修超男 柴文梁 龐昀曦

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130061）

一、逆周期資本緩沖概述

（一）逆周期資本緩沖框架特點和基本原理

逆周期資本緩沖(CCyB)是一種可變資本要求。巴塞爾委員會（BCBS）在2010年《各國監(jiān)管當局實施逆周期資本緩沖操作指引》中指出①參見BCBS (2010), ‘Guidance for National Authorities Operating the Countercyclical Capital Buffer’, December.，逆周期資本緩沖旨在提高全球銀行體系彈性，其目的是保護銀行系統(tǒng)免受未來因信貸增長而導致的系統(tǒng)風險增加所帶來的潛在損失。此外，在經濟下行時期釋放逆周期資本緩沖，為銀行信貸供給提供潛在動力，降低流動性風險。

逆周期資本緩沖的關鍵點是在金融周期的早期設置一個積極的緩沖機制，盡可能在周期性、系統(tǒng)性風險發(fā)生之前建立緩沖區(qū)，從而最大限度地實現釋放逆周期資本緩沖時，緩沖區(qū)發(fā)揮有效積極的作用②參見Measuring and mitigating cyclical systemic risk in Ireland: The application of the countercyclical capital buffer”, Financial Stability Note No.4 2018.。巴塞爾委員會要求各國提前12個月公布計提逆周期資本緩沖的計劃，而降低緩沖利率的決定是即刻生效的。

（二）國內外逆周期資本緩沖監(jiān)管要求

1.巴塞爾委員會對逆周期資本緩沖相關規(guī)定。2010年，巴塞爾委員會發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：一個未來更加穩(wěn)健的銀行和銀行系統(tǒng)的全球監(jiān)管框架》，根據《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本框架，銀行在滿足最低資本要求的同時，必須持有一級普通股本(CET1)資本緩沖。該緩沖包括相當于風險加權資產2.5%的留存資本緩沖（系統(tǒng)重要性銀行還要計提附加資本）和逆周期資本緩沖，后者通常可以在風險加權資產的0至2.5%之間，同時作為留存資本緩沖的延伸。

2.我國現行逆周期資本緩沖的監(jiān)管要求。巴塞爾協(xié)議Ⅲ發(fā)布后，銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）針對資本監(jiān)管制定了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令〔2012〕第1號）。明確我國商業(yè)銀行資本監(jiān)管要求。《辦法》中第二十四條規(guī)定：“商業(yè)銀行應當在最低資本要求的基礎上計提儲備資本。儲備資本要求為風險加權資產的2.5%，由核心一級資本來滿足。特殊情況下，商業(yè)銀行應當在最低資本要求和儲備資本要求之上計提逆周期資本。逆周期資本要求為風險加權資產的0-2.5%，由核心一級資本來滿足。逆周期資本的計提與運用規(guī)則另行規(guī)定。”此外，《辦法》中還明確了資本扣除項，信用風險加權資產計量、市場風險加權資產計量和操作風險加權資產計量方法等內容。

2011年起，人民銀行以發(fā)揮逆周期調節(jié)作用為核心，嘗試構建宏觀審慎政策框架。從差別準備金動態(tài)調整機制和“合意貸款”到2016年對銀行業(yè)金融機構引入的宏觀審慎評估體系（MPA）都是實施宏觀審慎管理的有益實踐。尤其是宏觀審慎評估體系引入了一套評估指標，對銀行業(yè)金融機構廣義貸款①包括貸款，證券及投資，回購，表外理財等。進行考量評估，從而實現宏觀決策目標。

二、主要發(fā)達經濟體逆周期資本緩沖機制的經驗

（一）關于逆周期資本緩沖的不同設置

1.緩沖區(qū)閾值設置的不同。所有28個巴塞爾委員會（BCBS）成員國，包括澳大利亞，此前已經實施了逆周期資本緩沖框架。一些非BCBS國家也實施了該框架。逆周期資本緩沖框架大致分為兩類:默認設置和為正值的積極設置?！澳J”設置是指金融穩(wěn)定風險既不升高也不降低的水平。在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的最初設計中，逆周期資本緩沖在周期的大部分時間里將被設為零，只有當系統(tǒng)脆弱性增強時才會被“激活”或提高。積極的逆周期資本緩沖設置并不一定意味著總體資本要求(平均而言)更高，較高水平的逆周期資本緩沖可以通過調整資本框架的其他部分來抵消，包括其他緩沖或風險權重。

