李幸祥

摘要：為推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門對執(zhí)法協(xié)作進行積極探索。長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的宏觀制度基礎提供可資借鑒的理念和思路，但執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎比較薄弱。目前，長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作經歷了區(qū)縣層面合作、設區(qū)的市層面合作、省級層面合作三個階段，為未來執(zhí)法協(xié)作的深入開展奠定良好基礎。由于城管執(zhí)法協(xié)作是長三角區(qū)域一體化發(fā)展中的一項全新工作，有必要未雨綢繆，對跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權限、執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍、執(zhí)法協(xié)作的法律適用、執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據共享等有關問題進行前瞻性的思考。

關鍵詞：長三角;區(qū)域一體化;城管執(zhí)法;執(zhí)法協(xié)作

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.008

推動長三角區(qū)域一體化發(fā)展，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰(zhàn)略。2019年5月30日，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《長三角規(guī)劃綱要》），對長三角區(qū)域一體化發(fā)展作出戰(zhàn)略部署。2019年10月25日，國務院批復同意《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《示范區(qū)總體方案》）①，并由國家發(fā)展改革委于2019年10月26日正式印發(fā)②。為貫徹落實《長三角規(guī)劃綱要》和《示范區(qū)總體方案》，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法主管部門對執(zhí)法協(xié)作進行了積極探索。為推動長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作更好地開展，有必要對協(xié)作的制度基礎、實踐探索進行分析，并圍繞相關問題進行理性思考。

一、長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎

總體而言，長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎大致可以分為宏觀和微觀兩個方面。其中，前者主要是指長三角區(qū)域一體化有關政策文件所蘊含的制度基礎，后者則是直接規(guī)范城管執(zhí)法的有關制度基礎。

（一）協(xié)作的宏觀制度基礎

長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的宏觀制度基礎主要體現(xiàn)于《長三角規(guī)劃綱要》《示范區(qū)總體方案》以及江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇嘘P《長三角規(guī)劃綱要》的實施方案。《長三角規(guī)劃綱要》是指導長三角地區(qū)當前和今后一個時期一體化發(fā)展的綱領性文件，也是制定相關規(guī)劃和政策的依據。因此，《長三角規(guī)劃綱要》從政策上為長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作提供了依據。從《長三角規(guī)劃綱要》來看，其中涉及執(zhí)法協(xié)作方面的規(guī)定主要包括，“加強排放標準、產品標準、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標準規(guī)范，積極開展聯(lián)動執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式”;“共同加強國際知識產權保護，加大侵權違法行為聯(lián)合懲治力度，協(xié)同開展執(zhí)法監(jiān)管”;“提高政策執(zhí)行的協(xié)同性，強化環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識產權保護等領域的執(zhí)法聯(lián)動”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機制”;“共同建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境和污染源監(jiān)控的平臺，統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法”③。就上述規(guī)定而言，雖然其主要涉及環(huán)境保護、知識產權保護、食品安全監(jiān)管等方面的執(zhí)法協(xié)作，未直接對城管執(zhí)法協(xié)作作出規(guī)定，但其中所體現(xiàn)的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作理念，卻為城管執(zhí)法協(xié)作指明了方向?！妒痉秴^(qū)總體方案》則指出，建設長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“一體化示范區(qū)”）是實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口?！妒痉秴^(qū)總體方案》中涉及執(zhí)法協(xié)作的規(guī)定主要體現(xiàn)于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領域，即“統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以‘一把尺實施嚴格監(jiān)管，推進聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”④。雖然《示范區(qū)總體方案》也未直接對城管執(zhí)法協(xié)作作出規(guī)定，但其所要求的“聯(lián)動執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法”不僅適用于環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實際上對城管執(zhí)法也有較高的借鑒價值。

