摘要：追溯城管執(zhí)法之“城”，從執(zhí)法目的上看，城管與執(zhí)法對象之間存在著根本的利益沖突。透視城管執(zhí)法之“管”，它以控制性理念主導下的“管制”為基礎，以服務型政府建設中的“服務”、城管提升自身執(zhí)法水平所需的“藝術”為旨歸。叩問城管執(zhí)法之“法”，它存在“法不容情”的現實困惑、“法中有情”的情理沖突、“法不健全”的短板制約等困境。從“城”“管”“法”三個向度判讀，有利于改善城管執(zhí)法的理念，創(chuàng)新城管執(zhí)法的方式，解決城管執(zhí)法的難題。

關鍵詞：城管執(zhí)法;利益沖突;執(zhí)法方式;執(zhí)法難題

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.005

自從有了城市，就有了城市管理，隨之也誕生了城管執(zhí)法行為。近年來，隨著信息化、自媒體時代的到來，城管執(zhí)法一直處在輿論的風口浪尖之上，城管部門也屢次成為各地政風行風評議最差的部門。在國內一些門戶網站上，不時就會看到城管打人或者城管被打的新聞報道，城管執(zhí)法好像成了負面事件的代名詞。一些公眾甚至常常會戴著有色眼鏡看待城管這一職業(yè)。本文根據城市管理學界理論研究之精要，同時結合自身在城管部門調研工作經歷，從“城”“管”“法”三個向度分析、挖掘、深思并叩問城管執(zhí)法的困惑，以期為解決城管執(zhí)法困境提供有價值的信息參考。

一、城管執(zhí)法之“城”追溯

城市是社會經濟發(fā)展的必然結果。從城市管理學視角來看，我們認為，隨著時代的不斷發(fā)展，城管執(zhí)法之“城”已基本不具備原來的“城”之內涵，而是現代意義上的“城”與“市”的統(tǒng)一體;在執(zhí)法目的上，城管追求的建設美麗宜居之城目標與執(zhí)法對象本身的利益之間存在著深層次的沖突。

（一）從現代意義上看：“城”的內涵是“城”與“市”的統(tǒng)一與拓展

在現代化迅猛發(fā)展的今天，“城”與“市”常常結合在一起使用。世界著名城市規(guī)劃學家沙里寧曾說，城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負。城市作為現代人類生活的重心，其由來和演變經歷了漫長的發(fā)展過程。有學者認為，在中國城市發(fā)展史上，城與市的關系分別經歷了有城無市、城中有市、城區(qū)和市區(qū)等同、城在市中和有市無城的漫長演變過程。[1]后來隨著經濟的不斷發(fā)展和人們生活的需要，“城”與“市”逐漸融為一體，演變?yōu)楝F在所謂的城市。在這個過程中，商品經濟的發(fā)展對城市功能的改變起到至關重要的作用。但是需要注意的是，隨著現代社會的不斷發(fā)展，“城市”稱謂中的“城”早就不復存在。極少數城市雖然保留有部分老城墻，但已不再發(fā)揮最初的防御保護功能，而是作為城市的觀光景點存在。從這個意義上看，城管執(zhí)法之“城”主要指現代的城市，是指一定規(guī)模及密度的非農業(yè)人口聚集的經濟、政治、社會和文化中心，是“優(yōu)質公共服務資源高度集聚的地理空間”，[2]是與鄉(xiāng)村相對應的地方。

