摘? ?要：發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保，對推動“三農(nóng)”發(fā)展具有十分重要的意義。當前，在國家建立政策性農(nóng)業(yè)信貸體系政策背景下，各省結合自身實際，不斷探索適合自己的體系建設路徑。本文對建立農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系的背景、意義及作用，全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設現(xiàn)狀進行了分析，提出四川省農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設的創(chuàng)新探索。

關鍵詞：三農(nóng);融資擔保;政府性融資擔保機構

一、引言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)村金融是農(nóng)業(yè)發(fā)展的血液。2013年12月23日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話中指：“農(nóng)村金融仍是老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農(nóng)民合作金融試點，建立適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的金融體系?！痹谶@一政策契機下，2015年12月四川省農(nóng)業(yè)融資擔保有限公司（以下簡稱“四川農(nóng)擔”）正式成立，歷經(jīng)4年多發(fā)展，公司體系不斷成熟、業(yè)務初具規(guī)模，其發(fā)展思路和創(chuàng)新舉措較其他地方都有較為明顯的共性和個性特征。本文從建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的背景、意義和作用出發(fā)，通過對全國農(nóng)擔體系建設現(xiàn)狀和對四川農(nóng)擔創(chuàng)新實踐的系統(tǒng)分析，重點聚焦體系發(fā)展的現(xiàn)實問題和路徑思考，為省級農(nóng)擔公司可持續(xù)發(fā)展及推動國家政策性農(nóng)業(yè)融資擔保體系不斷完善提供參考。

二、建立農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系的背景、意義及作用

（一）背景

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多的資源困局，傳統(tǒng)采用財政補貼進行漫灌的支農(nóng)模式，開始面臨政策邊際效益遞減和國際貿(mào)易對早期達成《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“黃箱政策”1限制使用等的多重制約，轉變財政支農(nóng)方式，破解“三農(nóng)”領域“融資難、融資貴”問題成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。對此，2015年7月22日，財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的指導意見》（財農(nóng)〔2015〕121號）的通知，明確了通過建立由財政支持的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，以政策性擔保手段引導推動金融資本投入農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新轉變財政支農(nóng)模式機制，放大財政支農(nóng)政策效應來著力解決農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”的問題，并在當月31日召開的全國財政支持農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設工作電視電話會議上，正式部署了全國農(nóng)擔體系建設的時間表。根據(jù)部署，2015年下半年，中國農(nóng)業(yè)融資擔保聯(lián)盟率先成立，全國各省級（西藏、上海除外）農(nóng)業(yè)融資擔保公司也相繼完成組建工作，并全面啟動了擔保業(yè)務的實際運營。2017年5月，財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會再次聯(lián)合印發(fā)了《關于做好全國農(nóng)業(yè)信貸工作的通知》（財農(nóng)〔2017〕40號），再次強調全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系要準確把握“專注農(nóng)業(yè)、專注農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體，確保貼農(nóng)、為農(nóng)、惠農(nóng)，不脫農(nóng)”的政策性定位，并首次嚴格界定對政策性業(yè)務標準和對政策外業(yè)務規(guī)模的管控。

（二）意義

加快建立健全政策性農(nóng)業(yè)融資擔保體系，對于破解經(jīng)濟社會發(fā)展主要矛盾，推動現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設具有重要意義。包括：促進城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性調整，扭轉城鄉(xiāng)發(fā)展“二元結構”局面，破解產(chǎn)品市場價格“剪刀差”導致的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等問題。同時，為確保國家糧食底線，國家不斷優(yōu)化調整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，而發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)融資擔保正是推動戰(zhàn)略調整的重要引導。破除農(nóng)村資源的資本化困局，城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略導向要求要加快農(nóng)村資源與城市資本的融合，促進資源資本化。但事實上，當前農(nóng)村資源資本化還面臨制度約束和市場認可的多重阻礙，而政策性農(nóng)業(yè)融資擔保正是銜接農(nóng)村非標資源與金融資本對接的最后一公里，實現(xiàn)了破解農(nóng)村資源資本化困局的模式創(chuàng)新。滿足農(nóng)業(yè)融資的現(xiàn)實性需求，伴隨市場經(jīng)濟體系的不斷完善，以一二三產(chǎn)業(yè)融合為驅動的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的經(jīng)營鏈不斷延伸，農(nóng)民市場參與活躍度和融資需求不斷加大。但是，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)信貸擔保模式和服務體系又面臨擔保主體風險大、收益和風險不對等、授信期限難匹配、產(chǎn)品供需不精準、反擔保措施難落實、道德風險難避免等諸多矛盾。而政策性農(nóng)業(yè)融資擔保的出現(xiàn)，通過政府政策引導，部分彌補了市場性融資供給的不足，能實現(xiàn)對貸款主體的增信，有效緩解融資供需矛盾。