此外，為貫徹落實《長三角規(guī)劃綱要》，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小狈謩e制定了實施方案，并且都在執(zhí)法方面有所規(guī)定。例如，《上海市貫徹<長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>實施方案》提出，“強化與蘇浙之間省際交通運輸監(jiān)管與協(xié)同共治，有效推進區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法”;“推動建設一體化城市管理和社會治安防控體系，建立聯(lián)管聯(lián)控機制，完善重大活動維穩(wěn)安保協(xié)作機制，聯(lián)手開展整治執(zhí)法行動”;“加強市場準入標準統(tǒng)一和市場監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動”⑤?！?長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>江蘇實施方案》提出，“建立嚴格的知識產權保護制度，加大侵權違法行為聯(lián)合懲治力度，協(xié)同開展執(zhí)法監(jiān)管”;“加強排放標準、產品標準、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對接，聯(lián)合發(fā)布統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)及標準規(guī)范，積極開展聯(lián)動執(zhí)法，創(chuàng)新跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管模式”;“強化環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識產權保護等領域執(zhí)法聯(lián)動，提高區(qū)域執(zhí)行協(xié)同性”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機制”⑥?！墩憬⊥七M長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動方案》提出，“加強環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境突發(fā)事件應急聯(lián)動，共同打造生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法最嚴區(qū)域”⑦?！栋不帐嵤╅L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》提出，“推動排放標準、環(huán)保規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范對接，逐步實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理政策法規(guī)和標準規(guī)范的統(tǒng)一和聯(lián)合發(fā)布”;“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同協(xié)作常態(tài)化機制”;“在環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、食品安全監(jiān)管、知識產權保護等領域，實行違法案件的線索信息共享、案件調查取證協(xié)作配合制度，聯(lián)合開展專項執(zhí)法和集中整治行動”⑧。從江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇嘘P《長三角規(guī)劃綱要》實施方案來看，雖然都沒有明確提到城管執(zhí)法協(xié)作，但其關于執(zhí)法方面的規(guī)定，尤其是針對區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動執(zhí)法、執(zhí)法工作協(xié)同協(xié)作的規(guī)定，對于開展長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作，提供了可資借鑒的理念和思路。

（二）協(xié)作的微觀制度基礎

長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎主要體現(xiàn)于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ挠嘘P城管執(zhí)法的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。其中，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第四章以專章共七條的篇幅對“執(zhí)法協(xié)作”作了規(guī)定，不過從內容來看，其所規(guī)范的執(zhí)法協(xié)作僅涉及同一區(qū)域內跨部門的協(xié)作，而不涉及跨區(qū)域的協(xié)作⑨?！渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓?zhí)法條例實施辦法》第八條對“執(zhí)法協(xié)助”作了規(guī)定，但也限于同一區(qū)域內不同部門之間的協(xié)助⑩。江蘇省省級層面尚未出臺專門規(guī)范城管執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，不過，江蘇省政府曾于2014年11月向該省人大常委會作出《關于加快制定江蘇省城市管理領域相對集中行政處罰權的地方性法規(guī)議案辦理情況的報告》，并附《江蘇省城市管理相對集中行政處罰權條例（草案）（征求意見稿）》。該征求意見稿對“執(zhí)法協(xié)作”作了專章規(guī)定，不過也是局限于部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作，?！墩憬〕鞘泄芾硐鄬行姓幜P權條例》第四章以專章共五條的篇幅，對“執(zhí)法協(xié)作”作出規(guī)定，但也是規(guī)范不同部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作-?！栋不帐〕鞘泄芾眍I域相對集中行政處罰權辦法》第十七條對協(xié)助調查、協(xié)助執(zhí)行作了規(guī)定，但同樣也是規(guī)范部門之間的協(xié)作，未涉及跨區(qū)域的執(zhí)法協(xié)作.。另外，住房和城鄉(xiāng)建設部于2017年1月發(fā)布的部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》對執(zhí)法協(xié)作作了原則性規(guī)定，但這種協(xié)作也是城管執(zhí)法部門與其他有關部門之間的橫向協(xié)作，對跨行政區(qū)域的城管執(zhí)法部門之間的協(xié)作未作明確規(guī)定/。

因此，無論是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小钡牡胤搅⒎?，還是住房和城鄉(xiāng)建設部的部門規(guī)章，都尚未對跨行政區(qū)域的城管執(zhí)法協(xié)作這一全新的執(zhí)法協(xié)作模式作出規(guī)定?？陀^上，長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎還比較薄弱。

二、長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的實踐探索

雖然長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的微觀制度基礎比較薄弱，但由于宏觀制度基礎明確了方向，提供了可資借鑒的理念和思路，因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門已經開展了積極的探索實踐。截至2020年7月底，長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作大致可以分為三個階段。

（一）區(qū)縣層面合作

第一個階段，由一體化示范區(qū)內的區(qū)縣一級城管執(zhí)法部門進行協(xié)作。2019年12月，上海市青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省蘇州市吳江區(qū)城市管理局、浙江省嘉興市嘉善縣綜合行政執(zhí)法局共同簽署了《青吳嘉三地城市管理執(zhí)法區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》。簽訂該框架協(xié)議，目的是通過加強青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門的協(xié)作，從而打造“一個平臺”“三個機制”，共同提升城市管理水平，助力一體化示范區(qū)建設。所謂“一個平臺”，是指建立跨區(qū)域的聯(lián)席會議平臺，每半年召開一次聯(lián)席會議;所謂“三個機制”，是指建立交流學習機制、跨區(qū)案件查辦機制、相鄰區(qū)域聯(lián)動機制0。

