趙斌

摘要：文章結(jié)合工作實(shí)際，以成本效益分析為方法，探討交通投資平臺(tái)企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)方法，以期進(jìn)一步完善國(guó)有交通企業(yè)制度建設(shè)，提高國(guó)有交通企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平。

關(guān)鍵詞：交通投資平臺(tái)企業(yè);制度;頂層設(shè)計(jì);成本效益分析

中圖分類號(hào)：U491A551933

0 引言

十九屆四中全會(huì)提出了深化國(guó)有企業(yè)改革，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，為國(guó)有企業(yè)做好改革發(fā)展，指明了工作方向。交通投資平臺(tái)企業(yè)在國(guó)有資本中占有重要地位，是國(guó)家路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本主體，其健康有序的運(yùn)行對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的作用。加強(qiáng)公司制度建設(shè)對(duì)交通投資平臺(tái)企業(yè)健康發(fā)展的重要性不言而喻，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的現(xiàn)代企業(yè)制度體系，才能在資本管控難、法律風(fēng)險(xiǎn)叢生的交通投資建設(shè)行業(yè)中得到平穩(wěn)有序的發(fā)展。

不少交通投資平臺(tái)企業(yè)在制度建設(shè)的問(wèn)題上喜歡“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，沒(méi)有從體系上對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。制度建設(shè)不僅是點(diǎn)的建設(shè)，也是面的建設(shè)。制度是將要素有機(jī)地連接而成的一套系統(tǒng)。因此，制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該更多地從制度要素建設(shè)轉(zhuǎn)向制度體系建設(shè)，這也正是制度頂層設(shè)計(jì)的題中應(yīng)有之意。

1 制度與制度頂層設(shè)計(jì)

制度是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程，因此，在許多學(xué)者論述中，一般也將制度理解為規(guī)則。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克認(rèn)為，規(guī)則起到了使社會(huì)成員正確預(yù)期他人行為的作用。從這個(gè)角度看，我們也可以認(rèn)為制度就是一種企業(yè)成員自發(fā)創(chuàng)造的并自愿遵守的共同知識(shí)的集合。

企業(yè)制度建設(shè)作為企業(yè)管理的重要內(nèi)容，是一個(gè)企業(yè)規(guī)范化管理的重要方面。制度建設(shè)有助于提高企業(yè)管理水平，提升經(jīng)營(yíng)效益，制度建設(shè)工作意義重大。制度建設(shè)始于頂層設(shè)計(jì)，制度頂層設(shè)計(jì)，通常指通過(guò)整體頂層設(shè)計(jì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、運(yùn)行和全面發(fā)展進(jìn)行更加合理的規(guī)劃和組織，通過(guò)整體頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)的主體、內(nèi)容、流程以及執(zhí)行控制等內(nèi)容，確保企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有制度可依、有制度必依。缺乏頂層設(shè)計(jì)的制度體系容易出現(xiàn)缺漏制度板塊、制度間互相打架、頒發(fā)制度扎堆無(wú)序等問(wèn)題。

2 基于成本效益分析方法的制度頂層設(shè)計(jì)

2.1 成本效益的涵義

成本與效益是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一對(duì)重要概念，主要是指企業(yè)通過(guò)成本收益的核算方式評(píng)估計(jì)算企業(yè)的效益或利潤(rùn)狀況，并據(jù)此設(shè)計(jì)、調(diào)整企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式。成本效益分析方法最早在美國(guó)建立，根據(jù)1993年克林頓總統(tǒng)簽發(fā)的12866行政命令，認(rèn)為政府管制收益必須大于政府管制成本，政府管制必須實(shí)施成本效益評(píng)估。根據(jù)成本效益分析方法，企業(yè)在具體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)時(shí)，或者是追求效益最大，或者是成本最小，至少是要實(shí)現(xiàn)收益大于成本的目的。

