黃月眉 楊紹義

[摘要]以舟山市為例，運(yùn)用調(diào)查法、文獻(xiàn)研究法和定性分析法，通過(guò)總結(jié)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成效，分析存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外做法，提出推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、合理布局養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老;服務(wù);體系;建設(shè)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D669.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的必要性

習(xí)近平總書(shū)記指出，滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來(lái)應(yīng)對(duì)。

我國(guó)2000年已進(jìn)入老齡化社會(huì)。2019年末，全國(guó)65歲及以上人口17599萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?2.57%，老年撫養(yǎng)比為17.8%。而根據(jù)聯(lián)合國(guó)定義，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)7%時(shí)，通常認(rèn)為這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。因此，我國(guó)已進(jìn)入深度老齡型社會(huì)。我國(guó)老齡化體現(xiàn)出老年人口絕對(duì)數(shù)量大、高齡化趨勢(shì)顯著、“未富先老”、“空巢”老人迅速增加、贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重、城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元結(jié)構(gòu)明顯現(xiàn)象。面臨著老齡化危機(jī)的巨大挑戰(zhàn)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了更高的要求。

近年來(lái)，我國(guó)構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。但是，與龐大的老齡人口及多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，養(yǎng)老服務(wù)能力仍十分薄弱，提升空間巨大，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍是今后一個(gè)時(shí)期的事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局、事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2舟山市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成效

近年來(lái)，舟山市高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，初步建成了居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，老年人及其家庭的獲得感和幸福感顯著增強(qiáng)。

2.1政策制度體系建設(shè)不斷推進(jìn)

2014年舟山市出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于發(fā)展民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，優(yōu)化政策環(huán)境，創(chuàng)新體制機(jī)制，加大對(duì)民營(yíng)資本投資養(yǎng)老項(xiàng)目的扶持力度;各縣（區(qū)）相繼出臺(tái)一批扶持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策制度，有力地促進(jìn)了全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.2養(yǎng)老服務(wù)模式探索創(chuàng)新

根據(jù)偏遠(yuǎn)海島和漁農(nóng)村交通不便、資源共享性差、公共服務(wù)體系及基礎(chǔ)設(shè)施水平參差不齊等實(shí)際，舟山市探索創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)。以政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)方式，推廣“守護(hù)夕陽(yáng)”偏遠(yuǎn)海島養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，依托社會(huì)組織為偏遠(yuǎn)海島留守老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。借助舟山群島智慧養(yǎng)老服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)“老年一鍵通”移動(dòng)終端偏遠(yuǎn)海島全覆蓋，開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+助力海島留守老人精神慰藉關(guān)愛(ài)行動(dòng)”，聯(lián)合公益創(chuàng)投項(xiàng)目，通過(guò)科技手段協(xié)調(diào)海島居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置，實(shí)現(xiàn)偏遠(yuǎn)海島居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的再提升。

2.3養(yǎng)老服務(wù)資金保障有力

不斷加大養(yǎng)老資金投入力度，把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，每年安排不低于50%的福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，重點(diǎn)用于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)與設(shè)施設(shè)備建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、居家養(yǎng)老照料中心運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助、敬老院消防改造等，有力保障了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

3舟山市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問(wèn)題

在取得成效的同時(shí)，也面臨一些問(wèn)題，主要是：養(yǎng)老政策執(zhí)行不夠到位、養(yǎng)老服務(wù)管理不夠規(guī)范、養(yǎng)老服務(wù)支撐體系不夠健全。

3.1部分養(yǎng)老政策執(zhí)行不夠到位

一是部分地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)水電費(fèi)優(yōu)惠政策未落實(shí)到位。某區(qū)頤養(yǎng)院2018年取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可證，因?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策把握不到位，該頤養(yǎng)院電費(fèi)繳納未按居民生活類(lèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，未享受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)電費(fèi)優(yōu)惠政策。某縣2家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用水未按居民生活類(lèi)價(jià)格執(zhí)行。

二是部分地區(qū)新建住宅小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房政策未執(zhí)行到位。某區(qū)2015年至2019年6月，已辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的7個(gè)新建住宅小區(qū)應(yīng)配建未配建養(yǎng)老服務(wù)用房合計(jì)538.59m2。某功能區(qū)2014年7月至2019年6月，已建成投入使用的住宅小區(qū)共3個(gè)，配建養(yǎng)老服務(wù)用房共計(jì)711.96m2，未移交相關(guān)社區(qū)。