（二）設區(qū)的市層面合作

第二個階段，由一體化示范區(qū)內的設區(qū)的市一級城管執(zhí)法部門進行協(xié)作。2020年5月，上海市青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省蘇州市城市管理局、浙江省嘉興市綜合行政執(zhí)法局共同簽署了《推進長三角城市管理與綜合執(zhí)法一體化發(fā)展十二條合作指引》1。由于上海是直轄市，沒有像蘇州、嘉興這類設區(qū)的市，所以這個階段的合作指引上海方面仍然是由青浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局出面簽署。該合作指引包括建立工作協(xié)調機構，建立聯(lián)席會議、交流學習、研討、熱線電話聯(lián)絡、聯(lián)合執(zhí)法等執(zhí)法協(xié)助、調查取證協(xié)作、執(zhí)法預警通報、公共信用信息共享等制度，加強黨的領導，加強地方立法研究等12條合作內容。

（三）省級層面合作

第三個階段，由長三角區(qū)域的省一級城管執(zhí)法部門進行協(xié)作。2020年7月，上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設廳共同簽署了《長江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機制》，并發(fā)布了《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作三年行動計劃（2021-2023）》和《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》。與前兩個階段相比，這個階段的合作更為徹底，也更有可能落地執(zhí)行。這也意味著江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法主管部門將推動城管執(zhí)法制度標準“趨同化”、執(zhí)法檢查“協(xié)同化”、隊伍建設“同一化”，加強城管執(zhí)法信息“互聯(lián)互通”，提升區(qū)域一體化城管執(zhí)法能力和水平。2

首先，《長江三角洲一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作機制》明確江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法主管部門為協(xié)作機制的牽頭單位;協(xié)作機制的主要任務是貫徹落實《長三角規(guī)劃綱要》，深入研究和協(xié)作解決長三角區(qū)域城市管理執(zhí)法領域中的問題，推動協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，助推長三角區(qū)域一體化發(fā)展;協(xié)作機制具體承擔建章立制、執(zhí)法研究、隊伍規(guī)范化建設、重大活動執(zhí)法保障、執(zhí)法協(xié)作、智慧城管、信用懲戒、示范引領、城管文化、社會宣傳等方面共11項職責任務。

其次，《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作三年行動計劃（2021-2023）》堅持“服務大局、創(chuàng)新引領、突出重點、合作共贏”的原則，確定三年行動計劃的發(fā)展目標，明確建立全領域多層次聯(lián)動協(xié)作機制、推動城管執(zhí)法規(guī)章制度趨同化發(fā)展、推進隊伍管理建設同一化發(fā)展、制定區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作清單、推動重點區(qū)域先行先試、搭建信息指揮監(jiān)管平臺、凝聚社會宣傳工作合力等7項重點工作，并確定了每年的具體工作任務。

再次，《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》明確了江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”首批10項城管執(zhí)法協(xié)作清單，具體包括加強城管執(zhí)法理論研究、開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法整治、開展對口學習交流培訓、建立執(zhí)法協(xié)助協(xié)查機制、協(xié)作開展執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設、建立執(zhí)法預警通報機制、開展智慧城管執(zhí)法研究、建立區(qū)域信用聯(lián)合懲戒機制、加強社會宣傳聯(lián)動、加強區(qū)域內重大活動城管執(zhí)法保障協(xié)作。

回顧長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的實踐探索歷程，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)兩個特點：一是協(xié)作的地域范圍不斷擴大，從最初的在一體化示范區(qū)“兩區(qū)一縣”內進行協(xié)作，擴展到在整個長三角區(qū)域“三省一市”內進行協(xié)作;二是協(xié)作的主管部門層級不斷提升，從最初的區(qū)縣城管執(zhí)法主管部門之間進行協(xié)作，到設區(qū)的市層面城管執(zhí)法主管部門之間進行協(xié)作，再到省級層面城管執(zhí)法主管部門之間進行協(xié)作。這充分說明長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的共識在不斷擴大，具體的協(xié)作工作在不斷推進，這為長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的深入開展奠定了良好的基礎。

三、長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的相關思考

盡管長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作已經邁出了堅實的步伐，但由于這是長三角區(qū)域一體化發(fā)展中一項全新的工作，既無先例可循，又缺乏理論指導，因此，有必要未雨綢繆，對有關問題進行前瞻性的思考。

