鄧嘉詠

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

“討論一項(xiàng)制度，固然應(yīng)重視其‘時(shí)代性’，同時(shí)又該重視其‘地域性’”，沒有一項(xiàng)制度是放之四海而皆準(zhǔn)，行之百世而無弊的。[1]我國實(shí)行“一國兩制”，香港回歸以后依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。香港的經(jīng)濟(jì)水平、法律體系、制度構(gòu)建等諸多方面都與我國內(nèi)地存在差異，但香港作為中國排名靠前的全球最宜居城市之一，①在ArchDaily 2019年全球最宜居城市排行榜中香港排名第71位，在2018年排名第35位，是中國排名最前的城市。其環(huán)境保護(hù)制度有其特色與優(yōu)點(diǎn)。在香港環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的定義甚廣，“包含著各種不同職務(wù)，其中包括處理發(fā)牌、到現(xiàn)場檢查、取樣和監(jiān)察水、噪音和空氣排放以查核營運(yùn)商是否遵從法例、發(fā)出消減污染通知書、檢控違例污染者，以及在發(fā)生緊急事故時(shí)采取應(yīng)變行動(dòng)等?！盵2]刑事檢控是環(huán)境保護(hù)的重要途徑。環(huán)境保護(hù)署是香港重要的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，在生態(tài)文明體制改革背景下，我國正著力進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的制度創(chuàng)新。通過研究香港環(huán)境的執(zhí)法制度，或者能為我國環(huán)境執(zhí)法的制度革新提供借鑒。

一、香港環(huán)保署刑事檢控的制度評(píng)介

從宏觀層面看，香港環(huán)境立法可以分為三個(gè)階段：19世紀(jì)40年代到20世紀(jì)30年代為第一階段，20世紀(jì)30年代后期到20世紀(jì)70代前期為第二階段；20世紀(jì)70年代后期到現(xiàn)在為第三階段。在香港環(huán)境保護(hù)立法的前兩個(gè)階段，香港政府對(duì)環(huán)境保護(hù)是缺乏熱情的。①香港在二十世紀(jì)七十年代以前采納的完全是英國環(huán)境管理的策略。有人曾如此評(píng)論英國的環(huán)境管理情況：英國的環(huán)境管理是靈活的、非正式的，它沒有成文的規(guī)則，極少使用檢控，有著靈活的執(zhí)行策略，相當(dāng)大的行政裁量以及分散的執(zhí)行方式。同時(shí)，在管理的過程中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者有著密切的聯(lián)系，監(jiān)管者的非行業(yè)監(jiān)管權(quán)力受到限制。第一階段的立法基本上采取放任主義，更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)收益；第二階段立法盡管有所增加，但執(zhí)法部門卻缺乏相應(yīng)的權(quán)力，很多環(huán)境保護(hù)政策無法落實(shí)到位；第三階段的立法則被認(rèn)為對(duì)環(huán)境保護(hù)起到實(shí)質(zhì)性作用，[3]在這一階段，香港建立了具有深遠(yuǎn)影響的法律框架，同時(shí)，其制定了綜合性的制度以保障法律實(shí)施，[4]也是在這一階段，環(huán)境保護(hù)署成立（1986年）。環(huán)境保護(hù)署成立后，環(huán)境領(lǐng)域才有了真正的刑事檢控。②環(huán)境保護(hù)署的職能較以前的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)全面，其可以制定相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策、執(zhí)行環(huán)保法例、監(jiān)察環(huán)境質(zhì)素、為城市規(guī)劃及新政策對(duì)環(huán)境的影響提供意見、處理環(huán)境污染的投訴及事件等等。在環(huán)境保護(hù)署之前的環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)行環(huán)境污染法例的權(quán)力。