（二）從執(zhí)法目的上看：建設美麗之城和宜居之城的背后充斥著利益沖突

城市是人類社會文明進步的象征。2 000多年前的古希臘先賢亞里士多德曾指出，人們?yōu)榱嘶钪奂匠鞘?，而居留于城市是為了獲得“優(yōu)質的生活”。[3]2010年，上海世博會提出“城市，讓生活更美好”的理念。城市的美好生活離不開高效的城市管理者。從目的上看，城管執(zhí)法的第一要因是為生活在城市中的人們提供一個環(huán)境美好、空氣優(yōu)良的公共空間，為建造美麗、舒適和宜居的城市保駕護航，使城市成為人民追求幸福生活的有力載體，最終提高城市的核心競爭力。但隨著我國城市化進程的快速推進，越來越多的農村人口涌向城市謀求發(fā)展機會，其中不少打工者由于缺乏相關專業(yè)技能，只能靠占道擺攤設點從事簡單勞動維持生計，這些人就成為城管執(zhí)法的主要對象。需要注意的是，為了打造干凈、整潔、公共秩序良好的城市，城管執(zhí)法過程中維護的是公共利益，而被執(zhí)法者維護的是個人利益。對于違法者來說，維護個人的生存與私利的價值遠遠高于法律和社會秩序的價值。[4]在這種情況下，城管執(zhí)法經常會引起違法者的不滿與反抗，在個人利益與公共利益極端對立的憤怒情緒中，違法者往往采用過激行為進行暴力抗法。在城市化迅猛發(fā)展、城市競爭力就是國家競爭力的今天，如何既能維護好城市的活力和秩序，又能兼顧到個人權利與城市整體利益的統(tǒng)一，并在兼顧人們的生存需要與城市優(yōu)良秩序之間，找到實踐的平衡點，是破解城管執(zhí)法頑疾的核心所在。[5]

二、城管執(zhí)法之“管”透視

一般公眾認為，“城管”即是城市管理的縮寫或簡稱。其實，這是公眾的誤解。城市管理是一個包含時間、邏輯與知識三重維度的復雜領域，是對城市中發(fā)生的經濟、政治、文化、社會等一切活動的管理，是廣而化之的一個概念。而“城管”只是城市管理的復雜內容中位于決策、執(zhí)行之后的一個末端環(huán)節(jié)。但是無論是作為執(zhí)法行為的“城管”，還是包羅萬象的“城市管理”，對于“管”的理解基本相同，即把“管”都更多地理解為“管制”，其包含著更多的自上而下的強制意味。我們認為，隨著服務型政府理論、城市治理理論、績效管理理論以及無縫隙政府理論的興起，現代化的城市管理對城管之“管”應有著更為豐富的理解。

（一）管即管理：控制性理念主導下建立效能政府的應有之意

傳統(tǒng)的管理學理論認為，一般情況下，“管”有“管轄”“處理”“理事”之意，“管”即管理。[6]一方面，從管理的本意來看，我們認為這是對“管”之意的初始理解，也是傳統(tǒng)之解，也是城管部門為了維護公共秩序建立效能政府的應有之意。但是在我國長期行政主導的“趕超型戰(zhàn)略”思維主導下，城管執(zhí)法人員在進行城市管理時往往奉行控制性管理理念，即以強制性的行政手段為依托，對城市社會成員的各項活動進行規(guī)定、約束和限制。[7]另一方面，從管理權力來看，城管部門擁有的多是國家為了解決政出多門、多頭執(zhí)法等問題，由其他部門分割讓渡出來的“旮旯權力”或“邊角料權力”，城管執(zhí)法在社會生活與生產的多個層面擁有執(zhí)法權，具有執(zhí)法領域復雜、瑣碎事件煩多，矛盾對立明顯等顯著特征。根據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規(guī)定，從1997年北京市宣武區(qū)率先成立城市管理監(jiān)察大隊進行綜合執(zhí)法以來，目前全國有300多個城市相繼成立城市管理部門，對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、戶外廣告、城市供水、市政設施、城市規(guī)劃等多個方面實行相對集中行政處罰權。根據《人民網》法制頻道披露，北京市城管綜合執(zhí)法局職能涉及14個領域，共計300多項內容，其中包括城市河湖、黑車、黑導游等;廣州市城管執(zhí)法范圍包括工商行政、燃氣、水務、建設工程、養(yǎng)犬管理等12個方面232項內容;上海市城管執(zhí)法范圍則包括寵物隨地便溺、居民雞鴨飼養(yǎng)等在內的11個方面，共167項內容。[8]綜合來看，城管執(zhí)法范圍可謂內容龐雜，事無巨細，并且每個領域都是執(zhí)法時易起沖突的重要方面。