成本效益的概念，貫穿于整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，可以解讀諸多社會(huì)現(xiàn)象，它也應(yīng)當(dāng)可以被用來(lái)分析企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)，從而幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)效益最大化。不管是在市場(chǎng)還是企業(yè)內(nèi)部，管理實(shí)際是資源配置的過(guò)程，涉及效率問(wèn)題。像市場(chǎng)失效，政府失效，企業(yè)也會(huì)失效，所謂企業(yè)失效，可以理解為由于企業(yè)管理的不合理、不科學(xué)，制度規(guī)定的隨機(jī)性和隨意性過(guò)大，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)諸多不利后果，或者由于管理者決策失誤、管理不當(dāng)，從而造成資源巨大浪費(fèi)，降低了企業(yè)在市場(chǎng)中的運(yùn)行效率和盈利水平。

2.2 制度頂層設(shè)計(jì)的成本效益分析

通俗地講，成本是放棄了的最大代價(jià)。那么企業(yè)在進(jìn)行制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)制度頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值取向和目標(biāo)，能夠放棄的最大的代價(jià)是什么？這是一個(gè)需要企業(yè)管理者思考和回答的問(wèn)題。在制度頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中，我們的態(tài)度必須是審慎的，必須意識(shí)到制度頂層設(shè)計(jì)的成本問(wèn)題。在一定程度上，對(duì)企業(yè)制度的設(shè)計(jì)與制定，可以說(shuō)取決于成本效益的比較。

筆者認(rèn)為，在制度頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)著重考慮以下幾個(gè)方面：

（1）實(shí)施成本，包括企業(yè)制定實(shí)施制度所需耗費(fèi)的人力、財(cái)力和物力。制度的全面性價(jià)值取向應(yīng)包括人人參與、實(shí)施參與，不管是制定制度還是實(shí)施制度，均應(yīng)考慮必要性和密切相關(guān)性。舉個(gè)例子，企業(yè)在制定合同管理制度的過(guò)程中，合同審查是必不可少的環(huán)節(jié)，但對(duì)合同審查的參與主體需要進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，謹(jǐn)慎思考，需要最大限度平衡效率與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。參與合同審查的環(huán)節(jié)多，有利于防控合同風(fēng)險(xiǎn)，但管理成本會(huì)因此變高，效率因此變低;參與合同審查的環(huán)節(jié)少，效率固然高，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也高。因此，在設(shè)計(jì)合同審查流程時(shí)，參與審查的部門(mén)應(yīng)當(dāng)與合同管理職能密切相關(guān)，如涉及合同款項(xiàng)收支的財(cái)務(wù)部門(mén)、涉及合同管理風(fēng)險(xiǎn)防控的法律事務(wù)部門(mén)應(yīng)在其中，其他與合同管理職能關(guān)系不是非常密切的部門(mén)，則不應(yīng)將其納入合同審查流程中。企業(yè)在制度建設(shè)過(guò)程中必須考慮制度的實(shí)施成本，將實(shí)施成本控制在合理、必要的范圍內(nèi)。

（2）交易成本，主要是指企業(yè)根據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度的規(guī)定對(duì)外開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)所需耗費(fèi)的成本。如果說(shuō)實(shí)施成本屬于企業(yè)的內(nèi)部成本，那么交易成本則屬于企業(yè)的外部成本。對(duì)于企業(yè)而言，對(duì)外投資、招投標(biāo)等領(lǐng)域?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，出于風(fēng)險(xiǎn)防控等原因，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)及企業(yè)自身對(duì)于上述領(lǐng)域均制定了較為嚴(yán)密的規(guī)章制度。國(guó)有企業(yè)在對(duì)外開(kāi)展投資、招投標(biāo)等活動(dòng)時(shí)，需要履行相對(duì)復(fù)雜、嚴(yán)格的程序。鑒于企業(yè)在開(kāi)展招標(biāo)活動(dòng)中已根據(jù)行業(yè)主管部門(mén)履行了必要的審批、公告等程序，招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)后的合同審批程序中，企業(yè)可以酌情考慮簡(jiǎn)化審批流程，降低企業(yè)管理成本。綜上，企業(yè)制定對(duì)外開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)章制度時(shí)，在合法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，也要綜合考量必要性，為企業(yè)節(jié)約交易成本。

