章文暢 薛靜靜

[摘 ? ?要] 隨著國家級新區(qū)江北新區(qū)的正式成立，國家政策大力發(fā)展，新區(qū)發(fā)生翻天覆地的變化。自然而然會產(chǎn)生一些變革，老城區(qū)的改造、棚戶區(qū)改造、道路建設(shè)等，加速了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時，也帶來一些問題。政府拆遷引起的沖突及社會問題凸顯。文章重點闡述新形勢下房屋拆遷政策偏差管理問題的合理性、公正性、合法性，對如何規(guī)范政府政策做了一些探討。

[關(guān)鍵詞] 拆遷政策;政策偏差 ;政府失范;江北新區(qū)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 075

[中圖分類號] D630 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0170- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

2015年6月27日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立南京市江北新區(qū)的批復(fù)》，正式批復(fù)設(shè)立南京市江北新區(qū)。江北新區(qū)由浦口區(qū)、六合區(qū)和棲霞區(qū)八卦洲街道構(gòu)成，組織架構(gòu)包括托管街道頂山街道、泰山街道、沿江街道、盤城街道、葛塘街道、大廠街道、長蘆街道，派出機(jī)構(gòu)南京市江北新區(qū)中央商務(wù)區(qū)建設(shè)管理辦公室、南京市江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研創(chuàng)園管理辦公室、南京市江北新區(qū)樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理辦公室、南京市江北新區(qū)生命健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理辦公室、南京市江北新區(qū)科技園管理辦公室。成立之初，將原浦口區(qū)和六合區(qū)的幾個街道和原有的園區(qū)重新進(jìn)行劃分管理，相對而言，組織架構(gòu)不完善、人員缺乏、管理相對混亂、沒有行政區(qū)所具備的政務(wù)大廳、司法機(jī)構(gòu)等行政機(jī)構(gòu)。

但是江北新區(qū)充分享受國家級新區(qū)優(yōu)惠政策，發(fā)展定位是國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化和開放合作示范新區(qū)，長江經(jīng)濟(jì)帶和長江三角洲的重要發(fā)展支點，南京都市圈和蘇南地區(qū)的新增長極，南京市相對獨立、產(chǎn)城融合、輻射周邊、生態(tài)宜居的城市副中心。職能是中國重要的科技創(chuàng)新基地和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基地，南京都市圈的北部服務(wù)中心和綜合交通樞紐，南京市生態(tài)宜居、相對獨立的城市副中心。新區(qū)戰(zhàn)略定位是“三區(qū)一平臺”，即逐步建設(shè)成為自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、長三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶對外開放合作重要平臺。朝著創(chuàng)新名城先導(dǎo)區(qū)和“兩城一中心”建設(shè)，必然會帶來大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城改造，這也成為一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志。城市擴(kuò)張和舊城改造，使居民生活條件得到普遍的改善。同時，由于新區(qū)剛成立，管理相對混亂、新進(jìn)人員培訓(xùn)不到位、相關(guān)部門急功近利、地方政策不統(tǒng)一等原因，政策實施過程產(chǎn)生偏差，從而引發(fā)諸多社會問題。長期以來，政府習(xí)慣于通過制度和強(qiáng)制性行政手段來解決問題，從而忽視了政策的合理性、公正性以及公共行政的道德化。研究新形勢下房屋拆遷政策偏差，并提出適合新區(qū)房屋拆遷政策規(guī)范化對策建議有一定的必要性。

1 ? ? ?江北新區(qū)房屋拆遷政策的制定

1.1 ? 江北新區(qū)大規(guī)模拆遷的原因

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，以國家“一帶一路”、《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等一系列規(guī)劃為引領(lǐng)，按照國務(wù)院《關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》，同時伴隨著自貿(mào)區(qū)的成立，建立南京北站、以中央商務(wù)區(qū)建設(shè)助力打造“新金融中心”、修建緯三路隧道、重新翻修南京長江大橋、建立江北快速路等，均為江北新區(qū)的建設(shè)帶來契機(jī)。