（一） 環(huán)保署刑事檢控人員配備：獨(dú)立性的凸顯

環(huán)保署的檢控權(quán)力來源于律政司司長的轉(zhuǎn)授。③《裁判官條例》第12條“罪行的檢控歸律政司司長所管”規(guī)定：“現(xiàn)授以律政司司長對(duì)裁判官可審理的一切罪行進(jìn)行檢控的職責(zé)及酌情決定權(quán)：但(a)警隊(duì)的任何成員及獲律政司司長不時(shí)藉一般或特別指示授權(quán)的其他公職人員，均可就任何罪行向裁判官或根據(jù)第8(1)條獲授權(quán)的裁判法院人員提出告發(fā)，而任何此等告發(fā)須當(dāng)作代表律政司司長提出；(b) 在此情況下，律政司司長須被當(dāng)作為法律程序中的一方，而該警隊(duì)成員或其他公職人員則不得被當(dāng)作為法律程序中的一方?！钡?3條“律政司司長委任公職主控官”規(guī)定：“律政司司長可委任任何公職人員或任何類別的公職人員為公職主控官，以一般性地代表他在裁判官席前進(jìn)行任何檢控，或進(jìn)行任何特定類別的檢控，或就任何特定案件進(jìn)行檢控。以此方式被委任的公職主控官，可無須任何書面授權(quán)而就其所負(fù)責(zé)正在研訊、審理或覆核中的案件在裁判官席前出庭及進(jìn)行申辯?！杯h(huán)保署人員可以據(jù)此發(fā)出傳票、擔(dān)任檢控人員及以一般地代表律政司司長在裁判官席前就環(huán)境保護(hù)條例的罪行進(jìn)行任何檢控。在環(huán)保署檢控發(fā)展初期，環(huán)保署并沒有設(shè)立專門的檢控組，環(huán)保署的調(diào)查組與檢控組共處同一辦公處。由于律政司一貫強(qiáng)調(diào)調(diào)查人員與檢控人員應(yīng)具有明確的職能，獨(dú)立行事，而環(huán)保署的調(diào)查人員與檢控人員同處一室辦公容易造成利益沖突，于是為了促進(jìn)順利執(zhí)法，2001年環(huán)保署成立了中央檢控組，單獨(dú)負(fù)責(zé)檢控事項(xiàng)。調(diào)查與檢控二者獨(dú)立，能夠確保檢控人員獨(dú)立、客觀地分析執(zhí)法機(jī)關(guān)擬備的案情，評(píng)估執(zhí)法機(jī)關(guān)搜集所得的證據(jù)，決定應(yīng)否提出檢控。由此，環(huán)保署檢控人員的獨(dú)立地位得以確立。

成立專門檢控組之前，環(huán)保署依據(jù)相關(guān)法律對(duì)環(huán)境罪行進(jìn)行檢控，由環(huán)保主任或環(huán)保督察擔(dān)任檢控人，[5]環(huán)保署并沒有專門負(fù)責(zé)刑事檢控的人員。中央檢控組的成立使得環(huán)保署的刑事檢控更具專業(yè)性，檢控人員更加專業(yè)化。中央檢控組成立伊始，其“由一位擁有特許建筑測量師和認(rèn)可人士資格的大律師主管，另由6位環(huán)保署現(xiàn)職人員擔(dān)任非專業(yè)檢控人”，[6]發(fā)展至今，中央檢控組人數(shù)增加為8人，其中6人屬環(huán)境保護(hù)主任職系，2人屬環(huán)境保護(hù)督察職系。中央檢控組由一名高級(jí)環(huán)境保護(hù)主任出任主管，并由一名屬非公務(wù)員合約雇員的資深大律師擔(dān)任顧問。環(huán)保署刑事檢控的專業(yè)化除了體現(xiàn)在中央檢控組的組成人員具備刑事檢控與環(huán)境保護(hù)的各種專業(yè)知識(shí)，還體現(xiàn)在中央檢控組會(huì)為前線執(zhí)法人員提供培訓(xùn)，指導(dǎo)他們?nèi)绾闻e述證據(jù)和做好案件審訊前的準(zhǔn)備工作。

2003年，環(huán)保署制訂了內(nèi)部規(guī)則《環(huán)保署檢控政策》用以指導(dǎo)檢控工作人員的檢控工作。這極大地提高檢控工作的獨(dú)立性與專業(yè)性，保障了檢控工作的有序進(jìn)行。

（二） 刑事檢控決定的作出與復(fù)核：公益性的考量

香港在刑事政策上奉行的是起訴便宜主義，其體現(xiàn)在刑事檢控人員具有較廣泛的自由裁量權(quán)、刑事檢控人員要更多地考慮公共資源的利用以及刑事檢控政策具有較大的靈活性（如刑事檢控的豁免）。[7]環(huán)保署在進(jìn)行刑事檢控時(shí)也要考慮諸多的因素，保證刑事檢控的合理有效運(yùn)行。

