王科強(qiáng) 曹健
[提要] 財政國庫管理制度作為監(jiān)控預(yù)算單位財政資金使用全過程的監(jiān)管體系,能有效提高財政資金使用效率,從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2007年,新疆維吾爾自治區(qū)在全區(qū)各高校推行該制度。本文以新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)(以下簡稱A大學(xué))為例,通過對A大學(xué)的本級預(yù)算、決算等相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)的計算,對A大學(xué)實(shí)行國庫集中支付制度過程中預(yù)算執(zhí)行所存在的問題進(jìn)行探討,并提出合理化建議。
關(guān)鍵詞:國庫集中支付制度;預(yù)算執(zhí)行;高校財政
本文為新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地干旱區(qū)農(nóng)村發(fā)展研究中心課題:“和田地區(qū)農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位財務(wù)集中核算體制研究”部分研究成果;通訊作者:曹健
中圖分類號:F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
收錄日期:2020年8月25日
一、高校國庫集中支付制度改革背景
(一)我國高校國庫集中支付改革背景。2001年我國加入世貿(mào)組織,此時我國財政監(jiān)管體系背景下的財政性資金繳庫和設(shè)立多重賬戶分散的財政撥付方式漸顯弊端,已逐漸不能適應(yīng)我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財政發(fā)展總體要求。因此,從根本上改變這種傳統(tǒng)的財政性資金繳撥方式,建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政國庫管理制度勢在必行。2001年2月,《財政國庫管理制度改革方案》的頒布,為規(guī)范財政資金的繳撥方式指明了方向。按照該方案改革方法,國務(wù)院首先在直屬中央的6個部門開展國庫集中收付制度的試點(diǎn)改革。2001年12月,試點(diǎn)部門擴(kuò)大到23個中央部門,共計480多億元資金納入國庫集中收付系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。從2002年10月開始,國庫集中收付制度改革的進(jìn)程擴(kuò)大到教育系統(tǒng),教育部所屬5所大學(xué)作為改革試點(diǎn)大學(xué)。2007年7月,教育部部屬高等院校全部參與國庫集中收付制度的改革。截至2015年,我國大多數(shù)省份的高等院校都已經(jīng)實(shí)行國庫集中收付制度。
(二)新疆高校實(shí)行國庫集中支付制度現(xiàn)狀分析。2007年1月1日以前,新疆高校長期以來資金支付方式一直實(shí)行分散支付。2007年1月1日之后,新疆高校逐漸開展國庫集中支付制度改革。新疆高校作為社會第三方部門,采取預(yù)算資金申報的方式是“兩上兩下”的原則,但在不同的時點(diǎn)下其具體流程也有所不同。
從預(yù)算資金申報流程來看,在國庫集中支付實(shí)施前,各高校自行編制預(yù)算資金用款計劃,財政廳為各高校錄入財政系統(tǒng),若資金用款計劃編制沒有問題,撥付預(yù)算;若預(yù)算編制超支,各高校調(diào)整后經(jīng)審批,再撥付預(yù)算。實(shí)行國庫集中支付后,各高校自行錄入財政系統(tǒng),但若資金用款計劃沒有在具體項(xiàng)目中披露或不符合相關(guān)規(guī)定,財政廳可拒絕撥付該筆預(yù)算資金。
在財政資金支付方面,實(shí)行國庫集中支付之前,自治區(qū)財政廳根據(jù)收入的來源劃分收入,根據(jù)資金的用途劃分支出,根據(jù)預(yù)算,直接下達(dá)預(yù)算資金,一次性將資金直接撥付到各高校賬戶,各高校不需報備資金支出明細(xì),監(jiān)管部門因此不能了解各高校資金使用具體情況;實(shí)行國庫集中支付制度之后,自治區(qū)財政廳將通過財政直接支付與授權(quán)支付的撥款方式,根據(jù)資金渠道進(jìn)行核算管理,每個資金渠道劃分一個項(xiàng)目,每個項(xiàng)目開設(shè)一個賬戶并擁有一定限額,每一項(xiàng)支出都要編制申報,經(jīng)審核后才能執(zhí)行。從制度上嚴(yán)格要求各高校精準(zhǔn)編制預(yù)算,提升資金使用效率,有效規(guī)范預(yù)算資金撥款程序,不斷提升預(yù)算執(zhí)行透明度。
