鄒雅潔

[摘 ? ?要] 《貨殖列傳序》是司馬遷《貨殖列傳》的序，主要論述了貨殖的重要性及其不得不然的道理，其中滲透了很多關(guān)于公共政策的分配資源，規(guī)范行為，解決問題，促進(jìn)發(fā)展的效用。與封建時(shí)期的公共政策相比，當(dāng)代公共政策不管是在執(zhí)行模式上，還是在結(jié)構(gòu)工具上都獨(dú)樹一幟，形成了一套特征性強(qiáng)、影響力廣的系統(tǒng)。我國公共政策系統(tǒng)致力于宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和提供服務(wù)等方面，但也有其功能限度。

[關(guān)鍵詞] 公共政策;系統(tǒng);功能限度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 070

[中圖分類號(hào)] D630 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）21- 0160- 02

1 ? ? ?公共政策系統(tǒng)的改進(jìn)

在公共政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)中，有一個(gè)必不可少、無法忽視的因素就是環(huán)境，政策環(huán)境能對(duì)公共政策功能產(chǎn)生直接或者間接的影響?！坝?、夏以來，耳目欲極聲色之好，口欲窮芻豢之味，身安逸樂而心夸矜勢(shì)能之榮?！笔忻竦难劬?、耳朵、嘴里和心中都在向往最好的東西，這種風(fēng)氣已經(jīng)侵染了民心，這樣的大環(huán)境是任何人都改變不了。單就環(huán)境而言，有結(jié)構(gòu)環(huán)境，社會(huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政治環(huán)境，文化環(huán)境，公共政策影響和改造環(huán)境，也會(huì)被環(huán)境影響和改造。在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策的做法更為完善，單從模型上來說，就有政治系統(tǒng)理論，該理論認(rèn)為政治系統(tǒng)是對(duì)環(huán)境輸入的一種反應(yīng)，政策主體會(huì)考慮環(huán)境和政策之間的復(fù)雜關(guān)系，從影響方式和影響程度上又劃分為：直接與間接的獨(dú)立、互依和依變的關(guān)系，從而更有效地分析并制定合理的公共政策。

除了環(huán)境，非官方政策主體在政策系統(tǒng)中也起到了重要作用，“說待農(nóng)而食之，虞而出之，工而成之，商而通之?！庇捎诟髯缘慕巧煌?，分工不同，在市場(chǎng)中有差異性和功能性，他們并沒有在制定政策中盡其能，而是在生產(chǎn)領(lǐng)域、銷售領(lǐng)域有條不紊地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，盡管政府作為政策過程的主導(dǎo)發(fā)揮著作用，但社會(huì)政策從形成到終結(jié)是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，涉及到多方利益的協(xié)調(diào)，僅僅由政府作為唯一主體進(jìn)行決策是不夠也是不合理的，公共政策的制定和參與還包括非政府組織和民眾，他們也在政策執(zhí)行的過程中起到了重要的作用?！叭烁魅纹淠埽咂淞?，以得所欲。”從經(jīng)濟(jì)的角度來講，人都是理性人，也會(huì)因?yàn)樾枰獙?shí)現(xiàn)自己的利益最大化而竭盡所能。政治教令并沒有征發(fā)和約束人們，都是自愿為個(gè)人利益去勞作。當(dāng)代的公共政策系統(tǒng)更是不影響人們?cè)谵r(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)化的工作，但會(huì)必要時(shí)做出一定的協(xié)調(diào)性的保障，如《最低工資保障法》、累進(jìn)稅制，上海市曾經(jīng)實(shí)行過的“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”等都在協(xié)調(diào)功能上有所體現(xiàn)。