相對(duì)于其他環(huán)境保護(hù)措施，刑事檢控具有較強(qiáng)大的威懾力并能給人予較強(qiáng)的正義感，但相應(yīng)的，進(jìn)行刑事檢控所付出的成本也必然較高。刑事檢控決定的作出需要考慮兩個(gè)要件：一是證據(jù)充分要件，也即證據(jù)必須充分以支持提出或繼續(xù)進(jìn)行法律程序；二是符合公共利益要件，即在證據(jù)充分的基礎(chǔ)上，提出檢控必須符合公眾利益。這與律政司的《檢控守則》所規(guī)定的是一致的。

第一，證據(jù)充分要件。環(huán)保署檢控組作出檢控決定必須建立于環(huán)保署工作人員調(diào)查所獲得的證據(jù)基礎(chǔ)上，只有當(dāng)所獲得的證據(jù)具有達(dá)至定罪的合理機(jī)會(huì)時(shí)，檢控人員才會(huì)提出檢控。提出檢控，意味著檢控方與被告方都需要付出極大的人力物力財(cái)力去應(yīng)對(duì)訴訟。一方面，檢控人員提起檢控需要花費(fèi)公款、分配人力物力去進(jìn)行各種程序，如果所獲證據(jù)未有達(dá)至定罪的合理機(jī)會(huì)而提起檢控，則不符合社會(huì)公正原則，更虛耗國家公共資源。另一方面，檢控會(huì)讓涉案人員在人身自由或財(cái)產(chǎn)方面受到一定的沖擊。①律政司司長曾就檢控政策發(fā)表看法：“我們絕不可輕率地提出檢控，因?yàn)橐坏┨岢鰴z控，涉案人士便會(huì)受到嚴(yán)重的影響。我曾遇過一些案件，法庭最終判被控人無須答辯，但即使如此，在應(yīng)付檢控期間，他們的工作和家庭生活都遭受徹底的破壞?！泵绹h(huán)境保護(hù)局（Environmental Protection Agency）在進(jìn)行刑事執(zhí)行時(shí)要遵守的規(guī)則是—刑事犯罪必須建立于“合理懷疑之外”（beyond a reasonable doubt）。[8]“合理懷疑”是英美法系的“刑事司法系統(tǒng)的根本基礎(chǔ)”[9]，對(duì)被告進(jìn)行定罪必須建立于國家能夠證明刑事犯罪的每一個(gè)要素都超出合理懷疑的基礎(chǔ)上。香港環(huán)保署刑事檢控在英美法系制度背景下建立，檢控決定的作出要求證據(jù)充分，即必須排除“合理懷疑”，達(dá)至能夠證明行為人犯罪之程度。

第二，符合公眾利益要件。符合公眾利益，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)方面因素，還要對(duì)社會(huì)公正、社會(huì)效率等方面進(jìn)行考慮。在充分的證據(jù)基礎(chǔ)上，檢控是否符合公眾利益，可依據(jù)《環(huán)保署檢控政策》以下規(guī)定進(jìn)行判斷：可能判處的刑罰、被告人年老及體弱、邊緣被告人、悔意、減刑、可供采用的民事補(bǔ)救措施、檢控造成的反效果、受害者態(tài)度、疑犯給予當(dāng)局的協(xié)助、被告因錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而導(dǎo)致罪行發(fā)生。除以上判斷因素外，提起檢控是否符合公眾利益還可就個(gè)案情況進(jìn)行具體衡量。香港《刑事訴訟程序條例》第15條規(guī)定了律政司司長有不提出檢控的權(quán)利，“律政司司長在任何案件中如認(rèn)為為了社會(huì)公正而不需要其參與，則并非一定需要檢控任何被控人。”環(huán)保署檢控人員的檢控權(quán)力源于律政司司長的授權(quán)，其檢控與否也同樣受到《刑事訴訟程序條例》的約束。

一般而言，較為簡單和涉及技術(shù)事宜的案件，由環(huán)保署中央檢控組的非專業(yè)檢控人員處理。若被告不認(rèn)罪，且案件涉及問題復(fù)雜，特別是關(guān)乎法律論點(diǎn)，則由中央檢控組向律政司提出要求。律政司認(rèn)為要求合理時(shí)會(huì)接受有關(guān)案件。通常情況下，律政司會(huì)外聘律師進(jìn)行檢控工作，中央檢控組人員向該受聘律師提供協(xié)助。