（一）關于跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權限問題

目前的長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作主要是工作機制層面的協(xié)作，真正涉及執(zhí)法核心環(huán)節(jié)的協(xié)作尚無制度性的安排。深度的執(zhí)法協(xié)作，涉及跨區(qū)域執(zhí)法的問題，這個問題在一體化示范區(qū)更為突出。由于一體化示范區(qū)承擔著制度創(chuàng)新方面先行先試的使命，因此，跨區(qū)域執(zhí)法的合法性問題可能會在一體化示范區(qū)率先碰到。在一體化示范區(qū)，涉及青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”三個行政區(qū)域，也存在三個平行的城管執(zhí)法主體。如果青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的城管執(zhí)法部門只在其行政區(qū)域內執(zhí)法，那么一體化示范區(qū)仍然被割裂為三個不同的執(zhí)法區(qū)域，對于處于行政區(qū)域交界地帶的流動性違法行為，依然不能跨越行政區(qū)域界線進行有效執(zhí)法。這顯然無法滿足一體化示范區(qū)的建設要求。但是，如果青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門可以跨行政區(qū)域執(zhí)法，又涉及其跨區(qū)域執(zhí)法的合法性問題。從法理上說，一體化示范區(qū)要起到長三角區(qū)域一體化發(fā)展的示范引領作用，要在執(zhí)法協(xié)作上進行大膽創(chuàng)新，具有正當性基礎。在對行政區(qū)域交界地帶的流動性違法行為進行整治時，甚至可以探索將青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門統(tǒng)稱為一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門，以一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門的名義對跨行政區(qū)域的流動性違法行為進行查處。這種模式相比于傳統(tǒng)的移交案件線索、證據互認等執(zhí)法協(xié)作方式，對于提高執(zhí)法效能顯然有更大的幫助。

當然，理論上的設想要轉化為現(xiàn)實，還需要法律上的支撐。通常所說的執(zhí)法區(qū)域以行政區(qū)域為限，是從地域管轄的角度而言，不過《行政處罰法》還規(guī)定了指定管轄這類可以突破地域管轄的方式。根據《行政處罰法》第二十一條的規(guī)定，“對管轄發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄”。上一級行政機關進行指定管轄時，更多地會從如何有利于案件查處的角度進行衡量，而地域管轄則不屬于其重點考量的因素。另外，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十四條第二款規(guī)定：“管轄區(qū)域相鄰的區(qū)城管執(zhí)法部門對行政轄區(qū)接壤地區(qū)流動性違法行為的查處，可以約定共同管轄。共同管轄區(qū)域內發(fā)生的違法行為，由首先發(fā)現(xiàn)的城管執(zhí)法部門查處。管轄權發(fā)生爭議的，由市城管執(zhí)法部門指定管轄?！迸c《行政處罰法》相比，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》的規(guī)定更加具體化，即在指定管轄前，先經過約定管轄程序，有爭議的再進入指定管轄程序。當然，這是在上海市行政區(qū)域內的指定管轄，不涉及跨省市的管轄。盡管如此，這至少說明在跨行政區(qū)域的情況下，指定管轄是有合法性基礎的。

在長三角區(qū)域，由于江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法部門共同的上級行政機關是住房和城鄉(xiāng)建設部，理論上只有住房和城鄉(xiāng)建設部才有權進行指定管轄。但是，城管執(zhí)法行為通常由區(qū)縣一級城管執(zhí)法部門作出，如果層層報請住房和城鄉(xiāng)建設部進行指定管轄似乎并不現(xiàn)實。因此，不妨嘗試在長三角區(qū)域范圍內另行探索指定管轄路徑。比如，在一體化示范區(qū)內，能否先行先試，賦予一體化示范區(qū)執(zhí)委會指定管轄權？《示范區(qū)總體方案》已經明確，賦予一體化示范區(qū)開發(fā)建設管理機構（即一體化示范區(qū)執(zhí)委會）省級項目管理權限，統(tǒng)一管理跨區(qū)域項目3。建議參照這個授權模式，由國務院明確授權一體化示范區(qū)執(zhí)委會享有行政執(zhí)法方面的指定管轄權。在需要指定管轄時，由青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門報請一體化示范區(qū)執(zhí)委會作出授權決定。如有可能，也可由一體化示范區(qū)執(zhí)委會一攬子對青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門進行授權，明確其可以以一體化示范區(qū)城管執(zhí)法部門的名義對青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”行政區(qū)域交界地帶的流動性違法行為共同進行執(zhí)法。待上述“指定管轄”模式在一體化示范區(qū)形成可復制、可推廣的經驗后，再逐步擴展至整個長三角區(qū)域。屆時，建議由江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小闭餐驀鴦赵籂幦∈跈啵蓢鴦赵菏跈嚅L三角區(qū)域合作辦公室享有長三角區(qū)域行政執(zhí)法方面的指定管轄權。之所以選擇長三角區(qū)域合作辦公室作為被授權對象，是因為該辦公室由江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小闭餐M建4，且為《長三角規(guī)劃綱要》所確認5，在目前長三角區(qū)域一體化發(fā)展的組織架構下，該辦公室具有一定代表性，作為被授權對象比較合適。