二、A大學(xué)財務(wù)數(shù)據(jù)分析
(一)財務(wù)現(xiàn)狀分析。A大學(xué)2018年全年收入達(dá)到76,308.06萬元,比2014年收入增加了15,354.03萬元,增長率為25.19%。主要是財政撥款收入與事業(yè)收入中教育收費(fèi)(財政專戶)非同級財政撥款的增加導(dǎo)致。2018年全年總支出為80,556.14萬元,比2014年總支出62,607.63萬元增加支出17,948.51萬元,增長率為28.67%,支出變化情況主要是基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)支出和行政事業(yè)類支出的增加造成。(表1)
(二)籌資能力分析。國庫集中支付制度實(shí)施之前,A大學(xué)可自主調(diào)節(jié)分配預(yù)算外資金緩解學(xué)校向銀行貸款難問題。國庫集中支付制度實(shí)施之后,財政資金管理范圍的擴(kuò)大將高校的自籌收入涵蓋在內(nèi)。A大學(xué)在2014~2018年間,收入每年都保持增加的趨勢,由2014年的60,954.03萬元增加至2018年的76,308.06萬元,雖然對于A大學(xué)來說,從總收入方面來看呈現(xiàn)出逐年提高的趨勢,但自籌資金比例下降趨勢明顯,2015年為38.65%,而在2018年卻只有21.24%。到2018年,A大學(xué)自籌收入甚至達(dá)不到財政撥款的1/3,也就是說改革后,A大學(xué)在自主籌集資金方面面臨很大困難。
(三)預(yù)算執(zhí)行能力分析。預(yù)算執(zhí)行能力通過以下幾個指標(biāo)進(jìn)行測算:
預(yù)算收入執(zhí)行率=(本期實(shí)際收入總額/本期預(yù)計收入總額)×100% (1)
預(yù)算支出執(zhí)行率=(本期實(shí)際支出總額/本期預(yù)計收入總額)×100% (2)
財政專項(xiàng)撥款執(zhí)行率=(本期財政項(xiàng)目補(bǔ)助實(shí)際支出/本期財政項(xiàng)目補(bǔ)助實(shí)際收入)×100% (3)
高校預(yù)決算收入偏離度=[(高校決算收入-高校預(yù)算收入)/高校預(yù)算收入]×100% (4)
高校預(yù)決算支出偏離度=[(高校決算支出-高校預(yù)算支出)/高校預(yù)算支出]×100% (5)
1、預(yù)算收入(支出)執(zhí)行率。由表2可以看出A大學(xué)2014~2018年預(yù)算收入執(zhí)行率和預(yù)算支出執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于100%并且變化趨勢很大。由此可以進(jìn)一步說明,在實(shí)行國庫集中支付制度后,收入與支出的預(yù)算難度普遍增大,即使五年間預(yù)算支出執(zhí)行率有逐漸降低的趨勢,但仍然預(yù)算超出計劃。并且對于A大學(xué)來說,從預(yù)算實(shí)際支出方面分析,5年當(dāng)中并非全部以預(yù)算收入編制為依據(jù)。(表2)
2、財政專項(xiàng)撥款執(zhí)行率。通過表3可以看出A大學(xué)2014~2018年財政專項(xiàng)??顖?zhí)行率均圍繞100%上下波動,但2015年與2017年財政專項(xiàng)撥款率異常增長,其所在根本原因是A大學(xué)財政支出要先滿足一般公共預(yù)算的收入,不足以滿足的支出項(xiàng)目用財政專戶的收入進(jìn)行墊付彌補(bǔ),后續(xù)由財政部門追加專項(xiàng)資金使收入與支出相持平。(表3)
3、預(yù)決算偏離度。通過借鑒行政單位預(yù)算會計中的基本公式,推算出高校等事業(yè)單位預(yù)決算偏離度。從高校預(yù)算編制角度來看,預(yù)決算偏離度的大小直接影響高校預(yù)算編制的完整性和規(guī)范性。通過計算,A大學(xué)的收入偏離度的范圍為-30%~30%,而國際標(biāo)準(zhǔn)的取值為-5%~5%,從超出的數(shù)值范圍可反映出存在大量的超收超支情況,這與高校預(yù)算的準(zhǔn)確性和規(guī)范性相違背。(表4)
三、國庫集中支付制度和預(yù)算執(zhí)行存在的問題
