郭曉蕊

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

近年來，中國糧食產(chǎn)量連年增收，但在人口數(shù)量、收入水平不斷提升的情況下，供求關(guān)系依然緊張，糧食進口量居高不下。美國作為中國農(nóng)產(chǎn)品主要進口市場之一，中美貿(mào)易摩擦給中國國內(nèi)糧食安全帶來較大影響，這使我們清晰認識到糧食安全必須掌握在自己手中。只有健全的糧食法制體系才能撐起糧食安全屏障，使中國踏上糧食生產(chǎn)強國之路。

1 中國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

1.1 糧食需求缺口增大

隨著中美貿(mào)易摩擦的持續(xù)，中國糧食安全領(lǐng)域的短板逐步顯露，首先體現(xiàn)在糧食需求缺口不斷增大。如大豆的需求缺口不斷增大，2018年中國大豆總產(chǎn)量1 600萬t，不足進口量的20%，同年中國進口美國大豆共1 664萬t，同比下降49.3%。由于美國是中國大豆進口主要來源國，且與另一主要來源國巴西大豆的成熟期不同，即使中國相繼拓展大豆進口來源國并加大其他國家的進口量，也難以彌補目前國內(nèi)的需求缺口。其次，糧食需求缺口繼而引發(fā)國內(nèi)部分糧食價格出現(xiàn)波動。糧價乃百價之基，糧價不穩(wěn)勢必影響到社會各個方面。如提取大豆油的副產(chǎn)品豆粕是制作牲畜與家禽飼料的主要原料［1］，由于國內(nèi)大豆供給不足，導(dǎo)致近期雞蛋等價格飛速上漲卻依然供不應(yīng)求。再次，國內(nèi)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性受到影響。針對大豆供給不足、過度依賴進口等情況，2019年中央一號文件提出實施大豆振興計劃，并出臺了加大種植大豆農(nóng)業(yè)補貼的政策。但在保證國家糧食安全的前提下，有限的耕地資源分配會變得更加艱難，大豆種植面積擴張勢必擠壓其他糧食作物的種植面積，導(dǎo)致其他糧食作物產(chǎn)量出現(xiàn)波動。

1.2 糧食主產(chǎn)區(qū)亟需轉(zhuǎn)型升級

糧食主產(chǎn)區(qū)承擔著保障國家糧食安全的重任，目前中國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，亟需轉(zhuǎn)型升級。首先，伴隨著經(jīng)濟快速增長、收入水平提高，食品消費結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，直接口糧消費逐年下降，肉禽蛋奶等間接口糧消費持續(xù)增加。但糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)無法滿足食品消費結(jié)構(gòu)升級的現(xiàn)狀，在大豆和優(yōu)質(zhì)小麥、高粱等糧食作物供給方面一直未能擺脫對國際市場的依賴。其次，中國糧食安全面臨“天花板”與“地板”的雙重擠壓［2］，農(nóng)民的種糧利益得不到保障。一方面，部分糧食的價格高于國外糧食進口到岸完稅后的價格，國內(nèi)外糧價出現(xiàn)倒掛；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，大量農(nóng)村人口進入城市，種糧人口減少，勞動力價格和土地租金逐漸上漲等原因快速推高了糧食生產(chǎn)成本。最后，中國地少人多，耕地數(shù)量緊缺且地塊分散、中低產(chǎn)田居多、受污染狀況嚴重［3］，糧食產(chǎn)量與質(zhì)量參差不齊。解決這些問題不僅需要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的資金和技術(shù)投入，還需要從法律層面明晰糧食行政主管部門的職責，完善糧食種植、流通、進出口等制度，加快糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。