（三）作用

經(jīng)過四年多的發(fā)展，政策性農(nóng)業(yè)融資擔保在支農(nóng)惠農(nóng)方面的作用逐漸顯現(xiàn)，尤其體現(xiàn)在2：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到提升。據(jù)統(tǒng)計，2015年7月至2019年末，全國農(nóng)擔體系（含四川農(nóng)擔）累計為各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供2200余億元的貸款融資擔保，涉及65萬余個項目。以四川德陽、樂山、宜賓等地為例，政策性擔保介入后，當?shù)貜氖率卟?、茶葉、水果種植銷售以及竹類等加工業(yè)的農(nóng)戶很快獲得經(jīng)營貸款，產(chǎn)品需求和供給規(guī)模實現(xiàn)了倍數(shù)增長。二是農(nóng)民增收渠道得到保障。統(tǒng)計顯示，擔保融資的貸款資金投向中，除傳統(tǒng)糧食和重要、特色農(nóng)產(chǎn)品種植以及畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖外，農(nóng)業(yè)社會化服務及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目占比超過25%，休閑觀光及其他農(nóng)業(yè)項目占比超5%，農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目不斷豐富，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員從事涉農(nóng)行業(yè)占比不斷提升，農(nóng)民增收渠道得到有效保障。三是農(nóng)村發(fā)展空間得到拓展。在國家推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的政策指向下，政策性農(nóng)擔的介入，極大程度上打消了銀行業(yè)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體認可度不夠的顧慮，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得貸款融資，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)助推鄉(xiāng)村振興開辟了新的途徑和空間。

三、全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設現(xiàn)狀

截至當前，全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系基本建成，形成了國家農(nóng)擔聯(lián)盟和省級農(nóng)擔公司為主體的“1+N”格局，國家農(nóng)擔聯(lián)盟主要承擔體系建設的政策引導監(jiān)督職能，省級農(nóng)擔公司主要承擔業(yè)務職能。根據(jù)實際情況的不同，各省級農(nóng)擔公司又表現(xiàn)出諸多共性和個性特征。

（一）體系建設各有特色

當前，全國已經(jīng)在除上海、西藏等之外的28個省、直轄市建立了省級農(nóng)擔公司，同時根據(jù)需要，還在大連、青島、寧波、廈門等市也建立了農(nóng)擔公司。根據(jù)各省具體情況，省級農(nóng)擔公司又分別下設市（州）分支機構和縣級辦事機構等，構成了省級為龍頭、市州為紐帶、縣級為基石的全省農(nóng)擔體系?？傮w上，當前全國省級農(nóng)擔公司的組建方式主要有兩種（表1）。

（三）成效、問題及思考

經(jīng)歷了4年多的發(fā)展，四川農(nóng)擔基本健全了公司制度機制，主營業(yè)務初具規(guī)模，產(chǎn)品體系不斷完善。以“省級為龍頭、市州為紐帶、縣級為基石”的四川省農(nóng)擔體系也全面建成，21個市州分支機構全部開始運營，業(yè)務覆蓋全省的21個市（州）178個縣（市、區(qū)）。截至目前，累計為全省43991戶各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔保融資超過182億元，其中雙控業(yè)務占比100%，政策性擔保項目占比為99.86%，且98%以上為信用擔保。將綜合融資成本從原來普遍的10-12%/年（部分區(qū)域甚至更高）全面降低到6%以內(nèi)。在風險控制方面，公司累積代償率為0.82%。在解決“三農(nóng)”領域“融資難、融資貴”問題、助推四川現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“10+3”產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展、助推鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展上，四川農(nóng)擔提供了一份“杠桿大、風險小、口碑佳”的責任擔當方案。

對比全國來看，盡管四川農(nóng)擔經(jīng)過初步實踐探索，基本找到一條行之有效的發(fā)展路徑，但由于其成立時間不長，還未經(jīng)歷擔保行業(yè)3-5年的一個完整發(fā)展周期。當前，公司快速發(fā)展和風險控制的矛盾依然存在，主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)有體系建設、能力建設、人員配置、財力保障等條件的局限與上級主管部門下達的年度目標任務倍增計劃的矛盾;二是受涉農(nóng)經(jīng)營主體經(jīng)營種類繁多、規(guī)范化運營能力差、抗風險能力弱、擔保業(yè)務標準化難等行業(yè)先天條件制約，與擔保業(yè)務量質均衡發(fā)展的矛盾;三是以信用為主的反擔保方的政策性導向和窮盡追索的資產(chǎn)保全之間的矛盾。這些矛盾的體現(xiàn)，事實上都是在反映政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系面臨的市場化問題。

