沈楠

[提要] 在經(jīng)濟形勢復雜嚴峻，不穩(wěn)定性、不確定性較大的宏觀背景下，中央提出構建“以國內大循環(huán)為主體，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”具有重要的戰(zhàn)略意義。在未來中長期“雙循環(huán)”不斷提質進程中，需要更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎性和支柱性作用，從助力要素市場化改革、著力擴大內需、支持產(chǎn)業(yè)結構升級、促進重大區(qū)域發(fā)展、推動更高水平開放等五大維度發(fā)力，推動構建經(jīng)濟“雙循環(huán)”的制度基礎、戰(zhàn)略基點和增長抓手。

關鍵詞：財政;內循環(huán);雙循環(huán)

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月9日

2020年7月30日，中共中央政治局會議首次提出了“加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，這是我國根據(jù)當前復雜嚴峻的經(jīng)濟形勢，運用持久戰(zhàn)的思想應對中長期問題所提出的發(fā)展戰(zhàn)略。強調以國內大循環(huán)為主體，并非主動選擇或被動放棄國際市場，而是希望利用內循環(huán)推動外循環(huán)發(fā)展，爭取在國際市場中獲得更大的發(fā)展空間和更多的戰(zhàn)略主動權。歷史經(jīng)驗也告訴我們：片面強調外循環(huán)，忽視內循環(huán)，會讓經(jīng)濟長期陷入困境，比如巴西和阿根廷。由于兩國經(jīng)濟過度倚重外需，其自身產(chǎn)業(yè)升級緩慢、貧富差距加大、經(jīng)濟治理失靈等問題較為突出，并最終拖累了經(jīng)濟的外循環(huán)?？梢?，內循環(huán)和外循環(huán)是相互促進的，內循環(huán)支撐外循環(huán)，外循環(huán)帶動內循環(huán)。在新的時代背景和戰(zhàn)略定位下，政府需要更好地發(fā)揮作用，確保中國經(jīng)濟的航船行穩(wěn)致遠，而財政作為國家治理的基礎和重要支柱，積極的財政政策要提質增效，推動構建“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

一、財政助力要素市場化改革，構筑內循環(huán)制度基礎

2020年4月9日，中共中央國務院印發(fā)了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，為建設高標準市場體系、推動高質量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系打下堅實制度基礎?！笨梢?，要素價格市場化和要素自由流動是現(xiàn)代經(jīng)濟體系的制度基石，也是推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的前提。土地要素、勞動力要素、資本要素、技術要素、數(shù)據(jù)要素是收入分配的載體，也是國家宏觀調控實現(xiàn)的載體。要素的合理定價和自由流動，可以調動要素所有者的生產(chǎn)積極性，提升要素的配置效率和效益，塑造國內統(tǒng)一市場，促進國內大循環(huán)。

（一）推動要素市場化定價。土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，價格長期存在畸形，農(nóng)村土地產(chǎn)權問題、城市高房價問題都體現(xiàn)了這一點。相比之下，勞動力價格長期被低估，隨著貧富差距擴大，中低收入群體邊際消費傾向逐步下降，抑制了內需的增長。因此，在政策上要充分發(fā)揮財政稅收在收入分配調節(jié)上的重要作用，提高財政在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務上的保障力度，降低居民防御性儲蓄，提高居民消費意愿。同時，加快財稅體制改革，可以考慮將房地產(chǎn)相關稅費負擔從建設和交易環(huán)節(jié)向持有環(huán)節(jié)轉移，這樣既可以抑制房價的過快上漲，堅持房住不炒原則，又可以縮小貧富差距，釋放更大消費潛力。

（二）助力要素流通破壁。建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制，需要暢通財政橫向轉移支付制度;深化戶籍制度改革，公共服務要與常住人口掛鉤，需要打破利益藩籬，構筑各級政府之間新型財政關系;培育要素市場，推動數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，需要財政資金引導和支持等?？梢姡玫匕l(fā)揮政府作用，需要財政發(fā)揮基礎性和支柱性作用，與政府各職能部門在調節(jié)、監(jiān)管、服務市場方面協(xié)同配合。

