楊華

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府序列最低層級，承接上級黨委政府及業(yè)務(wù)部門的大量治理任務(wù)，在各項(xiàng)資源稀缺條件下，工作人員成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源。

調(diào)研中接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記普遍聲稱，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的激勵主要有三種渠道：一是政治激勵，給予提拔重用，這是黨政機(jī)關(guān)最主要的激勵措施，幾乎沒有不想被提拔重用的干部，但受限于級別低、職數(shù)少等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的出口小，晉升提拔機(jī)會少;二是經(jīng)濟(jì)激勵，給予物質(zhì)刺激，黨的十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)福利激勵手段減少;三是感情激勵，給予情感關(guān)懷，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個性稟賦和魅力有關(guān)系，這三種激勵方式無法持續(xù)化和難以制度化。

但調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理較有活力，能夠較好完成上級黨委政府和部門下達(dá)的任務(wù)，推動轄區(qū)有效治理。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員積極性在一定程度上被調(diào)動起來了，這是怎么做到的，其內(nèi)在的機(jī)制是什么？

非正式的激勵機(jī)制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式流動空間中，共有5個層級，分別是科員、中層副職（ 副股級）、中層正職（ 正股級）、副科級和正科級。如果每三年向上流動一個層級，從參加工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級干部需要12年時(shí)間。

從崗位數(shù)來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站辦所等中層單位一般在15到25個左右，取中間值20計(jì)算，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層副職和中層正職崗位分別是20個，中層崗位最多也就是40個。副科級干部包括實(shí)職和虛職，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是15個左右，正科級干部人數(shù)是3到4人的樣子。

中西部普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層副職以上的崗位最多不到60個，那么余下數(shù)十個人如何安置和調(diào)動是一個問題。所以，在正式層級數(shù)和崗位職數(shù)都較少的情況下，干部流動次數(shù)少，流動的速率低，難以起到激勵效果。

在正式激勵措施有限的情況下，為實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治激勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作和治理實(shí)踐中通過創(chuàng)新工作機(jī)制，制造了諸多非正式向上流動的空間和機(jī)制，形成了相對穩(wěn)定的階序流動形式，以增加干部的流動次數(shù)和流動頻率，延長干部的流動時(shí)間。這種在實(shí)踐中形成的非正式的激勵機(jī)制，稱之為“制造流動”，主要有五種流動方式。

一是層級階序流動。設(shè)置隱性的細(xì)分層級和治域階序的機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部從普通科員到正科級干部之間的等級序列，每進(jìn)一階都是干部職業(yè)生涯的進(jìn)步，都可以起到較強(qiáng)的激勵效果。

二是崗位階序流動。對現(xiàn)有的和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己創(chuàng)設(shè)的崗位進(jìn)行層級細(xì)分，不同層級的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據(jù)這些崗位、職位的工作人員就會得到相應(yīng)的權(quán)力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。

三是地位階序流動。層級、崗位的階序流動必然帶來地位的流動，在基層實(shí)踐中也有地位流動并非由層級、崗位階序流動所帶來的情況，如領(lǐng)導(dǎo)的重視可能會給工作人員帶來政治地位的提升。

四是自主權(quán)階序流動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員或工作團(tuán)隊(duì)在執(zhí)行政策、設(shè)置治理議程、財(cái)務(wù)、評價(jià)、用人等方面的自主權(quán)越大，對他們的激勵也就越大。那么，從自主權(quán)較小到自主權(quán)較大的轉(zhuǎn)變，也意味著工作人員的階序流動。

五是價(jià)值階序流動。營造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長，或者做自己喜歡及擅長的事情所帶來工作上的愉悅感，抑或在創(chuàng)造性開展工作過程中獲得成就感、滿足感，這些都可以激發(fā)工作人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

通過“制造流動”讓干部流動起來，使正式條件下停止流動的干部仍有晉升流動、提拔重用的體驗(yàn);讓正式條件下流動慢的干部有增加流動速率的希望和期待，從而最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，合理配置干部的人力資源。

制造崗位空缺

“制造空缺”是使干部流動起來的重要方式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，崗位出現(xiàn)空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動，如果干部普遍年輕化則等待時(shí)間較長。還有干部被免職或升職，但這些都是上級黨委政府做出的決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以左右。

在人事激勵上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會干等職位空缺，而是會刻意制造崗位空缺，給本單位干部創(chuàng)造提拔晉升機(jī)會和期待，給予他們正向政治激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制造崗位空缺有三種形式，分別是實(shí)質(zhì)空缺、虛擬空缺和增設(shè)中層崗位

制造實(shí)質(zhì)空缺，推動干部外流。首先需要把股級干部往上推;其次是將副科級干部推出去，一般是往外流動到更重要的單位或副科級崗位，或者晉升為正科級干部而調(diào)任其他單位，從而為本單位留下副科級崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補(bǔ);再次是鼓勵借調(diào)或往上考。