2.錨定監(jiān)測指標選擇的差異。大多數經濟體以廣義信貸/GDP趨勢缺口為核心錨定指標，同時增加多個指標予以綜合判斷；部分經濟體未使用廣義信貸/GDP指標，而是選擇了以狹義信貸/GDP趨勢缺口構建錨定指標；韓國除了以廣義信貸/GDP趨勢缺口為主外，同時考察宏觀經濟情況、財政政策和貨幣政策的協(xié)調，以及其他國家當前的逆周期監(jiān)管政策實施情況。此外，除采納巴塞爾委員會建議外，很多經濟體選擇房地產行業(yè)中的各種住房指標作為錨定監(jiān)測指標，包括房地產價格指數和缺口等指標。

（二）各國逆周期資本緩沖最新政策選擇

當前，世界各國不僅僅遭受COVID-19帶來的健康威脅還有隨之而來對經濟和金融的負面沖擊。大多數已啟動CCyB的主要發(fā)達經濟體在當前危機期間已經釋放了部分或全部CCyB。詳見圖1。

圖1 COVID-19大流行期間各主要經濟體逆周期資本緩沖情況

美國鼓勵銀行在當前危機期間動用資本緩沖，盡管美聯儲沒有上調CCyB，但一些大型銀行的資本充足率已經超過了監(jiān)管規(guī)定和前期壓力測試所要求的水平。加拿大運用的是國內穩(wěn)定緩沖基金(DSB)。它同樣是一個逆周期緩沖。雖然加拿大的CCyB一直保持為0%，但其DSB一直被設定為正值。2020年3月，為應對COVID-19大流行，DSB占風險加權資產的比例從2.25%降至1.0%。DSB只適用于加拿大國內具有系統(tǒng)重要性的銀行;但它適用于它們的全球風險敞口?？紤]到加拿大銀行海外業(yè)務的規(guī)模，DSB最終要比僅根據國內風險敞口計算的同等CCyB大得多。愛爾蘭中央銀行將本國CCyB降至0%，釋放的資本可以用來提供新的貸款?；趯︼L險權重密度的合理估計，新增貸款能力在100億歐元至160億歐元之間。2019年向愛爾蘭居民提供的新貸款達300億歐元。②此外，愛爾蘭采取央票發(fā)行應對經濟下行期。發(fā)行央票降低了銀行的資本緩沖要求，從而限制了為應對負面沖擊而帶來的信貸緊縮。銀行貸款規(guī)模的保持可以支持經濟中的消費和投資活動，金融周期的衰退階段縮小。在釋放CCyB或類似的緩沖資金方面，英國和瑞典、挪威等其它國家已明確建議銀行利用釋放緩沖資金所創(chuàng)造的額外資本，滿足預期損失的增加并支持信貸投放，而不是派發(fā)股息或員工獎金。歐洲央行(ECB)指導其直接監(jiān)管的銀行，它們可以暫時在其定制的第二支柱的監(jiān)管緩沖之下運營。歐洲央行還用非核心資本工具支持部分滿足核心資本要求的銀行。