（二）關于執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍問題

需要注意的是，城管執(zhí)法部門行使的執(zhí)法權力性質上屬于相對集中行政處罰權，即將其他行政管理部門的行政處罰權集中由城管執(zhí)法部門行使。根據《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，實踐中各省市確定的城管執(zhí)法部門執(zhí)法范圍并不一致。例如，以違反工商管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為為例，《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十一條第六項規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對占用道路無照經營或者非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為實施行政處罰”;《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》第六條第六項規(guī)定，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對在城市道路、廣場等室外公共場所無照經營的行為實施行政處罰”;《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條第六項規(guī)定的城管執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍為“對在道路、廣場等公共場所無照經營違法行為的行政處罰權”，與浙江省的規(guī)定基本相同。江蘇省省級層面沒有立法規(guī)定，以一體化示范區(qū)內吳江區(qū)所在的蘇州市為例，《蘇州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》第十四條規(guī)定，“城管執(zhí)法部門行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權”。不難發(fā)現(xiàn)，上海市的立法明確將“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”交由城管執(zhí)法部門處罰，而浙江、安徽以及蘇州的立法都沒有此類規(guī)定。

由于具體執(zhí)法范圍不一致，很可能江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇械牡胤綄⒛骋粓?zhí)法事項明確由城管執(zhí)法部門集中行使，有的地方卻仍由有關行政管理部門行使，未交由城管執(zhí)法部門集中行使。對這類違法行為，在開展執(zhí)法協(xié)作時如何處理？比如以“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”為例，這類違法行為屬于典型的流動性較強的違法行為，違法當事人通常不會固定于某個地點，而是在某個片區(qū)內從事違法行為。假如違法行為人在一體化示范區(qū)內的青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的行政區(qū)劃交界地帶從事非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為，這時青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”的城管執(zhí)法部門如果協(xié)作執(zhí)法，就會碰到執(zhí)法主體是否適格的問題。青浦區(qū)的城管執(zhí)法部門依法具有這方面的行政處罰權，但吳江、嘉善的城管執(zhí)法部門卻沒有這方面的行政處罰權。由于吳江、嘉善這方面的行政處罰權仍歸屬于市場監(jiān)管部門，而青浦的城管執(zhí)法部門與吳江、嘉善的市場監(jiān)管部門并未建立執(zhí)法協(xié)作機制，這就會面臨有執(zhí)法協(xié)作機制的吳江、嘉善城管執(zhí)法部門無執(zhí)法權，有執(zhí)法權的吳江、嘉善市場監(jiān)管部門無相應的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制的尷尬局面。

以上僅是在江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門眾多執(zhí)法事項中選擇一例而已，但管中窺豹，城管執(zhí)法范圍不一致的事項估計不少。這一問題，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進執(zhí)法協(xié)作機制時應當引起重視。另外，長三角區(qū)域有的地方開展了比城管執(zhí)法范圍更為廣泛的綜合行政執(zhí)法。例如，在一體化示范區(qū)內，吳江區(qū)以整合機構為“突破點”，優(yōu)化行政執(zhí)法力量。2016年12月，該區(qū)明確在區(qū)級層面由區(qū)城市管理局（區(qū)城市管理行政執(zhí)法局）統(tǒng)籌協(xié)調全區(qū)綜合行政執(zhí)法工作;2018年9月，區(qū)城市管理行政執(zhí)法局更名為區(qū)綜合行政執(zhí)法局。該區(qū)整合優(yōu)化市場監(jiān)管、文化市場、交通運輸、農業(yè)、城市建設管理、自然資源和規(guī)劃6個領域的綜合行政執(zhí)法機構和職能，橫向整合執(zhí)法資源，實現(xiàn)領域內“一支隊伍管執(zhí)法”6。根據蘇州市政府《關于吳江區(qū)全域綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作方案的批復》，該區(qū)明確由區(qū)綜合行政執(zhí)法局負責建立健全與行業(yè)主管部門及綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調配合、信息共享機制和跨部門跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制，統(tǒng)籌協(xié)調全區(qū)綜合行政執(zhí)法工作，根據權責清單實施相對集中行政處罰和行政強制，實行全域綜合行政執(zhí)法體系。嘉善縣在縣級層面實施了綜合執(zhí)法，對監(jiān)管相對薄弱的旅游、價格、體育、民政、工程建設等10個方面的全部或部分行政處罰及相關行政監(jiān)督檢查、行政強制職權進行綜合行政執(zhí)法7。針對上述綜合行政執(zhí)法改革的新動向，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法部門在開展執(zhí)法協(xié)作時應當予以關注，確保城管執(zhí)法協(xié)作與各地的綜合行政執(zhí)法改革相協(xié)調。