(一)預(yù)算管理無法滿足國庫集中支付改革的要求。按照財政廳國庫集中支付制度的要求,每級預(yù)算單位要根據(jù)這一年所批準(zhǔn)的預(yù)算額度編寫本級預(yù)算用款計劃,加之A大學(xué)實(shí)行財務(wù)預(yù)算、收入支出雙線平行管理,除了具體項(xiàng)目支出以外,基本支出撥款無法確定與哪些實(shí)際支出相一一對應(yīng),給高校預(yù)算資金的使用和編制帶來了新的麻煩。此外,作為預(yù)算外資金的主要來源是在校生學(xué)費(fèi),由于每年招生計劃確定時間與編制部門預(yù)算的時間不匹配,A大學(xué)很難做出準(zhǔn)確的預(yù)算。本級預(yù)算單位部門預(yù)算是實(shí)施國庫集中支付改革的起點(diǎn),也是其相關(guān)財政資金支付的依據(jù)。預(yù)算數(shù)據(jù)編制的不規(guī)范不完整,將會影響國庫集中支付制度改革的步伐,從中衍生出新的問題。并且本級預(yù)算單位部門預(yù)算的不穩(wěn)定性也將影響國庫集中支付制度的順利推行。
(二)預(yù)算編制不全面。國庫集中收付制度陸續(xù)出臺相關(guān)政策后,A大學(xué)的財政申請能否順利得到財政廳的快速審批,主要看A大學(xué)該年度的預(yù)算編制和資金用款計劃是否合理,只有預(yù)算編制的準(zhǔn)確合理無誤,財政資金才能順利發(fā)放。由于A大學(xué)2014~2018年預(yù)算收入執(zhí)行率和預(yù)算支出執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于100%。這說明A大學(xué)預(yù)算的編制存在不全面的問題。預(yù)算編制過程中高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)常會出現(xiàn)不確定因素,加之預(yù)算編制的參與度較低,財務(wù)聯(lián)絡(luò)員溝通協(xié)調(diào)不積極,這些原因都會導(dǎo)致預(yù)算編制過程中,出現(xiàn)金額調(diào)整、追加資金預(yù)算的行為。
(三)預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。從A大學(xué)預(yù)決算報表數(shù)據(jù)所映射出的超收超支現(xiàn)象,造成預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。如在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報上往往就會涉及到相應(yīng)預(yù)算調(diào)整,這類預(yù)算調(diào)整會在A大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)上有所變化,并且這類的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)年初預(yù)算申報不會有所體現(xiàn)。由于國庫集中支付制度要求每筆支出都要登記入冊,如果預(yù)算編制缺乏相應(yīng)規(guī)章制度,預(yù)算編制將沒有可信度。加之隨意調(diào)增調(diào)減預(yù)算金額,使用用途不斷更改,就會大大降低預(yù)算資金的使用效率。這對A大學(xué)預(yù)算編制的準(zhǔn)確度、預(yù)算監(jiān)督的可控性以及預(yù)算執(zhí)行的強(qiáng)制性帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。
(四)高校資金缺乏自主支配能力。籌資能力的減弱,將直接影響高校自由支配的財政資金,間接影響新增收入項(xiàng)目的實(shí)行。A大學(xué)的資金收入主要是靠新疆維吾爾自治區(qū)財政資金,自治區(qū)財政每年下達(dá)高校財政人均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和在職人員津貼補(bǔ)貼來維持當(dāng)年A大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。資金緊張直接造成A大學(xué)無法為下一年度高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動相關(guān)事務(wù)安排資金預(yù)算。在這種情況下,A大學(xué)當(dāng)年想要快速發(fā)展,籌建新建項(xiàng)目時,顯然與當(dāng)年預(yù)算存在誤差,在國庫集中支付制度的管理下,當(dāng)年財政預(yù)算的執(zhí)行及資金支付令該項(xiàng)目無法實(shí)施。
四、國庫集中支付制度和預(yù)算執(zhí)行所存在問題解決措施