考慮到政策執(zhí)行的主體，在政策系統(tǒng)中關(guān)鍵的角色——官方政策主體的作用不容小覷?！肮侍庥跔I丘，地潟鹵，人民寡，于是太公勸其女功，極技巧，通魚鹽”。當(dāng)人民生活環(huán)境由地域、地勢(shì)等影響巨大時(shí)，古時(shí)官員便會(huì)考查實(shí)情后因地制宜，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，營丘都是鹽堿地，勞動(dòng)力也比較少，姜太公便避開勞動(dòng)力少而鼓勵(lì)婦女去紡織，并開發(fā)資源，將魚鹽流通到外地進(jìn)行資源置換，用以平衡當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，發(fā)展起來后人們?cè)敢馊I丘更帶動(dòng)了各個(gè)經(jīng)濟(jì)，使得齊國的紡織業(yè)如冠帶衣履行銷天下，形成了有力的經(jīng)濟(jì)鏈。從這一角度來說，現(xiàn)在的政府也經(jīng)常發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，避開劣勢(shì)。比如湖北省恩施土家族苗族自治州，地形錯(cuò)綜復(fù)雜，地勢(shì)高低懸殊，但終年濕潤，降水充沛，礦產(chǎn)資源豐富，被譽(yù)為“世界硒都”。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)土地礦產(chǎn)資源和民族特色，鼓勵(lì)發(fā)展旅游業(yè)和茶葉，由于土地天然富含稀缺礦物質(zhì)的“硒”，使得種植出來的茶葉也富含此微量元素，而茶葉需要?jiǎng)趧?dòng)力，為了讓人們?cè)敢夥N植茶葉，銷往各地，也能成為一道風(fēng)景線旅游點(diǎn)，政府便頒布一系列措施：每畝茶葉補(bǔ)助兩百元，并提供種植茶葉前期所需要的茶樹苗，遮光布，采摘后還提供農(nóng)業(yè)合作社去專門收購、加工、銷售一條龍的服務(wù)。如今，各地的政策主體盡可能在完善、優(yōu)化政策系統(tǒng)，并且在摸索中總結(jié)前進(jìn)。

政策系統(tǒng)在成熟的過程中，有其自身的生命周期，政策也會(huì)有失真甚至是失敗的時(shí)候，屆時(shí)加以監(jiān)管，加強(qiáng)研究，處理好全局與局部的利益關(guān)系，又能力挽狂瀾。“其后齊中衰，管子修之，設(shè)輕重九府”，齊國在中途變得衰弱時(shí)，管仲開始修訂太公的政策，設(shè)立了調(diào)節(jié)物價(jià)出納貨幣的九府，后來管仲在齊國會(huì)合諸侯時(shí)，也開始收取市租成為比君主還要富有的人。當(dāng)經(jīng)濟(jì)遇到危機(jī)或者衰退時(shí)，政府的干預(yù)必不可少。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公共政策追求“自由放任”“政府不干預(yù)”“市場(chǎng)自動(dòng)平衡”“薩伊定律”等，事實(shí)證明不可行，這種完全放任的手段并沒有阻止1929年至1933年周期性全世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的發(fā)生，后來羅斯福鼓勵(lì)大量政府支出，形成了大量的需求，到1936年英國的凱恩斯出版《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書才使得人們?nèi)珲囗?，茅塞頓開。后來，政府對(duì)于市場(chǎng)的各種經(jīng)濟(jì)政策圍繞著馬斯格雷夫的“資源分配、收入分配、充分就業(yè)以及價(jià)格水平穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長的問題”進(jìn)行開展。管仲對(duì)于齊國的經(jīng)濟(jì)調(diào)控也是遵循了官方對(duì)于收入再分配和社會(huì)資源配置上起到了干涉的作用。而現(xiàn)在，公共政策系統(tǒng)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的調(diào)控更嚴(yán)格，雖然會(huì)有“豬肉上漲”暫時(shí)性的物價(jià)上調(diào)，但相應(yīng)的措施如發(fā)放豬肉券等也在有條不紊地進(jìn)行，至少對(duì)于現(xiàn)今而言經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次發(fā)生的概率是相當(dāng)小的。

2 ? ? ?公共政策系統(tǒng)的功能限度

托馬斯·戴伊認(rèn)為公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多的政府決定，公共政策就是政府選擇做什么或不做什么。當(dāng)政府有能力用有限的資源去選擇作為還是不作為時(shí)，政策的可行性不言而喻。公共政策系統(tǒng)的功能限度主要指公共政策相對(duì)于其他手段具有相對(duì)優(yōu)越效果的邊界，從功能的內(nèi)容上來說，公共政策具有四大塊的主要功能（管制性、分配與再分配，激勵(lì)和象征性功能、管理性），在“貧富之道，莫之奪予，而巧者有余，拙者不足”中并未體現(xiàn)政策系統(tǒng)的功能，反而是顧不上個(gè)人在追逐利益路上所產(chǎn)生的的貧富差距，不同于馬太福音中“凡有的還要加給他叫他多余，沒有的，連他所有的都要奪過來”的做法（馬太效應(yīng)），當(dāng)時(shí)的政策并未伸手干預(yù)，而結(jié)果也是“巧者有余，拙者不足”，這對(duì)我們當(dāng)代在公共政策所能方面理解到公共政策并不能在所有領(lǐng)域都有所幫助，而更應(yīng)該考慮能不能用有限的資源去有所作為。事實(shí)上，公共資源并未根據(jù)政策受益方的需求均等地分配，而是出現(xiàn)精英化偏好。為此，公共政策的公平性和公共性是亟待關(guān)注的。

