全國系統(tǒng)配套人才政策體系，打造良性有序的引才用才環(huán)境

針對國際科技人才在中國本土區(qū)域間流動不平衡的狀況，統(tǒng)籌全國科技人才政策體系，各地方部門相互協(xié)調(diào)，避免公共資源重復投入。對創(chuàng)新資源和配置能力有差別的地區(qū)，人才政策制定有不同的側重點，既要符合跨國人才遷移規(guī)律，又要滿足我國科技進步和經(jīng)濟發(fā)展的需要。實施更普惠的人才激勵政策、身份轉換制度等，建立與國際接軌的人才生活模式與配套保障。杜絕無序不良人才競爭環(huán)境，打造有序寬松的引才用才環(huán)境。