創(chuàng)造虛擬空缺，建設(shè)事業(yè)平臺。年輕干部成長除崗位和級別晉升外，其實(shí)更重要的是要創(chuàng)造平臺和機(jī)會給他們成長，增加各方面的本領(lǐng)和能力。在一定程度上，年輕干部工作經(jīng)驗(yàn)和本領(lǐng)的成長是對他們最大的激勵，也是他們晉升到更高崗位上的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面要做的是給年輕干部營造一個干事創(chuàng)業(yè)的平臺和氛圍。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的氛圍越好，年輕干部的成長就越快，往外流動的干部也就越多，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動的速度就越快，從而激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的信心和決心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也就做得更好。

增設(shè)中層崗位，激勵中堅(jiān)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層正職崗位有限，而“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”相對較多，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)推動工作的角度，最需要調(diào)動的是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的積極性及其資源。這些人在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)待了十幾年甚至數(shù)十年，有經(jīng)驗(yàn)、有人脈，也不乏工作能力，是基層治理中的中堅(jiān)干部。但是這些人要么多數(shù)是事業(yè)編，本身沒有上升的空間，要么是過了提拔年齡的公務(wù)員，他們對晉升不抱期待。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然還有運(yùn)作的空間，那就是自主設(shè)置中層崗位。

一是設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以完成上級某項(xiàng)長期性的重要任務(wù)為名，設(shè)立常設(shè)性的站辦所，由“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”來充任這些站辦所的一把手。比如北京地區(qū)大氣治理很重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設(shè)立大氣辦，讓得力的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”做大氣辦主任，再招聘兩三個編外用工。環(huán)境辦、治超辦、河長辦等都是如此。

二是設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會根據(jù)某一階段的中心工作或重點(diǎn)工作，設(shè)立一些臨時(shí)性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心等。在調(diào)查的邵陽某城關(guān)鎮(zhèn)，根據(jù)區(qū)縣條線重點(diǎn)工作，設(shè)立了與之對接的“重點(diǎn)線”機(jī)構(gòu)，每個重點(diǎn)線的工作都有一個指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務(wù)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”擔(dān)任。

三是設(shè)立管理片區(qū)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)如有20個行政村，可以設(shè)置3到5個片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)每個包片成員明確包一到兩個行政村，片區(qū)書記一般由經(jīng)驗(yàn)老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”充任。

三大效應(yīng)

“制造流動”的激勵機(jī)制有綜合性、正向性和內(nèi)在性的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中發(fā)揮了重要的政治社會效應(yīng)，從而有效激發(fā)普通干部的積極性、自主性和內(nèi)在動力，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)落地和基層有效治理。

首先，對于領(lǐng)導(dǎo)來說，“制造流動”形成了形式多樣的階序流動，拉長了流動鏈條，增加了崗位、職數(shù)，給領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行人事激勵、調(diào)動不同人員積極性，騰挪了空間和回旋余地。

這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)可以針對不同的工作人員，給予不同的流動激勵。比如，針對年輕公務(wù)員，領(lǐng)導(dǎo)安排他們在不同性質(zhì)的崗位流動，以獲得多崗位、多層級的鍛煉和成長，這是對他們最大的激勵。針對無法流動的事業(yè)編工作人員增設(shè)了中層崗位或?qū)嵭邪芍?，這樣可以讓更多有經(jīng)驗(yàn)的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”負(fù)責(zé)一方面事務(wù)，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長處。

而對于編外人員來說，可以在科室內(nèi)設(shè)置中層職務(wù)對他們實(shí)行等級和分工管理，讓他們在工作上保持長久穩(wěn)定，在職務(wù)上有上升的空間，在工作上有專攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，提升他們在體制內(nèi)的地位。

其次，對于干部來說，“制造流動”增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)階次數(shù)和提拔重用的機(jī)會，延長了他們的政治職業(yè)生涯，刺激了他們的晉升競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別、地位低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向外流動的出口小，只有少數(shù)人在“層級分流”中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要調(diào)動這些被滯留的人的積極性，不浪費(fèi)他們的人力資源，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部給予他們“晉升流動”。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式的層級、崗位、職數(shù)少，根本無法讓他們較長時(shí)間處在流動之中?！爸圃炝鲃印钡募顧C(jī)制，制造了多種形式的階序流動，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級階序的流動壓力，又讓更多的人有“晉升流動”的可能。

第三，對于治理來說，“制造流動”創(chuàng)新了治理機(jī)制和工作機(jī)制，使人與事、人與人、資源和需求實(shí)現(xiàn)了有效對接，達(dá)到了事半功倍的治理效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務(wù)復(fù)雜多變、治理環(huán)境非程式化、治理對象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點(diǎn)，這就需要充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和主觀能動性，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的人力資源。在“制造流動”的激勵機(jī)制中，通過增設(shè)中層崗位、實(shí)行行政包干以及領(lǐng)導(dǎo)交辦事情等機(jī)制創(chuàng)新，做到好鋼用在刀刃上，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)治理事務(wù)與人、財(cái)、物、權(quán)、政策等的最佳配置。