三是部分獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策未執(zhí)行。各地執(zhí)行“從2014年起，進(jìn)入舟山市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接從事養(yǎng)老服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等工作的高校和中職學(xué)校畢業(yè)生，就業(yè)滿5年的市財(cái)政給予一次性本科30000元、專(zhuān)科（高職）20000元、中職15000元入職獎(jiǎng)補(bǔ)”的政策不夠到位，全市入職的高校和中職學(xué)校畢業(yè)生無(wú)一享受到入職獎(jiǎng)補(bǔ)。某縣各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)持有《養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書(shū)》并從事養(yǎng)老護(hù)理崗位工作的人員，未按照初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、技師不同等級(jí)給予特殊崗位津貼。

3.2養(yǎng)老服務(wù)管理不夠規(guī)范

一是養(yǎng)老補(bǔ)貼補(bǔ)助發(fā)放管理存在漏洞。各縣（區(qū)）都發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老補(bǔ)貼補(bǔ)助發(fā)放管理方面的漏洞。如某區(qū)因動(dòng)態(tài)管理滯后，對(duì)2015年1月至2019年1月期間死亡的9位養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對(duì)象，未停發(fā)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，多發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼計(jì)2.32萬(wàn)元。某縣2014年7月至2019年6月，向15名領(lǐng)取養(yǎng)老金后收入水平不再符合三類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼條件的老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，向10名領(lǐng)取退休養(yǎng)老金的老人發(fā)放高齡老人長(zhǎng)壽保健補(bǔ)助，向36名死亡老人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，向26名死亡老人發(fā)放高齡老人長(zhǎng)壽保健補(bǔ)助。

二是部分街道購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)不夠規(guī)范。某區(qū)街道2016年至2019年6月，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式，委托三家社會(huì)化組織開(kāi)展20個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，但服務(wù)工單上未見(jiàn)服務(wù)人員、被服務(wù)對(duì)象簽字，服務(wù)時(shí)長(zhǎng)與質(zhì)量無(wú)第三方監(jiān)管，無(wú)回訪記錄。某功能區(qū)所屬2個(gè)街道2019年享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的49位老人中，38人由其親屬提供服務(wù);3人由雇傭人員提供服務(wù)，服務(wù)補(bǔ)貼由服務(wù)人員領(lǐng)取，未見(jiàn)服務(wù)結(jié)算依據(jù)及街道、社區(qū)對(duì)服務(wù)提供情況的走訪記錄;8人由有關(guān)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)派出服務(wù)人員提供服務(wù)，未見(jiàn)街道、社區(qū)對(duì)服務(wù)情況的走訪記錄。

三是部分地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率較高。某功能區(qū)頤養(yǎng)院擁有房間66間，床位132張，僅有入住老人6人，床位空置率為95%。某功能區(qū)敬老院擁有房間12間，床位24張，現(xiàn)有入住老人6人，床位空置率為75%。據(jù)分析，該地隨著原有入住老人的老去，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率會(huì)越來(lái)越高。床位空置率較高的現(xiàn)象在其他地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道敬老機(jī)構(gòu)中也有存在。

3.3養(yǎng)老服務(wù)支撐體系不夠健全

一是養(yǎng)老從業(yè)人員隊(duì)伍質(zhì)量堪憂。據(jù)分析，全市養(yǎng)老從業(yè)隊(duì)伍存在文化程度低（初中及以下文化程度人員約占總?cè)藬?shù)的88%，高中及以上學(xué)歷人員占12%），年齡老化（年齡大于50歲人員占總?cè)藬?shù)的65%，30至50歲的占總?cè)藬?shù)的33%，小于30歲人員占總?cè)藬?shù)2%），流動(dòng)性較大等問(wèn)題。

二是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展存在制約。抽查部分地區(qū)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，一方面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活護(hù)理和醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)邊界不清而不符合醫(yī)保定點(diǎn)協(xié)議，如某老年公寓內(nèi)設(shè)醫(yī)院，2018年曾因此而受到醫(yī)保機(jī)構(gòu)處理;另一方面養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)由于自身?xiàng)l件及醫(yī)保要求限制等原因，較難被納入醫(yī)保定點(diǎn)住院?jiǎn)挝?，如某頤養(yǎng)院內(nèi)設(shè)醫(yī)院，雖斥資購(gòu)置設(shè)備、引進(jìn)醫(yī)生，但仍不具備醫(yī)保定點(diǎn)住院?jiǎn)挝毁Y格。這種兩難困境嚴(yán)重制約了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的發(fā)展。