（二）管即服務：服務型政府建設的本質要求

20世紀70～80年代，從英國開始，一場以政府再造為目標的“新公共管理運動”在世界范圍內掀起，不久即迅速擴展到美國、新西蘭、澳大利亞以及斯堪的納維亞半島和歐洲大陸。在“新公共管理運動”思想的影響下，服務型政府理論在我國應運而生。[9]

首先，服務型政府強調社會平等、以人為本和對人民負責，政府的職能是“服務”，而不是“掌舵”，提供優(yōu)質公共服務是其主要特征。反映到城管執(zhí)法活動中來看，城管執(zhí)法本質上是按照一定標準和程序，為了維護多數人所期待的美好的生產生活秩序和公共空間，為了維護公共秩序和人民權益，代表公共利益而進行的行政行為。城市管理，其實就是對人的管理與服務。城管執(zhí)法必須秉持服務為先理念，堅持“以人為本”原則，寓管理于服務之中。在中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對城管執(zhí)法問題，專門強調要“提高城管執(zhí)法和服務水平”。因此，在此種語境下，“管”即“服務”，是一種高品質的服務。

其次，在城“管”執(zhí)法活動中，又不能對“管”之意僅著眼于服務而忽略了“管理”。在城市管理的各項“疑難雜癥”處理過程中，更多時候呈現的是有管才有理、管了才會理的順序狀態(tài)。過度強調服務而放棄行政強制的手段，就會降低城管執(zhí)法的尊嚴。姜明安教授一針見血地指出：“在改進城管執(zhí)法模式的過程中，最怕從一個極端走向另一個極端?！痹诔鞘泄芾砘顒又?，從公共利益角度來看，執(zhí)法者和被執(zhí)法者雖是矛盾的統(tǒng)一體，但不應是敵對的雙方，不是貓鼠游戲的扮演者，更不是劍拔弩張的對立者，而是完全可以通過對話來平衡利益、解決沖突的和諧共生者。早在20世紀40年代，沃爾多就指出，追求效率不是行政的核心價值，也不是終極目標，好的公共行政應該通過對話來促進政府與公眾真誠互動。[10]如2016年11月發(fā)生在重慶奉節(jié)縣的小販懸掛“城管兄弟，你們辛苦了”等標語事件，讓部分城管執(zhí)法人員當場感動落淚。因此，“管”即“互動”，是基于相互理解的“雙向的互動”。這是對城“管”之服務內涵的第二層次理解。

最后，需要強調的是，服務型政府是一個負責任的政府。從“管理”（management）詞根來看，它來自拉丁文“manus”，意思是“親自控制”，即通過控制獲得想要的結果。[11]在“管”的內涵中，一方面，要通過“管”，通過執(zhí)行指令，實現計劃達到的結果，否則就沒有效果;另一方面，更重要的是管理者要對通過“管”達到的任何結果承擔個人的責任，對于代表城市各級政府執(zhí)法的城管人員來講，更是如此。當城管執(zhí)法者在履行職責的活動中意識到要時刻對自己行為承擔相應的責任，他們在追求執(zhí)法效率的同時將會調整或改變履行該職務的方式，即以最合適的方式來處理分歧問題，從而避免暴力執(zhí)法現象的產生帶來政府公信力的下降。當然，如果城管執(zhí)法人員要為結果承擔個人責任，“那么就需要繼續(xù)系統(tǒng)性的改革，以更好地衡量部門以及個人的績效”，[11]從而打造一個具有核心競爭力的政府，同時由于對結果負責的意識提升也將會帶來其他諸多的改變。“管”即責任，這是對城“管”之服務內涵的第三層次理解。