需要探討的是，在目前所建立的城管執(zhí)法協(xié)作機制基礎上，對不屬于江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法部門共有的執(zhí)法事項如何開展協(xié)作？是否有必要建立一個有別于城管執(zhí)法共有執(zhí)法事項的執(zhí)法協(xié)作機制？比如，某執(zhí)法事項在長三角區(qū)域有的地方已集中至城管執(zhí)法部門，對尚未將該執(zhí)法事項集中至城管執(zhí)法部門的地方而言，探索由其縣級城管執(zhí)法部門邀請相應的行政管理部門參與協(xié)作，獲邀的行政管理部門以特邀協(xié)作方的身份參與聯(lián)合執(zhí)法活動。回到一體化示范區(qū)內“非法散發(fā)、張貼印刷品廣告的違法行為”的執(zhí)法協(xié)作這一例子，可以探索由吳江、嘉善的城管執(zhí)法部門邀請所在地市場監(jiān)管部門以特邀協(xié)作方的身份參與青浦區(qū)城管執(zhí)法局發(fā)起的聯(lián)合執(zhí)法活動。

（三）關于執(zhí)法協(xié)作的法律適用問題

法律適用問題是長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作面臨的又一個突出問題。首先，對相同違法行為的處理，適用的法律規(guī)范也應當相同。由于城市管理領域地方立法有較大空間，如果江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ某鞘泄芾矸矫娴牡胤叫苑ㄒ?guī)、政府規(guī)章差異較大，將增加城管執(zhí)法一體化協(xié)作的難度。從長遠來看，要保持江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執(zhí)法適用的法律規(guī)范相同，關鍵還是要促使長三角區(qū)域有關城市管理的地方立法保持協(xié)調一致。值得肯定的是，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”人大常委會于2018年7月簽署了《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》8，明確立法協(xié)同的重點領域是重點規(guī)劃和基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護、市場經濟秩序和營商環(huán)境、公共服務和社會建設、文化建設和旅游發(fā)展以及其他推動長三角地區(qū)一體化發(fā)展需要的領域。2018年11月，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟪Ｎ瘯謩e通過《關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》，提出制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，應當與其他三?。ㄊ校﹨f(xié)同，逐步做到標準協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同9。這對于促進長三角區(qū)域城市管理地方立法的協(xié)調一致，無疑是非常重要的制度安排。

其次，行政處罰的裁量基準應當相同，以免因處罰畸輕畸重形成“執(zhí)法洼地”。在江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟮胤搅⒎▍f(xié)同保障的背景下，城管執(zhí)法部門在行政處罰裁量基準保持一致方面應當有更大作為，避免因為行政處罰裁量基準不一致，導致立法協(xié)同的效果大打折扣。需要注意的是，在適用法律、行政法規(guī)對違法行為人進行處罰時，行政處罰裁量基準更應當保持一致。例如，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在適用國務院2017年制定的行政法規(guī)《無證無照經營查處辦法》對無照經營的違法行為進行處罰時，如果行政處罰裁量基準不一致，可能出現(xiàn)同樣的行為在某地處罰較輕，在另一地處罰較重的情形。根據《無證無照經營查處辦法》第十三條的規(guī)定，“從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對無照經營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款”。對于在道路上從事無照經營的行為，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”都明確由城管執(zhí)法部門處罰，這時行政處罰裁量基準保持一致顯得尤為重要。由于《無證無照經營查處辦法》規(guī)定的“處1萬元以下的罰款”存在較大的裁量幅度，只有城管執(zhí)法部門行政處罰裁量基準保持一致，才能做到“同案同罰”，避免出現(xiàn)畸輕畸重的情形。特別是在一體化示范區(qū)建設中，青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門更應當在行政處罰裁量基準方面進行協(xié)作，防止出現(xiàn)“執(zhí)法洼地”，影響一體化進程。