（3）機(jī)會(huì)成本，通常是指企業(yè)利用一定的事件或資源生產(chǎn)一種商品時(shí)，而失去的利用這些資源生產(chǎn)其他最佳替代品的機(jī)會(huì)。通俗地說(shuō)，就是你做了某項(xiàng)選擇，而不得不因此失去的其他利益。對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的企業(yè)而言，制定執(zhí)行繁雜的內(nèi)部規(guī)章制度，則很可能要放棄在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中轉(zhuǎn)瞬即逝的有利發(fā)展機(jī)會(huì)。尤其是對(duì)于從事大宗商品貿(mào)易的企業(yè)來(lái)說(shuō)，商品價(jià)格較易受市場(chǎng)環(huán)境影響發(fā)生波動(dòng)，如企業(yè)規(guī)章制度決策審批程序復(fù)雜，流程較長(zhǎng)，那么企業(yè)就很容會(huì)喪失以最優(yōu)價(jià)格簽訂合同的機(jī)會(huì)，但如果是因決策不當(dāng)，沖動(dòng)交易引發(fā)貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，其損失是無(wú)法估量的。

3 交通投資平臺(tái)企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)

2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)決勝之年，也是加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵之年。根據(jù)全國(guó)交通運(yùn)輸會(huì)議工作部署及《西部陸海新通道總體規(guī)劃》有關(guān)文件精神，今年全國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)將完成公路水路投資1.8萬(wàn)億元，鐵路投資8 000億元，民航投資900億元。隨后，國(guó)家及各省份陸續(xù)發(fā)布公路建設(shè)規(guī)劃，在國(guó)家層面重點(diǎn)推進(jìn)城際道路、機(jī)場(chǎng)港口等基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通道路、高速公路建設(shè)以及既有道路的改擴(kuò)建;地方層面重點(diǎn)推進(jìn)高速公路建設(shè)。

今年以來(lái)，受新冠肺炎疫情沖擊，全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，要對(duì)沖疫情影響，必須發(fā)揮好投資特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)增長(zhǎng)中的關(guān)鍵作用。因此，各地交通投資平臺(tái)企業(yè)在擴(kuò)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)中責(zé)任重大。健全的制度體系可以為交通投資平臺(tái)企業(yè)大興投資建設(shè)保駕護(hù)航，必須發(fā)揮制度頂層設(shè)計(jì)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)大業(yè)中的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，不能讓制度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。企業(yè)制度設(shè)計(jì)必須精簡(jiǎn)高效、必要可行、科學(xué)合理，企業(yè)規(guī)章制度在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，必須要滿足保障企業(yè)高效運(yùn)作這一要求。

各地交通投資平臺(tái)企業(yè)系各?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理交通基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)，其規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)圍繞其業(yè)務(wù)板塊，貫穿于其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)始終。由于篇幅有限，本文僅對(duì)高速公路投融資企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行分析，為方便理解，本文所述交通投資平臺(tái)企業(yè)均指高速公路投融資企業(yè)。縱觀各地交通投資平臺(tái)企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)主要為高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)及附屬業(yè)務(wù)、土地開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)、商貿(mào)物流、產(chǎn)業(yè)投資與金融、交通信息化等業(yè)務(wù)，因此開(kāi)展制度設(shè)計(jì)時(shí)要始終圍繞上述業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行。

圍繞交通投資平臺(tái)企業(yè)的業(yè)務(wù)板塊和經(jīng)營(yíng)管理需要，制度頂層設(shè)計(jì)要立足當(dāng)前，著眼未來(lái)，確保企業(yè)管理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在企業(yè)章程的統(tǒng)領(lǐng)下，企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)工作從縱橫兩個(gè)方向著手?？v向上，要分別明確制度、規(guī)定、辦法這三個(gè)層級(jí)分別需要出臺(tái)多少規(guī)章制度，由于下位法不能違反上位法，因此要充分考慮各規(guī)章制度分別應(yīng)當(dāng)放在哪一效力層級(jí)上。橫向上，規(guī)章制度要覆蓋企業(yè)業(yè)務(wù)板塊全范圍，原則上不能有遺漏，否則就會(huì)出現(xiàn)管理漏洞。結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，交通投資平臺(tái)企業(yè)制度頂層設(shè)計(jì)可以歸結(jié)為“一個(gè)體系、兩大層面、三個(gè)系統(tǒng)、十大板塊、十六項(xiàng)類別”（具體數(shù)量可根據(jù)各企業(yè)實(shí)際據(jù)實(shí)調(diào)整）。