2 中國糧食安全法制現(xiàn)狀與問題

2.1 缺乏糧食安全相關(guān)法律

糧食安全具有關(guān)系到國計民生的戰(zhàn)略地位，但國內(nèi)糧食安全立法卻與其戰(zhàn)略地位不符。調(diào)整糧食安全的法律法規(guī)除《糧食流通管理條例》和《農(nóng)業(yè)法》“糧食安全”章節(jié)中的6個條文之外，主要依靠糧食政策來保證糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。不可否認，自2004年《糧食流通管理條例》頒布實施以來，各級糧食行政管理部門嚴格按照《條例》賦予的職責，結(jié)合相關(guān)政策的指引，對糧食生產(chǎn)、流通等領(lǐng)域的監(jiān)管取得了顯著成效［4］。但隨著社會的發(fā)展及國際形勢的變化，一些影響糧食安全的新問題、新挑戰(zhàn)亟需通過法律來解決。如糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，與主銷區(qū)財政收入相差較大［5］；在增添、修繕農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施和改造中低產(chǎn)田、加大糧食補貼調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性方面存在不足，需要通過利益補償機制來平衡產(chǎn)銷區(qū)的發(fā)展。然而僅通過《糧食流通管理條例》及各項政策中的鼓勵性質(zhì)條款推動糧食產(chǎn)銷區(qū)之間建立長效合作機制，缺乏實際操作性。

當前中國處于從追求糧食產(chǎn)量到重視糧食整體安全的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時期，由于需要全國統(tǒng)籌，涉及面廣、問題較多，糧食安全相關(guān)法律時至今日還未出臺。完善的糧食安全法制體系是保障糧食安全的基石，沒有健全的糧食安全法制體系，糧食安全行政主管部門權(quán)責不清，產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制無法落實。德、美、日等國家農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛的原因除了科學(xué)技術(shù)水平發(fā)達之外，更重要的是具備完善的法律制度［6］。中國也必須通過法律制度的頂層設(shè)計來規(guī)范糧食產(chǎn)業(yè)秩序，保障糧食安全。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定不完善

根據(jù)中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革后的規(guī)定，耕地分配時應(yīng)先根據(jù)土地肥力、位置等因素劃分不同地塊，之后將不同土地再次均分給每位農(nóng)民。雖是為了保障公平，但造成農(nóng)村耕地細碎化問題嚴重。為解決這一問題，提高土地利用率，中國于2014年提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，即土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不變，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民有權(quán)將經(jīng)營權(quán)通過簽訂土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)出去以此獲得收益。2018年《農(nóng)村土地承包法》的修正正式確立了“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”制度在中國農(nóng)村推行之后，從一定程度上提升了土地利用率，但并未出現(xiàn)預(yù)期的大規(guī)模增產(chǎn)，究其原因在于制度設(shè)計不合理，未能闡清土地承包經(jīng)營權(quán)分離之后的權(quán)利內(nèi)涵和邊界，也未有相應(yīng)的法律程序確保該制度的有效實施。同時，目前關(guān)于“三權(quán)分置”的法律法規(guī)及研究等基本以做大經(jīng)營權(quán)為目標，集體經(jīng)濟所有權(quán)虛化［7］，如現(xiàn)實中缺乏集體經(jīng)濟組織對土地的調(diào)控、農(nóng)村土地分配混亂、無法確保農(nóng)民有足夠的土地分配將影響農(nóng)村穩(wěn)定［8］。此外，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)程序及市場機制規(guī)定不健全，實際流轉(zhuǎn)過程中問題頻發(fā)，如缺乏土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)機構(gòu)等第三方服務(wù)機構(gòu)，導(dǎo)致出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、低價流轉(zhuǎn)等不公平現(xiàn)象［9］。

2.3 糧食生產(chǎn)污染缺乏法律規(guī)制

中國過去以犧牲農(nóng)業(yè)環(huán)境為代價來追求糧食高產(chǎn)的模式導(dǎo)致現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)面臨土壤環(huán)境污染、耕地質(zhì)量低下、高投入低產(chǎn)出等困境。不僅是糧食行業(yè)，整個農(nóng)業(yè)行業(yè)的生態(tài)環(huán)境都是如此。糧食生產(chǎn)污染屬于農(nóng)業(yè)污染的一種，沒有專門的立法予以防治，只能按照農(nóng)業(yè)相關(guān)法律進行保護與防治。而有關(guān)農(nóng)業(yè)污染和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》及其他環(huán)境保護與污染防治專項法律。推動生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施基本以政策、政府發(fā)展規(guī)劃等形式為主，現(xiàn)有的規(guī)范性文件位階較低，無法涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的各個方面［10］，如對糧食生產(chǎn)資料過量投入、輪作休耕制度與土地持續(xù)退化等在法律方面缺乏應(yīng)對的手段。