二、財政著力擴大內需，把握內循環(huán)的戰(zhàn)略基點

2020年4月17日，中共中央政治局會議首次提出了“六保任務”，即保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉。保就業(yè)是“六保任務”的首要要求，也是世界各國宏觀調控政策的核心之處，而保居民就業(yè)的主要目的是保基本民生，保住了就業(yè)、基本民生和市場主體，就有可支配收入，就會拉動消費，擴大了市場需求，進而穩(wěn)住了經(jīng)濟基本盤。2020年7月30日，中共中央政治局會議強調“牢牢把握擴大內需這個戰(zhàn)略基點，大力保護和激發(fā)市場主體活力”。可見，“保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體”是擴大內需的前提，也是經(jīng)濟內循環(huán)的戰(zhàn)略基點。只有不斷改善民生、保障中小民營企業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大，才能真正擴大內需，促進國內大循環(huán)。

（一）保障和改善民生。要切實發(fā)揮政府作用，保障基本民生。一方面要強化了就業(yè)優(yōu)先政策，統(tǒng)籌用好各類穩(wěn)崗和紓困資金，幫助企業(yè)穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)崗位，渡過難關;另一方面要加強失業(yè)人員基本生活保障和再就業(yè)服務，重點關注高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人等重點人群就業(yè)工作，多渠道促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另外，要加強財政扶貧投入力度，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，財政資金重點向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、掛牌督戰(zhàn)地區(qū)和受疫情影響較重的地區(qū)傾斜。

（二）支持中小企業(yè)發(fā)展。要鞏固和拓展前期減稅降費成效，進一步完善減稅降費的制度建設，持續(xù)減輕企業(yè)負擔。通過財政獎補等方式扶持具有增長潛力的中小企業(yè)，促進其發(fā)展上臺階。增加政府性融資擔保的范圍、降低收費標準，解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴問題。

三、財政支持產(chǎn)業(yè)結構升級，打造內循環(huán)經(jīng)濟新的增長極

2020年7月30日，中共中央政治局會議提出“堅持結構調整的戰(zhàn)略方向，更多依靠科技創(chuàng)新，完善宏觀調控跨周期設計和調節(jié)，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險長期均衡?！眻猿纸Y構調整的戰(zhàn)略方向不動搖，是對前期供給側結構性改革的深化，進一步明確要依靠科技創(chuàng)新，是強調供給側改革中科技要素的重要性。在中國經(jīng)濟亟須跨越式發(fā)展機遇的當下，應當完善財政等宏觀調控的跨周期設計，在改革“爬坡過坎，滾石上山”的關鍵時期給予最有力的支持。

（一）助力基礎研究上臺階。在創(chuàng)新鏈條中，基礎研究是前端，產(chǎn)業(yè)應用是后端，兩者關系緊密，相互促進。由于基礎研究成果的公共品屬性較強，距離商業(yè)化較遠，需要政府加大財政資金投入力度，推動基礎研究上臺階。同時，政府要逐步完善產(chǎn)學研合作機制，增強各方參與產(chǎn)學研合作的積極性，加強產(chǎn)學研合作引導和資金投入，如提供相關基礎設備、對重點領域設立相關規(guī)劃和項目、建立財政獎勵機制等。

（二）推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當前全球經(jīng)濟正處于產(chǎn)業(yè)升級的關鍵時期，第四次工業(yè)革命或將帶來數(shù)字經(jīng)濟引領下的快速增長。我國應加大財政資金投入，發(fā)揮好財稅政策結構性調控優(yōu)勢，引導資本、資源向戰(zhàn)略關鍵領域聚焦，加快研發(fā)進度形成領先優(yōu)勢，支持包括數(shù)字經(jīng)濟、智能制造、生命健康、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成更多新的增長點、增長極，促進產(chǎn)業(yè)鏈向中高端邁進。