(一)建立健全與國庫集中支付制度改革相適應(yīng)的制度和規(guī)范。首先,修改與國庫集中支付改革過程中與高校財政預(yù)算之間不相適應(yīng)的政策法條。與時俱進(jìn),根據(jù)新形勢下做出調(diào)整,使之與新的財政政策相適應(yīng)。根據(jù)客觀情況實(shí)際需要,在符合國家財政總體規(guī)劃目標(biāo)下做出調(diào)整,使之更加科學(xué)合理。其次,工作在財政工作一線的人大代表在每年的兩會上提出相關(guān)議案,規(guī)劃出一系列專門針對國庫財政預(yù)算管理制度的相關(guān)法律政策,以此更好地規(guī)范高校預(yù)算單位所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動。在此基礎(chǔ)上,針對A大學(xué)財務(wù)管理體制,規(guī)范A大學(xué)財務(wù)處各個崗位,規(guī)劃設(shè)計出一套高標(biāo)準(zhǔn)較科學(xué)的操作流程和相應(yīng)的操作方法,及時防止違背會計政策法規(guī)的行為。
(二)加強(qiáng)預(yù)算管理,提高預(yù)算編制水平。A大學(xué)應(yīng)提升預(yù)算編制參與度,擴(kuò)大編制預(yù)算人員,要給預(yù)算編制留足時間,更早進(jìn)行下年度預(yù)算編制。全方位多角度不斷細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容框架,交叉運(yùn)用不同預(yù)算編制方法,使之更有效地對預(yù)算科目合理分類,不斷完善本單位多級預(yù)算科目體系。制定出一套預(yù)算調(diào)整制度,對需要調(diào)整預(yù)算額度的項(xiàng)目進(jìn)行審核,提供相應(yīng)支持材料從數(shù)額調(diào)整的原因、目的、用款計劃以及產(chǎn)生怎樣的效果等幾個方面進(jìn)行論證,看是否有預(yù)算調(diào)整的必要性。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和預(yù)算管理系統(tǒng)的平臺,結(jié)合科學(xué)的預(yù)算編制方法,提前做好統(tǒng)籌,準(zhǔn)確規(guī)范地下放預(yù)算資金支出。
(三)完善預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制,強(qiáng)化監(jiān)督管理體制。就A大學(xué)內(nèi)部而言,可以將部分科研項(xiàng)目和教育資金從A大學(xué)本單位零余額賬戶向本單位實(shí)有資金賬戶劃轉(zhuǎn)。各學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)在外部工作關(guān)系處理上應(yīng)與財務(wù)處各業(yè)務(wù)科室保持良好溝通與協(xié)調(diào),并長期對已分解細(xì)化的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理,明確該階段任務(wù),實(shí)施該階段計劃,確保財政資金支出在預(yù)算編制內(nèi)安排。與此同時,強(qiáng)化監(jiān)督管理體制,加強(qiáng)內(nèi)部財務(wù)管理制度,如修訂會計核算流程,規(guī)劃預(yù)算內(nèi)容,深化預(yù)算管理體制,完善經(jīng)費(fèi)分配方法等,從根本上加大對預(yù)算資金執(zhí)行的事前、事中、事后全方位多角度的監(jiān)督,有效控制零余額賬戶向本級預(yù)算資金賬戶調(diào)撥資金支出。
(四)拓寬融資渠道,加強(qiáng)與上級財政部門的溝通交流。高校應(yīng)以學(xué)科進(jìn)步為契機(jī),提高自主籌資的意識。不斷優(yōu)化資金支付管理,提高A大學(xué)預(yù)算單位用款自主權(quán)??梢圆扇「綄僦袑W(xué)小學(xué)、附屬校醫(yī)院、短期培訓(xùn)、后勤服務(wù)中心和繼續(xù)教育等設(shè)立的方式,強(qiáng)化社會服務(wù),獲取更多相應(yīng)收入。充分把握房屋修繕、購置儀器設(shè)備和改造基礎(chǔ)設(shè)施為契機(jī),使學(xué)校盡可能多的獲得資金,從而使高校辦學(xué)條件得到最大限度的改善。同時,利用高校校友會資源積極開展校企產(chǎn)學(xué)研合作,擴(kuò)大多種收入渠道,使合作辦學(xué)和資產(chǎn)經(jīng)營得到充分拓展。
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