（三）采取積極的逆周期資本緩沖更有助于應對沖擊

圖2 金融周期與積極的逆周期資本緩沖政策

積極的CCyB框架下，監(jiān)管當局有更大的政策靈活性。一是監(jiān)管當局可以在金融周期的任何時候下調資本金要求。在積極的CCyB框架下，CCyB幾乎金融周期的每個點上都是正向的（見圖2），這意味著監(jiān)管當局幾乎可以在任何時候釋放CCyB。因此，監(jiān)管當局能夠更好地應對更多更復雜的沖擊，而不僅僅是那些源自金融體系的沖擊。英國脫歐、2019年香港抗議活動和COVID-19大流行都是導致經濟衰退的金融體系之外的沖擊的例子。只有在CCyB為正值的轄區(qū)，監(jiān)管當局才能夠降低資本金要求，以應對這些危機。二是監(jiān)管當局可以大幅下調資本金要求，為金融體系提供更多支持。積極的CCyB框架下，允許監(jiān)管當局在衰退開始時更多地削減資本要求，釋放相對更多的資本來支持經濟。另一方面，正值的CCyB也有利于監(jiān)管當局管理和識別金融周期拐點的不確定性。錨定的監(jiān)測指標可能并不總是能給出準確的信號(BCBS，2017)，經濟下行壓力也會比預期來得早。積極的CCyB給了監(jiān)管當局一種靈活性，使其能夠更大幅度地降低資本金要求。三是可提高緩沖區(qū)可用性。在受到外部沖擊后，監(jiān)管當局希望在不影響信貸投放的前提下，銀行利用資本吸收損失。BCBS鼓勵監(jiān)管當局和銀行在COVID-19大流行期間獲取和使用緩沖，同時在不確定時期保持一定的緩沖能力。降低CCyB也可能是監(jiān)管當局減少單個銀行在經濟低迷時期降低資本比率所帶來的負面影響和不確定性的一種方式(BCBS 2017)。這是因為貸款對過度資本的敏感性相對較低①參見Berrospide，Edge 2010;de-Ramon, Francis and Harris, 2016。。

三、我國實施逆周期資本緩沖框架的相關建議

（一）建立分級分類逆周期資本緩沖機制

在我國央行現有宏觀審慎評估體系（MPA）下，實行“法人管理”原則，分級分類實現動態(tài)緩沖資本監(jiān)管，并由人民銀行負責逆周期資本緩沖的利率水平設定。依托MPA評估體系，區(qū)分政策性銀行、國有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、地方法人金融機構、外資銀行等類型，設置各類銀行逆周期資本緩沖水平，以及其釋放的時點和監(jiān)測指標。如對系統(tǒng)重要性金融機構，可借鑒國際經驗，經濟狀況良好是，在總資本充足率要求不變的情況下，設置積極的正值逆周期資本緩沖，降低儲備資本等其他資本要求，此外，因地方法人金融機構服務于地方經濟，其經營管理本身就會受到地方政府各項經濟金融政策的影響，其逆周期資本緩沖的設置還應考慮政府隱形債務等地方因素。

（二）設置組合錨定監(jiān)測指標

從國際經驗來看，逆周期資本緩沖單個指標的優(yōu)勢在于計算簡單，便于監(jiān)管當局與銀行和公眾進行溝通及政策解釋，但單個指標存在依賴度過高、未來存在的不確定性將導致逆周期資本監(jiān)管政策不穩(wěn)定等劣勢。因此，有必要考慮采用能反映宏觀經濟狀況、銀行經營狀況和特定重要行業(yè)的組合錨定指標，以提供更多補充信息。例如，可選取GDP 趨勢缺口、房地產貸款趨勢缺口、消費貸款趨勢缺口、個人住房抵押貸款趨勢缺口、房地產價格趨勢缺口、房地產開發(fā)貸款趨勢缺口、不良貸款率、跨境資金流動、銀行資產負債率等指標。②受篇幅限制，本文尚未對組合錨定指標的及時性、可獲得性以及錨定指標與逆周期資本緩沖之間的數量關系進行全面評估，待后續(xù)進一步研究。同時，根據國內外經濟狀況，動態(tài)調整錨定監(jiān)測指標。

（三）實施宏觀審慎政策，合理設定逆周期資本緩沖水平和釋放時點

國際經驗表明，宏觀審慎政策在促進金融和宏觀經濟穩(wěn)定方面發(fā)揮著關鍵作用。同時，宏觀審慎政策與微觀上銀行的行為選擇息息相關。盡管在我國的宏觀審慎政策決策目標設計上，防范金融穩(wěn)定風險、縮短金融下行期時限具有重要地位，但是銀行通過其行為選擇影響自身資本狀況和信用創(chuàng)造功能，又間接影響宏觀審慎政策目標的實現，進而反作用于銀行的行為選擇。這種影響在經濟低迷和危機時期表現的尤為明顯。當前疫情沖擊帶來的經濟金融“雙收縮”周期中，全球范圍內的逆周期資本緩沖幾乎全部被釋放，政策效果仍待檢驗。但是未來經濟上揚階段，如何圍繞宏觀審慎政策體系和政策工具，構建逆周期資本緩沖框架，合理設定緩沖水平和釋放時點，更加平穩(wěn)、快速的度過下一次金融和經濟下行期，仍然是決策者不變的重要話題。