1.2 ? 江北新區(qū)拆遷方案制訂的過程

一是擬訂補償安置方案。市政府、新區(qū)管委會土地管理部門會同有關(guān)部門，根據(jù)土地登記資料、現(xiàn)場勘測結(jié)果、經(jīng)核對的征地補償?shù)怯浨闆r、法律法規(guī)規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，就土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費等事項擬訂詳細(xì)方案，并由市政府、新區(qū)管委會土地管理部門在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公告方案，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，隨后由市政府、新區(qū)管委會土地管理部門報市、新區(qū)管委會批準(zhǔn)。二是批準(zhǔn)征地補償安置方案。市政府、新區(qū)管委會對經(jīng)過公告后的土地補償、安置方案進(jìn)行審查，在關(guān)注和充分考慮到被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見后，進(jìn)行批準(zhǔn)，批準(zhǔn)之后并報省級土地管理部門備案。三是實施征地補償安置方案。市政府、新區(qū)管委會土地管理部門負(fù)責(zé)對經(jīng)政府批準(zhǔn)后的土地補償、安置方案組織實施。在方案公告之日3個月內(nèi)將有關(guān)費用支付給被征地的單位和個人。未按規(guī)定支付費用的，被征地的單位和個人有權(quán)拒絕交付土地。四是拆遷人對規(guī)劃拆遷范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物、居住人口、地理環(huán)境及被拆遷戶的經(jīng)濟(jì)條件等進(jìn)行調(diào)查核實，全面掌握具體情況，分析拆遷工作中可能會出現(xiàn)的情況及走勢，認(rèn)真研究制定切實可行的拆遷工作方法、確定拆遷期限。五是拆遷實施方案應(yīng)當(dāng)在區(qū)縣建委發(fā)布拆遷公告之日前（含拆遷公告發(fā)布當(dāng)日）公布，公布期限不少于10日。

2 ? ? ?江北新區(qū)房屋拆遷政策產(chǎn)生偏差的原因

2.1 ? 各街道各自為政，補償差異較大

江北新區(qū)由7個街道組成，拆遷安置參考文件不一，葛塘街道、大廠街道與六合區(qū)接壤，多地征地補償安置沿用《南京市六合區(qū)征地補償安置辦法》（六政規(guī)[2011]2號），頂山街道與浦口區(qū)接壤，多地征地拆遷沿用浦口區(qū)拆遷安置辦法。在拆遷實際過程中，各街道又各自為政，拆遷標(biāo)準(zhǔn)不一，比如沿江街道、盤城街道存在“空補”政策，多地拆遷政策每戶補償面積不統(tǒng)一，有的地案一戶補償220m2，有的地案一戶補償110m2。各地案對違建（產(chǎn)權(quán)證以外面積）補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有的地案對違建房屋打折補償，有的地案違建房屋按每平方米1 000多元發(fā)放補助費。

2.2第三方評估機(jī)制缺乏監(jiān)管

2018年9月30日江北新區(qū)房屋征收補償政策解讀（國有土地、集體土地）中江北新區(qū)引入第三方參與機(jī)制，立足保證補償安置公平公正。通過在項目調(diào)查測量階段引入第三方參與，能夠確保調(diào)查測量的結(jié)果公平、公正，確保同一方法、同一尺度、同一標(biāo)準(zhǔn)。獨立的第三方易于獲得實施單位、征（用）地單位及被征收群眾等各方的認(rèn)可，減少攀比。第三方參與機(jī)制，相應(yīng)避免了政府部門測量產(chǎn)生的貪污腐敗，但是第三方同樣屬于企業(yè)性質(zhì)，企業(yè)目的謀求利益最大化，一方面第三方是政府部門招標(biāo)進(jìn)來的，一定性質(zhì)上聽取政府決策安排;另一方面，現(xiàn)在房價居高不下，投機(jī)取巧的人屢見不鮮，對于第三方測量公司員工沒有政府機(jī)制及編制等約束，極易容易被腐敗。拆遷過程中除了引入第三方評估公司還有審計公司，審計公司相對比評估公司更加嚴(yán)謹(jǐn)，但是審計公司并未全程參與拆遷過程，作者建議紀(jì)檢監(jiān)察部門或者成立專門督查組對拆遷安置過程進(jìn)行全程監(jiān)督。