五、政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系建設的經(jīng)驗

綜上，在全國政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系建設的總體局勢下，四川農(nóng)擔探索的成效和面臨的一些矛盾問題，都將為全國農(nóng)擔體系建設提供一定的經(jīng)驗。

經(jīng)驗一：牢牢把握戰(zhàn)略性思維是第一要義。公司戰(zhàn)略統(tǒng)領公司未來發(fā)展方向，是企業(yè)頂層設計的前提，其具有指導性、長遠性、系統(tǒng)性、全局性、風險性、競爭性的特征，理論界圍繞戰(zhàn)略轉型、戰(zhàn)略調整和戰(zhàn)略演變對戰(zhàn)略進行了系統(tǒng)性研究，包括戰(zhàn)略彈性、戰(zhàn)略變革和戰(zhàn)略柔性等，這些理論為公司不同階段的健康可持續(xù)發(fā)展提供了方向和路徑。政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔保有別于一般的市場化融資擔保，其社會普惠屬性要遠遠高于經(jīng)濟屬性，這就決定了其必須具備明晰、穩(wěn)定、統(tǒng)一、持久的發(fā)展戰(zhàn)略。四川農(nóng)擔成立后，首先樹立起以踐行“姓農(nóng)、為農(nóng)、惠農(nóng)”為使命擔當?shù)膽?zhàn)略性思維，并在公司上下迅速達成思想上的高度一致，成為公司發(fā)展的唯一準繩，這就決定了公司在未來發(fā)展中不走封閉僵化的老路，也不走離農(nóng)脫農(nóng)的歧路。

經(jīng)驗二：始終遵循政府市場交互的基本邏輯。擔保是金融服務的衍生品，融資和擔保具有天然的從屬性，無法避免資本逐利的客觀規(guī)律。但另一方面，政策性融資擔保在這種天然屬性上，又具有更強的政策屬性，即必須實現(xiàn)最大程度上的讓利，而且是一種主動性的讓利行為。四川農(nóng)擔在發(fā)展業(yè)務的過程中，做到了這兩種屬性的始終兼顧。一方面，尊重金融資本逐利的市場規(guī)律，以較為合理的利率水平確保銀行放貸積極性;另一方面，從“三農(nóng)”基本特點和國家宏觀戰(zhàn)略導向出發(fā)，充分運用財政資金后盾、政府公信力等資源，圍繞“政擔銀企戶”為核心的多方聯(lián)動機制，運用優(yōu)勢互補和多元分險的方式，實現(xiàn)對涉農(nóng)貸款主體的融資扶持，降低其獲貸門檻和成本，最終，實現(xiàn)了資本獲利、農(nóng)民獲收、農(nóng)業(yè)獲益。

經(jīng)驗三：時刻堅持辯證認識和統(tǒng)籌管理。擔保經(jīng)營的本質是風險，沒有量的質是沒有基礎根基的質，沒有質的量是沒有持續(xù)生命力的量，擔保公司發(fā)展的關建問題就是如何解決“質”和“量”的辯證關系。對此，四川農(nóng)擔創(chuàng)新開發(fā)了階段性的專項業(yè)務，包括批量型集合擔保業(yè)務和單筆型擔保業(yè)務，重點圍繞分險方式、分險比例等的不斷調適，走出了一條“優(yōu)先上量→質量兼顧→提質增效→機構合理”的業(yè)務發(fā)展路徑。四川農(nóng)擔經(jīng)過全面深入分析公司內(nèi)、外環(huán)境狀況，進行了資源要素配置的優(yōu)化部署，分別就階段性的業(yè)務發(fā)展導向，對內(nèi)著力開展組織架構、人力資本、財務管理、部門團隊和規(guī)章制度等基礎性建設工作，對外著力加強對擔保服務對象、合作渠道、區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)特色、業(yè)務模式、擔保產(chǎn)品、風險化解等方面的研究工作，始終堅持以外部需求驗證內(nèi)部建設、以內(nèi)部優(yōu)化適應外部需求進行互動協(xié)調，初步實現(xiàn)了效率和質量的統(tǒng)籌兼顧。