（四）關于執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據共享問題

執(zhí)法數(shù)據作為一項重要的數(shù)據資源，對于分析某一區(qū)域違法行為的特征、數(shù)量分布、發(fā)展趨勢等具有重要作用，可以助力執(zhí)法部門研判未來的執(zhí)法重點領域，精準調配執(zhí)法人員和采取有效的應對措施。然而，現(xiàn)實狀況是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據分散在各地，尚未實現(xiàn)共享。值得肯定的是，《長江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》已經提出，“開展多方參與的智慧城管執(zhí)法研究，借助5G、云計算、物聯(lián)網等新一代信息網絡技術，有序推動區(qū)域執(zhí)法信息數(shù)據互聯(lián)互通”。這對于未來實現(xiàn)長三角區(qū)域城管執(zhí)法數(shù)據共享具有重要意義。如果在整個長三角區(qū)域實現(xiàn)城管執(zhí)法數(shù)據共享有一定難度，不妨先在一體化示范區(qū)內先行先試，即青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”城管執(zhí)法部門將各自的執(zhí)法數(shù)據進行共享，實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據在一體化示范區(qū)內的城管執(zhí)法部門之間自由流動，待積累一定經驗后，再推廣至整個長三角區(qū)域。

執(zhí)法數(shù)據共享是深化長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作機制的有力措施。但是，在推進執(zhí)法數(shù)據共享的過程中，需要注意以下問題：一是數(shù)據安全問題。由于長三角區(qū)域城管執(zhí)法的原始數(shù)據保存于各級城管執(zhí)法部門的數(shù)據庫，在推進執(zhí)法數(shù)據互聯(lián)互通、實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據共享時，要特別注意數(shù)據的安全。如果沒有采取相應的技術措施，很可能出現(xiàn)數(shù)據泄露、篡改等問題，從而造成不良影響。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進執(zhí)法數(shù)據共享時，應當有意識地采取技術措施，對數(shù)據安全進行保障。二是處理好執(zhí)法公開與執(zhí)法數(shù)據共享的關系。執(zhí)法公開是將有關執(zhí)法信息向社會公開，比如行政處罰決定的公開，其是將執(zhí)法數(shù)據作出一定處理后的公開，而不是將完整的執(zhí)法數(shù)據進行公開。執(zhí)法數(shù)據共享是在執(zhí)法部門之間進行共享，是將執(zhí)法數(shù)據向相關的執(zhí)法部門“公開”。就開放的受眾面而言，執(zhí)法公開的受眾面更廣，而執(zhí)法數(shù)據共享僅是系統(tǒng)內的開放，其受眾是系統(tǒng)內的相關部門;就開放的數(shù)據完整性而言，執(zhí)法公開所對應的執(zhí)法數(shù)據并不是所有的執(zhí)法數(shù)據，而執(zhí)法數(shù)據共享應當是所有的執(zhí)法數(shù)據。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋?zhí)法部門在推進執(zhí)法數(shù)據共享時，不能認為僅是將執(zhí)法公開所涉及的數(shù)據共享，而是要改變傳統(tǒng)觀念，將完整的執(zhí)法數(shù)據進行共享，消除目前存在的數(shù)據藩籬。三是隱私權和個人信息保護問題。城管執(zhí)法部門面對的當事人有較大數(shù)量的自然人，特別是流動性違法行為更是如此。相應地，城管執(zhí)法數(shù)據中也可能會涉及自然人的隱私和個人信息。根據《民法典》第一千零三十九條的規(guī)定，“國家機關、承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”。因此，長三角區(qū)域城管執(zhí)法部門推進執(zhí)法數(shù)據共享，要注意遵守民法典的上述規(guī)定，確保數(shù)據共享合法。

四、結語

長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作涉及環(huán)境保護、知識產權、食品安全監(jiān)管、市場監(jiān)管、交通運輸?shù)缺姸囝I域，城管執(zhí)法協(xié)作僅是長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作眾多領域中的一個領域。但是，由于城管執(zhí)法事項繁多、任務較重，執(zhí)法難度較大，有時還不為人們所理解，因此，這個領域的執(zhí)法協(xié)作有其特殊意義。長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作如能取得長足進展，對于改善長三角區(qū)域城市管理面貌，乃至提升長三角城市群能級，都有不可估量的作用。本文對長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的制度基礎、實踐探索作了初步分析，進而探討跨區(qū)域執(zhí)法的執(zhí)法權限、執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法范圍、執(zhí)法協(xié)作的法律適用、執(zhí)法協(xié)作的數(shù)據共享等有關問題。由于長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作剛剛起步，這些探討總體來說還是初步的，可能還不夠深入。盡管如此，希望本文能起到拋磚引玉的作用，對長三角區(qū)域城管執(zhí)法協(xié)作的推進有所裨益。