2.3 ? 拆遷居民投機(jī)取巧

法律法規(guī)、拆遷政策中并未對夫妻離婚分戶有明確規(guī)定，也沒有相應(yīng)處罰機(jī)制。拆遷地案居民為了獲得更多利益，鉆政策漏洞，夫妻離婚再分戶，這樣每戶可以多分取拆遷面積和相應(yīng)補償費。××村××組為額外拆遷款120戶居民集體“離婚”，當(dāng)時××拆遷補償政策中要求，協(xié)議離婚的必須要達(dá)到五年以上才能獲得補償，而通過法院裁決的離婚并沒有時間限制。為了方便操作，拆遷戶無一例外都選擇了后者。法院裁決的那種離婚，判決書下來就可以離婚。于是居民找來律師，繳納15 000萬，就能獲得法院的離婚裁決書。對此，法律界人士認(rèn)為，××村××組出現(xiàn)的這種現(xiàn)象就是民間所說的“假離婚”，這種為了某種目的進(jìn)行的離婚會帶來一些潛在的法律后果。如果假戲真做，雙方?jīng)]有復(fù)合成夫妻，家庭就解體了。這種現(xiàn)象也曾經(jīng)出現(xiàn)在南京江心洲、江寧以及浦口的其他地方，要從源頭上遏制這種現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)鍵在于政府部門對政策進(jìn)行把關(guān)，甚至可以嘗試設(shè)立一些“補救”機(jī)制。例如一旦查實是為了獲取補償離婚的話，可以取消補償款。

3 ? ? ?江北新區(qū)房屋拆遷政策規(guī)范化對策建議

隨著工業(yè)化、城市化加快發(fā)展，城市拆遷已經(jīng)成為很多地方政府的一項中心工作。上述江北新區(qū)在拆遷工作的案例，突出說明了地方政府拆遷政策制定、執(zhí)行的重要性，是推進(jìn)公正、文明、有序拆遷的根本前提，是消弭可能引發(fā)的社會矛盾，彰顯政府公共服務(wù)提供者和公共秩序維護(hù)者角色的必然要求。為使地方政府能夠更好地為公眾服務(wù)，對政府拆遷政策提出以下建議：

3.1 ? 統(tǒng)一拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)

對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，土地升值、物價上漲、生產(chǎn)生活成本增加等原因，使得拆遷補償安置政策嚴(yán)重滯后，被拆遷人對建筑房屋補償和安置價格不認(rèn)可，一方面使得拆遷工作難度大，影響了經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展;另一方面，損害了老百姓的正當(dāng)權(quán)益，增加社會不穩(wěn)定因素。從執(zhí)政為民的角度出發(fā)，地方拆遷政策需及時調(diào)整補償安置內(nèi)容，使補償標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提高，補償項目隨社會發(fā)展相應(yīng)增加，避免出現(xiàn)拆遷反貧、拆遷致貧的現(xiàn)象，真正維護(hù)老百姓的合法利益。

3.2 完善失地農(nóng)民保障體系

拆遷之前，農(nóng)民擁有自己的房產(chǎn)、土地，有穩(wěn)定收入來源，生活平穩(wěn)有序。一旦拆遷，農(nóng)民失去房產(chǎn)、土地，不僅失去生活來源，而且增加了生活成本，給家庭和社會帶來不穩(wěn)定因素。從城鄉(xiāng)居民的切身利益考慮，各級地方政府需進(jìn)一步完善失地農(nóng)民保障體系，為失地農(nóng)民辦理社會保障，特別是提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償，加強(qiáng)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，為失地村組安排一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，保障集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，解決農(nóng)民生存生活的后顧之憂。只有制定完善與拆遷政策相配套的其它政策，才能實現(xiàn)政府拆遷工作和維護(hù)人民利益的“雙贏”。