公共政策功能限度受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，經(jīng)濟(jì)是社會(huì)的基礎(chǔ)，其發(fā)展程度影響著社會(huì)的方方面面，其中也包括政策功能。公共政策要想有效執(zhí)行，其中必要的政策資源不可或缺，政策資源包含了經(jīng)費(fèi)與人力資源、信息資源和權(quán)威資源，它是“有形性”與“無形性”的結(jié)合體，也是“專有性”和“共享性”的統(tǒng)一體?！皞}廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！眰}庫的資源充實(shí)，老百姓才懂得禮節(jié);衣食豐足，老百姓才能分辨榮辱。資源不夠，不能解決人們根本性的問題，更不能越過物質(zhì)基礎(chǔ)去建設(shè)人文禮節(jié)。公共政策從社會(huì)的角度上來說，具有積極性導(dǎo)向功能，在滿足物質(zhì)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)人們“知禮節(jié)”“知榮辱”，從而建設(shè)更和諧的社會(huì)。

在行使公共政策功能前需要執(zhí)行公共政策，除開必要的政策資源，順從的目標(biāo)群體也是有效執(zhí)行的條件之一，政策對(duì)象的特征決定了政策系統(tǒng)形成的條件。群體也是由人組成，理性人最根本的特征是為個(gè)人利益?！疤煜挛跷酰詾槔麃?天下攘攘，皆為利往?！碧煜碌娜硕际菫榱素?cái)利而奔波，由于利益的差別，人們的內(nèi)心會(huì)有所失衡，行為也可能失范，從而影響社會(huì)的穩(wěn)定，公共政策不能限制人的思想和本能，只能規(guī)范人們的行為，來協(xié)調(diào)矛盾維持社會(huì)的穩(wěn)定，故此，了解理性人的本質(zhì)并對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)是把握目標(biāo)群體的有效方式之一?！吧普咭蛑?，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”，對(duì)人民最好的做法是順其自然，其次是教育，再者是制定規(guī)章限制他們的發(fā)展，最壞的做法是與民爭利。公共政策的制定與特定的群眾分不開，它不僅要處理有關(guān)事務(wù)，還需要協(xié)調(diào)管理突發(fā)情況。更重要的是，政策的實(shí)施與公眾利益分不開，雖然難以做到件件順其自然，但與之爭利的政策并沒有大量出現(xiàn)。當(dāng)然，為避免進(jìn)入選擇性執(zhí)行的發(fā)展誤區(qū)，使政策執(zhí)行行走在正常的軌道中也需要功能的進(jìn)一步優(yōu)化。

要想讓公共政策系統(tǒng)的功能進(jìn)一步優(yōu)化，公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡能起到一定作用，戴維·伊斯頓提過“公共政策是對(duì)社會(huì)利益做權(quán)威性分配”，威爾遜也說過“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”。在公共政策的“分配與再分配”功能中，不管是利益上還是法律上，公平都是維持長久社會(huì)治安和發(fā)展的前提。公共政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果是否公平，直接關(guān)系到公共政策的效果。政策執(zhí)行中包含政治過程，同樣有對(duì)公平公正的價(jià)值追求，而不僅僅關(guān)注效率理性?！扒Ы鹬?，不死于市。”說的是如果家財(cái)萬貫，是不會(huì)像平民一樣被斬首于市集之上的，他們使用財(cái)力去采取其他措施去避免。這樣的結(jié)果導(dǎo)致貧富在法律面前不具備公平性，而公共政策需要盡可能平衡公平和效率。從行政職能范圍講，公共政策擁有的權(quán)力遠(yuǎn)不止于此，而真正要發(fā)揮它的威力，不僅僅是考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策的技術(shù)，更是政策執(zhí)行的廣度和強(qiáng)度。

目前我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向健全的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型的時(shí)期，“轉(zhuǎn)型”是當(dāng)代最主要的特點(diǎn)，公共政策系統(tǒng)也隨著時(shí)代的發(fā)展在不斷完善。在全面建成小康社會(huì)的過程中，公共政策的公平有效執(zhí)行能實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享新局面，堅(jiān)持效率與公平并存，實(shí)施有效監(jiān)督，執(zhí)行正確的合適的政策，使公共政策在當(dāng)代社會(huì)發(fā)揮最優(yōu)作用，使人類社會(huì)不斷向前發(fā)展。

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