三是失智失能評(píng)估缺乏獨(dú)立性。全市失智失能評(píng)估均未采用第三方評(píng)估。經(jīng)抽查某老年公寓及2家頤養(yǎng)院，對(duì)入住老人失智失能評(píng)估均由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或其內(nèi)設(shè)醫(yī)院自行評(píng)估，缺乏獨(dú)立性。

4部分國(guó)家養(yǎng)老模式及經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1日本模式

日本是深度老齡化國(guó)家，2014年底，65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到25.79%。20世紀(jì)八十年代開(kāi)始，日本先后頒布了《老年保健法》、《社會(huì)福利士及護(hù)理福利士法》、《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》和《介護(hù)保險(xiǎn)法》等法律，社會(huì)資本開(kāi)始進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府力量開(kāi)始逐步退出，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員大量培養(yǎng)，以上門(mén)養(yǎng)老服務(wù)為主的社會(huì)化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

4.2美國(guó)模式

20世紀(jì)40年代，美國(guó)步入老齡化社會(huì)，到目前65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?4.39%。20世紀(jì)60年代開(kāi)始，美國(guó)逐步嘗試開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)、推出養(yǎng)老金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的401k計(jì)劃、發(fā)展抵押貸款違約保險(xiǎn)、發(fā)展REITs，帶動(dòng)了大量的社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域。目前美國(guó)主要是居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩大類(lèi)，約有70%的老人選擇居家養(yǎng)老。

4.3經(jīng)驗(yàn)借鑒

總結(jié)日美養(yǎng)老模式，有三點(diǎn)可資借鑒：一是應(yīng)優(yōu)先發(fā)展居家養(yǎng)老，并盡快發(fā)展與之配套的社會(huì)化服務(wù)。二是按照“政府兜底?；尽⑸鐣?huì)優(yōu)質(zhì)走高端”的原則，適度發(fā)展全托式養(yǎng)老院，以解決家庭和社會(huì)的后顧之憂。三是養(yǎng)老既是社會(huì)問(wèn)題，也蘊(yùn)含著巨大商機(jī)，應(yīng)當(dāng)搶抓商機(jī)、積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

5推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

按照黨的十九屆四中全會(huì)《決定》關(guān)于“加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的要求，當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)做好以下幾方面工作。

5.1進(jìn)一步健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系

應(yīng)從優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展環(huán)境、解決老年人實(shí)際需求出發(fā)，在政策扶持、管理規(guī)范、監(jiān)督管理、考核激勵(lì)、服務(wù)提升等方面，進(jìn)一步健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系，重點(diǎn)補(bǔ)上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)保審批、人才保障等方面制約民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的短板。建立完善相關(guān)機(jī)制，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、支持專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，進(jìn)一步形成跨部門(mén)協(xié)作的工作合力。確保養(yǎng)老設(shè)施和住宅小區(qū)“四個(gè)同步”能真正落地，逐步提升社會(huì)福利體系建設(shè)的實(shí)效性。同時(shí)，要因地制宜統(tǒng)籌考慮區(qū)域規(guī)劃，通過(guò)資金置換或聯(lián)合建設(shè)方式，化零為整，解決小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施碎片化。

5.2進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

建立綜合性、系統(tǒng)性的養(yǎng)老隊(duì)伍培養(yǎng)發(fā)展路徑，完善吸引和穩(wěn)定專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的保障措施，切實(shí)解決養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才不足，供需矛盾突出，人才隊(duì)伍不穩(wěn)定，素質(zhì)和能力不高的問(wèn)題。切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老護(hù)理人員特殊崗位津貼制度、完善養(yǎng)老護(hù)理員入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度，保障實(shí)行家庭服務(wù)業(yè)政策。

5.3統(tǒng)籌安排合理布局養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院規(guī)劃布局應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，合理整合現(xiàn)有敬老院資源。可以縣（區(qū)、功能區(qū)）域?yàn)榉秶?，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中布局特困老人集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)，將其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)改造用于解決漁農(nóng)村老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，以解決床位空置和老年人實(shí)際需求問(wèn)題，緩解城市養(yǎng)老床位不足問(wèn)題。

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[收稿日期]2010-08-06

[作者簡(jiǎn)介]黃月眉（1963-），女，浙江永康人，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)管理社會(huì)管理教學(xué)研究工作;楊紹義（1964-），男，浙江諸暨人，高級(jí)審計(jì)師、高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事審計(jì)監(jiān)督工作。