3.3 ? 嚴(yán)格執(zhí)行拆遷工作程序

在執(zhí)行拆遷政策的過程中，一些地方政府存在工作環(huán)節(jié)少，或者執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，侵害了被拆遷人的正當(dāng)合法權(quán)益。拆遷人應(yīng)按照《城市房屋拆遷管理條例》（國令305號）和《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》（建住房[2003]234號）等規(guī)定的要求，嚴(yán)格執(zhí)行申請房屋拆遷許可、公示、評估、訂立協(xié)議等程序。執(zhí)行拆遷估價結(jié)果公示制度，依照規(guī)定實施行政裁決聽證和行政強(qiáng)制拆遷聽證制度，確保拆遷公開、公正、公平。對達(dá)不成協(xié)議的，按照《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（建住房[2003]252號）的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行聽證、行政裁決、證據(jù)保全等程序。政府投資建設(shè)的工程也嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行拆遷。

3.4 ? 加強(qiáng)拆遷資金監(jiān)管

在實際拆遷時，往往存在拆遷資金不能足額到位，拆遷資金不到位就啟動，或是拆遷完畢資金還不能兌現(xiàn)的事實。資金不到位，一方面增加了拆遷工作的難度，另一方面也加劇了拆遷人與被拆遷人之間的矛盾。因此，無論是公益性項目，還是經(jīng)營性項目、招商引資項目，都要保證拆遷補償資金按時到位，不能以項目未來收益、機(jī)構(gòu)資金承諾或其他不落實的資金作為拆遷資金來源。要設(shè)立專門賬戶，?？顚Ｓ?，并足額補償給被拆遷人。要杜絕基層政府在拆遷中掠奪被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益，侵害老百姓合法權(quán)益的現(xiàn)象。

3.5 ? 做好拆遷信訪工作

新區(qū)80%上訪均是由拆遷引起的，建立拆遷信訪工作責(zé)任制，尤其是建立和完善責(zé)任制以及拆遷糾紛矛盾排查調(diào)處機(jī)制，解決群眾反映的問題和合理要求，積極化解拆遷糾紛和矛盾，也是有關(guān)拆遷政策的重要內(nèi)容。采取針對性措施，制訂具體的解決方案，明確責(zé)任單位和責(zé)任人，限期解決，特別是妥善解決拆遷歷史遺留問題。同時，對少數(shù)要價過高，無理取鬧的，應(yīng)堅持原則，不予遷就;對少數(shù)公開聚眾鬧事或上街堵塞交通、沖擊政府機(jī)關(guān)的被拆遷人，應(yīng)依法嚴(yán)肅處理。同時，政府部門可以組建公、檢、法人員組成的具體拆遷項目信訪工作組，專門做好該項目的拆遷信訪工作。

3.6 ? 加大公眾參與程度

拆遷不是政府單方面的行為，被拆遷人作為土地的使用者或所有者，是最直接的利益相關(guān)體。地方政府制定和實施拆遷政策，應(yīng)該認(rèn)真傾聽被拆遷人和其他公眾的意見和建議，以增強(qiáng)政策的合理性、科學(xué)性。應(yīng)建立政府與公眾對話機(jī)制，作為公眾來說，可以組織專門調(diào)查組對拆遷政策進(jìn)行調(diào)查研究，聘請專家學(xué)者代表自己參加政策的論證，推選村干部或聘請專業(yè)人士作為代言人與政府談判對話，在政策的補償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式，拆遷的工作程序、機(jī)制等方面提出合理化建議。作為政府來說，應(yīng)虛心接受公眾的意見和建議，把這種參與作為一種制度來安排，為公眾參與提供制度保障。

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