注釋：

①參見《國務院關于長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的批復》（國函〔2019〕99號）。

②參見《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號）。

③參見《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

④參見《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號）。

⑤參見《上海市貫徹<長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>實施方案》，載“中國上?！遍T戶網站，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw63344.html，2020年1月10日。

⑥參見《<長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要>江蘇實施方案》，載中共江蘇省委新聞網，http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml，2020年4月1日。

⑦參見《浙江省推進長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展行動方案》，載“浙江在線”網，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202001/t20200108_11551857.shtml，2020年1月8日。

⑧參見《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》，載安徽網，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116/1969870.html，2020年1月16日。

⑨參見《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》（2018年5月24日第二次修正）。

⑩參見《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實施辦法》（2020年1月18日修正）。

，參見《關于加快制定江蘇省城市管理領域相對集中行政處罰權的地方性法規(guī)議案辦理情況的報告》，載江蘇省人大常委會網站，http：//www.jsrd.gov.cn/zyfb/hygb/1213/201501/t20150115_155179.shtml，2015年1月15日。

-參見《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》（2011年12月13日修改）。

.參見《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》（2006年6月28日公布）。

/參見《城市管理執(zhí)法辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設部令第34號）。

0參見《青吳嘉三地簽訂城市管理執(zhí)法區(qū)域協(xié)作框架協(xié)議》，載上海市青浦區(qū)政府網站，http：//www.shqp.gov.cn/cgjc/xwzx/20200107/619982.html，2019年12月30日。

1參見《長三角城市管理與綜合執(zhí)法一體化？青浦城管這樣推進》，載上海市青浦區(qū)政府網站，http：//www.shqp.gov.cn/shqp/qpyw/20200602/658332.html，2020年6月2日。

2參見《長三角城管執(zhí)法一體化提速》，載東方網，http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/csj/20200810/u7ai9436183.html，2020年8月10日。

3參見《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2019〕1686號）

4參見《上海市人民政府辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳、浙江省人民政府辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關于組建長三角區(qū)域合作辦公室的通知》（滬府辦〔2018〕29號）。

5參見《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

6蘇州市吳江區(qū)委編辦：《蘇州市吳江區(qū)探索推進綜合行政執(zhí)法體制改革》，載《中國機構改革與管理》，2020年第4期。

7劉平等：《長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)法治保障研究》，載上海市司法局網站，http：//sfj.sh.gov.cn/zwdt_fzyj/20200413/6078cab34bb54bf3a91e808dcd17b687.html，2020年2月25日。

8參見《長三角地區(qū)人大常委會舉行主任座談會 滬蘇浙皖簽署人大工作協(xié)作機制1+1協(xié)議》，載東方網，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20180706/u1ai11600233.html，2018年7月6日。

9參見《上海市人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月22日上海市第十五屆人大常委會第七次會議通過），《江蘇省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月23日江蘇省第十三屆人大常委會第六次會議通過），《浙江省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月30日浙江省第十三屆人大常委會第七次會議通過），《安徽省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展的決定》（2018年11月23日安徽省第十三屆人大常委會第六次會議通過）。

Urban Management and Law Enforcement Cooperation in Yangtze River Delta Region： Institutional Basis， Practical Exploration and Thinking

Li Xingxiang

（Legal Affairs Division of the General Office of Shanghai Municipal Peoples Government， Shanghai 200020，China）

Abstract：In order to promote the regional integration of the Yangtze River Delta， the Urban Management and Law Enforcement Departments of Shanghai， Jiangsu， Zhejiang and Anhui have actively explored law enforcement cooperation. The macro institutional basis of urban management and law enforcement cooperation in Yangtze River Delta region provides some ideas and thoughts for reference， but the micro institutional basis of law enforcement cooperation is relatively weak. At present， the Yangtze River Delta urban management and law enforcement cooperation has experienced three stages： county level cooperation， city divided into districts level cooperation and provincial level cooperation， which has laid a good foundation for the further development of law enforcement cooperation in the future. As the urban management and law enforcement cooperation is new work in the Yangtze River Delta regional integration， it is necessary to take precautions and make forward-looking thinking on such issues as the law enforcement authority limits of cross-region law enforcement， the law enforcement scope of law enforcement cooperation， the legal application of law enforcement cooperation， and the data sharing of law enforcement cooperation.

Key words：Yangtze River Delta;regional integration;urban management and law enforcement;law enforcement cooperation

責任編輯：王? 縉