3 中國糧食安全法制建設(shè)的對策思考

3.1 加快出臺糧食安全相關(guān)法律

糧食安全涉及多個方面，包括生產(chǎn)、倉儲、物流、進出口等，目前《農(nóng)業(yè)法》《糧食流通管理條例》及其他關(guān)于糧食安全的規(guī)定，已不足以調(diào)整中國的糧食安全法律關(guān)系，當務(wù)之急是加快出臺糧食安全相關(guān)法律。首先，應(yīng)落實耕地保護目標責任制，提高區(qū)域糧食綜合生產(chǎn)能力，管好地方糧食儲備，確立糧食質(zhì)量標準，維持糧食價格穩(wěn)定，加強糧食安全監(jiān)測與預(yù)警應(yīng)急機制等。其次，拓展糧食社會監(jiān)管與救濟途徑。糧食產(chǎn)業(yè)具有公益性［11］，在保障政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，可以仿照環(huán)境公益訴訟引入糧食安全公益訴訟，確認檢察機關(guān)和糧食行業(yè)協(xié)會等的原告資格，形成除了糧食安全省長責任制之外自下而上的新型監(jiān)管救濟機制，保障糧食市場利益主體的合法權(quán)益，全面維護糧食安全。最后，明確各糧食安全行政主管部門的職責，避免出現(xiàn)部門職能交叉重疊、多部門共同執(zhí)法的現(xiàn)象。

3.2 優(yōu)化“三權(quán)分置”制度

中國獨特的集體所有制加上農(nóng)業(yè)人口眾多，要想擴大規(guī)模經(jīng)營，注定不能像美國那樣推行農(nóng)場模式［12］，通過優(yōu)化“三權(quán)分置”制度可以推進適度規(guī)模經(jīng)營，增加糧食產(chǎn)量。首先，應(yīng)當明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)利邊界，防止出現(xiàn)糾紛時無法尋求確定的救濟手段。其次，應(yīng)當強化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，將農(nóng)民的承包權(quán)與特定地塊分離［13］，避免農(nóng)民的承包權(quán)與特定地塊產(chǎn)生聯(lián)系，從而影響集體對農(nóng)村土地的調(diào)控力。最后，政府要健全土地流轉(zhuǎn)市場交易平臺，鼓勵外出就業(yè)的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去。建立縣、鄉(xiāng)兩級監(jiān)督機制，監(jiān)管農(nóng)村集體所有權(quán)的實施，引入第三方專業(yè)化經(jīng)營機構(gòu)如法律服務(wù)機構(gòu)，以減少低價流轉(zhuǎn)、盲目流轉(zhuǎn)等土地不公平流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。健全解決糾紛機制，避免由于土地流轉(zhuǎn)糾紛從而影響規(guī)?；?jīng)營。

3.3 推進生態(tài)農(nóng)業(yè)法律發(fā)展

中國應(yīng)當加快建立生態(tài)農(nóng)業(yè)法制體系，健全相關(guān)配套制度以應(yīng)對糧食及其他農(nóng)業(yè)污染。首先，在耕地保障方面，應(yīng)探索實行耕地輪作休耕制度，同時各省份應(yīng)結(jié)合本省實際，以法律法規(guī)形式出臺程序性規(guī)定，使耕地輪作休耕制度具有可操作性［14］。糧食主產(chǎn)區(qū)政府應(yīng)當嚴守耕地保護紅線，依照《基本農(nóng)田保護條例》劃定基本農(nóng)田，保證耕地資源數(shù)量及質(zhì)量，并嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部每年關(guān)于農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)。其次，針對糧食污染問題，行政機關(guān)應(yīng)嚴格依照《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)進行追責，預(yù)防糧食生產(chǎn)資料等的不當使用行為，使生態(tài)農(nóng)業(yè)融入農(nóng)民的生產(chǎn)耕種之中。

4 小結(jié)

在復(fù)雜多變的國際環(huán)境下，提升國內(nèi)糧食安全保障能力才是硬道理。應(yīng)健全糧食安全法制體系，并與環(huán)保、經(jīng)濟等其他法制體系相銜接，遵循規(guī)范糧食產(chǎn)業(yè)秩序、確保國家糧食安全、促進社會穩(wěn)定的基本要求，逐步走上糧食生產(chǎn)強國之路。