（三）管即藝術：城管提高自身執(zhí)法水平的變更之道

眾所周知，現階段城管執(zhí)法備受公眾詬病的原因之一多與城管執(zhí)法人員執(zhí)法時與執(zhí)法對象造成的沖突有關。在面對執(zhí)法對象不配合、胡攪蠻纏甚至暴力抗法時，執(zhí)法人員留給人們的印象往往是冷酷無情、以暴制暴，特別是執(zhí)法沖突發(fā)生后，媒體對此類事件的報道往往有失偏頗，導致公眾對城管執(zhí)法認知存在偏差，進一步惡化了城管的形象，加深了城管執(zhí)法的難度，甚至使城管執(zhí)法成了人人痛恨的代名詞。由于城管執(zhí)法的對象是人，是一個個在不同生活情境中有生命體的個人，因此，在“管”時決不能簡單機械、高高在上、任性施威。

事實上，管理不僅是一門科學，是一門高深的哲學，還是一門重要的藝術。城管之“管”不僅要按照相關法律法規(guī)及遵循一定的程序要求，進行“教科書”式執(zhí)法與管理，更要掌握相關領導科學與管理藝術知識，進行智慧管理。著名作家王小波曾說：“我看到一個無智的世界，但是智慧在混沌中存在，我看到一個無趣的世界，但是有趣在混沌中存在。”我們認為，管理更多時候意味著妥協(xié)與包容、善待與理解、體諒與互動。特別是對于瑣碎復雜的城市管理來說，城管執(zhí)法沒有固定模板和套路可以遵循，它必須講究智慧，講究變通，講究“藝術性”。[12]我們認為，可以從兩個角度提高“管”的藝術性。第一，從城市管理角度來看，一方面要全面把握管理與服務的統(tǒng)一關系，培養(yǎng)“管理服從于服務”的思想，在服務中實現管理;另一方面在城管執(zhí)法實踐中，要學會“堵疏結合”的藝術，以疏化堵，重疏慎堵。第二，從城管執(zhí)法者自身角度來看，其一，要苦練自身內功，在情商之外還要注重培養(yǎng)逆境商，提高危機問題處理能力;其二，要有愛心，注重人與人之間的交流與溝通，避免機械執(zhí)法。除此之外，還有許多其他行之有效的方法，這需要我們的城市管理者在城市管理工作實踐中不斷探索、積累和總結，并把經驗應用到實踐中去，逐漸掌握“管”的藝術，不斷提高自身的執(zhí)法水平。

三、城管執(zhí)法之“法”叩問

法是統(tǒng)治階級意志體現，是由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范的總和。在城管執(zhí)“法”的規(guī)定性問題上，一直存在著法、理、情等方面的沖突，影響著城管執(zhí)法的效率和效果。我們從法不容情、法中有情以及法無依據等三個方面對城管執(zhí)“法”進行叩問。

（一）法不容情：城管執(zhí)法的現實困惑

隨著自媒體時代的到來，城管執(zhí)法遭遇前所未有的形象危機，甚至有人指出，中國城管已陷入“塔西佗陷阱”，[13]城管執(zhí)法也幾乎成為負面事件的代名詞。為扭轉聲名狼藉的公共形象，化解城管執(zhí)法困境，減少各地城管執(zhí)法過程中不斷出現的暴力沖突甚至流血事件，各地政府紛紛創(chuàng)新城管執(zhí)法模式和方式，探索城管執(zhí)法新舉措，以柔性執(zhí)法或溫情執(zhí)法來改變公眾的固有認知。一方面，通過簡政放權、職能轉換，以政府購買公共服務方式進行執(zhí)法模式改革，如深圳、成都、長沙等地實踐的城管業(yè)務社會化、市場化、物業(yè)化等模式;另一方面，通過花樣繁多、五花八門的執(zhí)法手段進行執(zhí)法方式創(chuàng)新，如武漢、成都、常州等地涌現的眼神執(zhí)法、鮮花執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、下跪執(zhí)法、盾牌執(zhí)法、列隊執(zhí)法、互換角色執(zhí)法以及媽媽城管執(zhí)法、研究生城管執(zhí)法等。應該說，城管執(zhí)法方式由“粗暴”向“溫柔”的轉變，盡力去緩和城管與執(zhí)法對象之間的關系，雖然沒有從根本上解決城管與執(zhí)法對象之間的矛盾沖突問題，但從中也能看出城市管理者為重塑自身形象而變通執(zhí)法方式的努力。然而，我們可以看到，每一種執(zhí)法模式和方式的出臺背后，都少不了公眾的質疑。一是名目繁多的城管執(zhí)法方式有時不過是城管喚起大眾同情的噱頭而已，是假作秀而非真溫柔，熱鬧有余實效不足;二是法律本身具有強制性，在執(zhí)法對象違法事實明顯時，柔性執(zhí)法方式略顯軟弱，沒有凸顯出法律的威懾力;三是法律具有剛性，自古以來，法律就是公平、正義的象征，所謂法平如水。特別是一些地方打著溫情執(zhí)法的旗號，沒有做到“法律面前一律平等”，而是因人因事而異，喪失了法律的嚴肅性和權威性，擾亂了法律的剛性界限。