“一個(gè)體系”是指：集團(tuán)公司制度建設(shè)體系。

“兩大層面”是指：集團(tuán)公司制度建設(shè)體系是縱向分層的管理制度建設(shè)體系。第一層面是集團(tuán)公司總部的管理制度，集團(tuán)公司總部制度主要用于滿足集團(tuán)總部各職能部門(mén)日?；竟ぷ鬟\(yùn)行的需要，它是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)管控職能的必要基礎(chǔ);第二層面為集團(tuán)下屬各公司的管理制度。此類管理制度由下屬單位制定，在制定時(shí)需要符合集團(tuán)公司的管控要求，管理制度的內(nèi)容須與集團(tuán)公司制度保持一致，以保證集團(tuán)公司整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“三個(gè)系統(tǒng)”是指：根據(jù)集團(tuán)公司的業(yè)務(wù)板塊和經(jīng)營(yíng)管理需要來(lái)進(jìn)行劃分，分為運(yùn)行決策系統(tǒng)、戰(zhàn)略發(fā)展系統(tǒng)、監(jiān)督控制系統(tǒng)。它體現(xiàn)了集團(tuán)公司的功能定位，為集團(tuán)戰(zhàn)略型管控方式的實(shí)現(xiàn)奠定制度基礎(chǔ)。

“十大板塊”是指：按照集團(tuán)公司的管理職能，對(duì)集團(tuán)公司制度的三個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行劃分，運(yùn)行決策系統(tǒng)主要分為人力資源管理、財(cái)務(wù)管控、物資管理和綜合事務(wù)四大板塊;戰(zhàn)略發(fā)展系主要分為戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理和企業(yè)文化三大板塊;監(jiān)督控制系統(tǒng)主要分為審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控和紀(jì)檢監(jiān)察三大板塊。

“十六項(xiàng)類別”是指：通過(guò)職能分解和管理權(quán)限的劃分，體現(xiàn)集團(tuán)公司對(duì)下屬單位的管理幅度，通過(guò)管理內(nèi)容和管理幅度保障集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。十六項(xiàng)管理制度類別包括：戰(zhàn)略管理制度、投資管理制度、人力資源管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、產(chǎn)權(quán)管理制度、行政綜合管理制度、科技管理制度、工程管理制度、高速公路運(yùn)營(yíng)管理制度、法律事務(wù)管理制度、土地開(kāi)發(fā)管理制度、企業(yè)文化制度、內(nèi)部審計(jì)管理制度、子公司監(jiān)事會(huì)管理制度、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度、紀(jì)檢監(jiān)察管理制度。

4 結(jié)語(yǔ)

企業(yè)的逐利及興利角色，決定了企業(yè)不管是開(kāi)展制度建設(shè)還是從事其他工作，都無(wú)法避免地要考慮成本問(wèn)題，交通投資平臺(tái)企業(yè)雖具有一定的基建公益性質(zhì)亦如此。當(dāng)制定和實(shí)施某項(xiàng)制度的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，那么這樣的制度是無(wú)意義、無(wú)效率的。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，成本效益分析法并不是萬(wàn)能的，它也有其自身的局限性，并非任何領(lǐng)域、任何時(shí)候都能適用。成本效益分析法需要將考量因素量化，進(jìn)而在數(shù)值上比較大小，因此成本效益分析法的前提是評(píng)估對(duì)象是否可以、是否應(yīng)當(dāng)量化。近年來(lái)，越來(lái)越多聲音批評(píng)成本效益分析法一味追求高效益低成本而忽略了社會(huì)的公平問(wèn)題，有時(shí)候還會(huì)因?yàn)樽非蠖唐诶娑雎粤碎L(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，交通投資平臺(tái)企業(yè)在開(kāi)展制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)，要客觀看待并合理使用成本效益分析法，畢竟對(duì)于交通投資平臺(tái)企業(yè)等國(guó)有企業(yè)而言，除了經(jīng)濟(jì)利益外，更多時(shí)候還需要考慮公平、公正、秩序等問(wèn)題。

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收稿日期：2020-05-10