經(jīng)驗四：不斷創(chuàng)新恰適未來發(fā)展趨勢。無論是從政策性農(nóng)業(yè)融資擔保體系建設的時代契機，還是從新型農(nóng)業(yè)融資擔保公司的資源稟賦來看，傳統(tǒng)市場化擔保機構和運營機制都不再與當前農(nóng)業(yè)普惠金融的需求相適應，轉變理念和方式才是可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力。應積極改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求為導向配置信貸資金，加快推進創(chuàng)新，充分發(fā)揮開發(fā)性金融支持和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型的功能。四川農(nóng)擔從實際出發(fā)，在準確認識服務對象數(shù)量龐大、需求旺盛、分布廣泛等現(xiàn)實基礎上，合理規(guī)避自身存在起步晚、網(wǎng)點少、人力資源有限、專業(yè)能力不足等短板，進行六大創(chuàng)新轉變，即：服務范圍由點對點向點對面的轉變;服務對象由龍頭企業(yè)向新型經(jīng)營主體轉變;準入門檻由片面注重抵押向信用為主抵押為輔轉變;擔保費用由市場定價向普惠定價轉變;分險模式由單一承擔向多方共擔轉變;作業(yè)方式由獨立盡調向錯位審查轉變。這些轉變是政策性農(nóng)擔健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

經(jīng)驗五：科學協(xié)調目標導向和工作底線。一方面，要始終聚焦發(fā)展目標，著力弄清三個問題：我是誰？干什么？怎么干？在龐大的金融體系中，農(nóng)擔是一個新生的、專注于“三農(nóng)”融資服務的政策性金融機構，其政策性定位決定了其必須承擔扶小扶微、上通渠道、下控成本的功能實現(xiàn)。另一方面，農(nóng)業(yè)具有天然的弱質性，產(chǎn)業(yè)門類復雜多樣、地域環(huán)境千差萬別、市場形勢瞬息變化，而風險管理和控制又是融資性擔保公司的生命線，要時刻兜牢風險防控的底線。四川農(nóng)擔在實踐中，既不大包大攬，又不趨利避害，在實踐中不斷探索政策擔當和風險底線的平衡點，努力實現(xiàn)業(yè)務效率和業(yè)務風險的常態(tài)化平衡。

六、結語

推動“三農(nóng)”發(fā)展任重而道遠，政策性農(nóng)業(yè)信貸融資擔保體系建設使命必擔。2020年4月7日，財政部、農(nóng)業(yè)部、銀保監(jiān)會和人民銀行印發(fā)了《關于進一步做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔保工作的通知》（財農(nóng)〔2020〕15號），對全國農(nóng)擔體系建設提出了更加明確的要求。結合通知要求和四川農(nóng)擔的實踐探索，筆者認為，四川農(nóng)擔的路徑探索有一定學習和借鑒價值，國家農(nóng)擔體系和省級農(nóng)擔公司在今后的發(fā)展中，應當始終堅持政策性擔保的職能定位，明確國家財政支農(nóng)政策的核心精神，以扎實做好省級農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設為基礎，以切實加強省級農(nóng)擔公司能力建設為抓手，通過惠農(nóng)、助農(nóng)、為農(nóng)的價值承諾和使命擔當，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和全面建成小康社會。

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Exploration And Reflection on The Establishment And Improvement of

Policy Oriented Agricultural Credit Financing Guarantee System

——Based on the exploration and practice of Sichuan Province

LI Yuxiao

（Sichuan Agricultural Credit Guarantee Co.， Ltd.， Chengdu 610031， Sichuan）

Abstract：The development of policy oriented agricultural credit guarantee is of great significance to promote the development of "agriculture， rural areas and farmers". At present， under the background of the establishment of policy oriented agricultural credit system by the state， each province combines its own reality and constantly explores its own system construction path. In contrast， Sichuan practice has obvious comparative advantages， and has realized the innovation in organizational structure， risk management and operation mechanism. These innovations also provide beneficial reference for other parts of the country to a large extent， and condense the value experience of the construction of national policy agricultural credit guarantee system。

Keywords：Policy oriented ;Agriculture ;Credit guarantee;experience

責任編輯、校對：錢曉東

中圖分類號：F240? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2020（10）-0050-07

收稿日期：2020-08

作者簡介：李欲曉（1970.03-），女，四川攀枝花市人，碩士，經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于四川省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限公司。

1 “黃箱”政策是用來描述在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用并要求成員方必須進行削減的政策措施，主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數(shù)量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部分有補貼的貸款項目等。與之相對應的“綠箱”政策是指，在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下不需要作出減讓承諾的國內(nèi)支持政策的術語，是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補貼。