（二）法外有情：城管執(zhí)法的情理沖突

作為公共行政學的奠基人威爾遜在其開山之作《行政學之研究》一文中坦承，執(zhí)行憲法比制定憲法要困難得多。法律之外，無非人情。現階段我國城管執(zhí)“法”常常陷入情與理的沖突困境之中。自古以來，中國就是一個重視人情的社會，在做事方面向來講究既要合情又要合理，然而費孝通先生有關本土人際關系的差序格局理論很好地揭示了很多時候情與理并不能完美地結合在一起。同樣，在人情與情理方面，林語堂先生在《吾國與吾民》中討論中國人的心靈時認為：“中國人是把人情放在道理的上面的?！睂τ诔枪軄碚f，一方面，為維護城市良好的市容環(huán)境和空間秩序，塑造良好的城市形象，代表公共利益進行城市管理，合乎城市發(fā)展之理;另一方面，由于管理的對象主要是在城市生存的低收入勞動者，這些低收入群體中又以流動攤販為主，他們是公眾眼中的弱勢群體。當對他們的違規(guī)行為進行執(zhí)法時，由于觸及了違法當事人的私人利益，不但不能得到當事人的理解和支持，而且通常會激發(fā)當事人的痛恨心理及抵觸情緒，從而引起言語沖突或者肢體沖突，甚至產生暴力抗法。而公眾帶著對弱勢群體天然同情的心理，很容易對城管執(zhí)法行為產生不滿、質疑甚至指責，在沖突發(fā)生時，會悄然選擇站在弱勢群體的立場上。城管執(zhí)法合乎了維護市容干凈整潔之“理”，卻失去了讓弱勢群體生存之“情”。[14]在法律之外情與理的沖突中，城管隊員陷入兩難的境地。在不違背法律的前提下，如何掌握合情與合理的平衡藝術，既能順利地執(zhí)行公務，又能保持一份人情溫暖，卻不是一件容易的事情。