四、財政促進重大區(qū)域發(fā)展，形成內循環(huán)經(jīng)濟的增長高地

黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2020年7月30日，中共中央政治局會議強調“要加快新型基礎設施建設，深入推進重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加快國家重大戰(zhàn)略項目實施步伐。要以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求，推動城市群，都市圈一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新”。在實踐中，近兩年城鄉(xiāng)建設用地結余指標跨地區(qū)調劑，以及各大城市逐步加碼的搶人大戰(zhàn)，都在客觀上促進了生產(chǎn)要素向城市集中。可以說，我國正在摒棄全國一碗水端平和城市單打獨斗的發(fā)展思路，將增長潛力大的區(qū)域先發(fā)展起來，比如粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀、中部三角和西部三角，逐步形成“城市群-都市圈-大中小城市-特色小鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村振興”全空間組合發(fā)展鏈條。

（一）引導區(qū)域一體化建設。人口向大城市集中是客觀趨勢，大城市人滿后會向周邊中小衛(wèi)星城市溢出，從而形成城市群。目前，我國長三角、珠三角中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)目多、質量高，有實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實基礎。在政策上，要支持推進國家重大區(qū)域戰(zhàn)略落地，如城際軌道交通等，通過完善相關財稅政策，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，推動形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

（二）助力中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯隊承接。隨著東部地區(qū)勞動力、土地等生產(chǎn)要素成本快速上升，勞動密集型產(chǎn)業(yè)正在不斷外遷。中西部地區(qū)的地方政府應積極對接，根據(jù)本地發(fā)展實際，通過減稅降費、政策優(yōu)惠等綜合財稅手段，有針對性地引進東部地區(qū)轉出產(chǎn)業(yè)?？紤]到產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同性，勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉移的同時，一些先進制造業(yè)、資金密集型制造業(yè)也會同步轉移，中西部地區(qū)應完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，做好承接準備。

五、財政推動更高水平開放，加快經(jīng)濟雙循環(huán)發(fā)展提質

2020年7月30日，中共中央政治局會議再次強調“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，和平與發(fā)展仍然是時代主題，同時國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增強?！笔聦嵣?，美國自2008年次貸危機后，其貿易和資本流動規(guī)模已出現(xiàn)逆全球化的轉變。隨著美國經(jīng)濟社會不可調和矛盾加深，中美經(jīng)貿摩擦也在不斷升級。2020年的新冠肺炎疫情又加速了中美脫鉤。全球經(jīng)濟的不確定性和產(chǎn)業(yè)鏈斷層正在重構全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，這既是挑戰(zhàn)，也是機遇。中國在對外開放上保持了戰(zhàn)略定力，積極穩(wěn)外資穩(wěn)外貿，加快海南自由貿易港等建設，加強“一帶一路”等多邊性經(jīng)貿合作。

（一）積極應對貿易風險變化。在出口方面，短期要關注外資企業(yè)撤出可能帶來的外需轉移風險，可以考慮綜合運用財稅政策穩(wěn)住外部市場，同時鼓勵出口企業(yè)產(chǎn)品轉向國內市場，降低出口型企業(yè)稅費負擔。長期要支持基礎研究，運用稅收獎補等手段，引導企業(yè)生產(chǎn)科技含量更高的優(yōu)質產(chǎn)品，豐富我國價值鏈的多元性，提升高附加值產(chǎn)品占比。進口方面，短期要全面篩查美國技術封鎖和全球疫情蔓延等因素導致的海外供應鏈斷裂情況，政府應主動作為，積極謀劃和支持產(chǎn)品替代。長期要在電子、醫(yī)療和高端制造等關鍵行業(yè)提供政策優(yōu)惠，加大研發(fā)投入，支持科技進步和技術創(chuàng)新，推動卡脖子的技術和產(chǎn)品實現(xiàn)進口替代。

（二）運用多邊主義穩(wěn)定貿易投資。加快海南自由貿易港建設，以最大的稅收優(yōu)惠和包容性增長的制度創(chuàng)新，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，吸引戰(zhàn)略性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集，帶動我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。加深“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟合作，推進中日韓自貿區(qū)和中歐投資協(xié)定等經(jīng)貿框架的談判，積極參與國際稅收合作，增強我國在多邊稅收合作中的話語權，在國際稅收分配新規(guī)則構建中為我國謀求更大的“外循環(huán)”發(fā)展機遇和空間。

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