（三）法不健全：城管執(zhí)法的短板制約

長期以來，城管的執(zhí)法資格和法律地位一直備受法學專家質疑。中國行政法學家馬懷德教授認為“城管執(zhí)法機構的身份定位、職能范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、責任義務、權利救濟等多個方面的問題并無法律依據，而需要依靠法規(guī)、規(guī)章，甚至規(guī)范性文件確定”。[15]現行城管執(zhí)法法律問題主要體現在：第一，缺乏全國性的法律。2015年12月30日，中共中央、國務院下發(fā)的《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》文件中明確了國務院住房和城鄉(xiāng)建設部為城市管理部門的歸口管轄單位，終于解決了城管“上無爹娘”的管理歸屬問題，但至今沒有一部有關中央層面的綜合性城市管理法律法規(guī)對城管執(zhí)法人員的權利、義務、法定責任以及職責范圍做出清晰界定?，F行城管執(zhí)法依據主要來源于《行政處罰法》第十六條確立的相對集中行政處罰權制度，以及在此基礎上國務院出臺的一系列綱領性和指導性文件，法律效力不足。第二，地方立法質量不高。2017年5月，湖南省人大常委會率先通過《湖南省城市綜合管理條例》，成為全國在省級層面為城管立法的先行者。但是由于沒有全國性的法律法規(guī)做指導，“加之其他省份沒有同類型、同位階法規(guī)制定的先例，導致《湖南省城市綜合管理條例》在整體上立法難度較大，也存在不完備、不全面之處”。[16]另外，由于是地方立法，對其他城市的城管執(zhí)法實踐工作指導意義就略顯不足，缺少權威性和普遍約束力。沒有一個明確的、全國范圍統(tǒng)領的城市管理法律法規(guī)對城管執(zhí)法行為進行界定，在實踐中經常會導致城管執(zhí)法人員對于執(zhí)法對象違法行為的行政處罰不能使之信服，甚至會進一步加劇雙方的矛盾，最終使城管執(zhí)法問題沉疴難醫(yī)，進入“城管生態(tài)”的怪圈，積重難返。

法律是調整社會關系的行為規(guī)范?？上驳氖?，城管執(zhí)法中的諸多問題已得到中共中央的高度重視。2012年12月，黨的十八大報告中提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新的16字方針;2015年12月由習近平總書記主持召開的深改組會議專門指出，要健全城管執(zhí)法的法律法規(guī)體系和執(zhí)法制度等新要求;在此基礎上，國務院住房和城鄉(xiāng)建設部又于2017年5月出臺規(guī)范城管執(zhí)法活動的《城市管理執(zhí)法辦法》。一方面，科學的立法對城管執(zhí)法工作創(chuàng)造了良好的保障機制;另一方面，在城市管理中，也需要被執(zhí)法者換位思考、敬畏規(guī)則。畢竟，在法律制度中，最重要的不是立法的完善和執(zhí)法的高效，而是公民的自覺守法。

四、結語

由于虹吸效應產生的巨大影響，越來越多的人涌入城市謀求幸福的生活，同時也給我們的城市管理帶來巨大的挑戰(zhàn)。對于城管執(zhí)法來說，作為城市管理的末端環(huán)節(jié)，面臨的矛盾往往復雜多變，所以，城管執(zhí)法需要的不僅僅是照章辦事、中規(guī)中矩，更需要本著“以人為本”的原則，因地制宜創(chuàng)造性開展工作，有時方向比努力更重要。當然，要解決城管執(zhí)法的難題，還需要以政府為核心，以社會組織為中介，以公眾參與為基石，全方位多角度利用各方力量齊心協(xié)力共同完成，而這些在后續(xù)的研究中將做進一步探討。

說明：本文系重慶市教委人文社會科學研究項目“重慶市城市管理行政執(zhí)法問題改革創(chuàng)新研究”（編號：18SKGH127）的階段性研究成果。

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Interpretation of the Refined Urban Management Law Enforcement from Three Perspectives

Zhao Bin

（Marxism College of Chongqing University of Arts and Sciences，Yongchuan Chongqing 402160，China）

Abstract：Tracing back to the "city" of urban management law enforcement，there is a fundamental conflict of interest between urban management and the object of law enforcement. The "management" of urban management law enforcement is based on the "control" guided by the concept of control， aimed at the "service" in the construction of a service-oriented government and the "art" needed by urban management to improve its law enforcement level. Inquiring about the "law" of urban management law enforcement， it has the realistic puzzlement of "intolerable law"， the rational conflict of "sentient law" and the short-board restriction of "defective law". The interpretation of these three dimensions is significant for improving the concept of urban management law enforcement， innovating the way of urban management law enforcement， and solving the problems of urban management law enforcement.

Key words：urban management law enforcement;conflict of interest;law enforcement mode;problem of law enforcement

責任編輯：王? 縉