香港的刑事檢控制度以起訴裁量主義作為公訴立場，有人把這種裁量權(quán)稱之為刑事檢控中檢控酌處權(quán)。①刑事檢控酌處權(quán)是指由律政司獨(dú)立斟酌行使的是否對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行檢控或在現(xiàn)實(shí)情況如證據(jù)等發(fā)生變化后提起檢控將不符合公共利益的情形下是否中止檢控的決定權(quán)。環(huán)保署或者律政司在對(duì)違反環(huán)保法例的人作出檢控決定之后，并非就不能對(duì)此檢控決定進(jìn)行檢查。刑事檢控決定的作出是建立在充分的證據(jù)以及符合公眾利益的基礎(chǔ)之上的，若此二條件發(fā)生變化，則需對(duì)檢控進(jìn)行重新的考察。倘若證據(jù)發(fā)生變化，無法以原罪名進(jìn)行檢控，則環(huán)保署檢控人員可以在得到中央檢控組主管的同意后，改以其他罪行進(jìn)行檢控；若繼續(xù)檢控不符合公眾利益，則在得到助理署長同意后可中止檢控。環(huán)保署檢控人員在中止檢控或改以其他罪名進(jìn)行檢控前，應(yīng)該盡可能查明受害者和相關(guān)科組主管的意見，這些意見將協(xié)助中央檢控組主管更好地作出決定。檢控的中止或不檢控的決定一般不會(huì)受到法院的管限，但當(dāng)不檢控的決定被認(rèn)為“是一項(xiàng)不合法的起訴政策的結(jié)果”或“忽略了既定的政策”或“違反常情”時(shí)，則會(huì)受到司法審查。[10]

（三） 刑事檢控的替代措施：靈活性的實(shí)現(xiàn)

“‘把一切都當(dāng)作犯罪’的傾向預(yù)示著幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn):一是法院可能會(huì)被此類索賠案件淹沒，因此對(duì)法官施加不必要的時(shí)間限制，致使他們無法充分處理案件；二是證據(jù)規(guī)則和正當(dāng)程序的要求所施加的限制可能要求撤銷具體的指控，盡管當(dāng)事各方之間的爭端顯然仍在繼續(xù)發(fā)酵，尚未解決；三是法院可能認(rèn)為當(dāng)事人有罪，但缺乏資源來提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救辦法，從而使其判決毫無意義，并使當(dāng)事人懷疑我們的司法機(jī)構(gòu)不能有效地履行其保障正義的職能?！盵11]英美法系國家也意識(shí)到“過度的檢控會(huì)導(dǎo)致過度威懾，并且會(huì)使得刑事制裁失去其所具有的‘道德污點(diǎn)’威懾功能，而寬松的刑事制裁會(huì)破壞其威懾目的，使環(huán)境法失去效用”。[12]因此，英美法系國家也在刑事檢控之外尋找糾紛的解決途徑，如美國于1973年時(shí)發(fā)起了一個(gè)名為“仲裁—刑事司法程序的一種替代手段”（Arbitration as an Alternative to the Criminal Judicial Process）計(jì)劃，該計(jì)劃用于處理輕罪性質(zhì)的私人刑事控訴。②該計(jì)劃獲得了州司法會(huì)議的批準(zhǔn)，并自1973年9月以來一直在紐約州羅切斯特市運(yùn)行。

在環(huán)境管理領(lǐng)域，英美法系國家并不僅僅使用刑事檢控遏制污染與破壞環(huán)境行為。美國的很多成文法中包括處理污染行為的刑事執(zhí)行（Criminal Enforcement）與民事執(zhí)行（Civil Enforcement），執(zhí)行的行為種類有民事行政行為（Civil Administrative Actions）、民事司法行為（Civil Judicial Actions）、刑事行為（Criminal Actions）。[13]其中，民事行政行為是環(huán)境保護(hù)局或州在自己的權(quán)力范圍內(nèi)采取的非司法執(zhí)行行動(dòng)，這些行動(dòng)不涉及司法法庭程序。③環(huán)境保護(hù)局或州機(jī)構(gòu)可采取下列行政行為：（1）發(fā)布違規(guī)通知或超級(jí)基金通知函（a Superfund notice letter）；（2）發(fā)布指示個(gè)人、企業(yè)或其他實(shí)體采取行動(dòng)使其行為合規(guī)或清理現(xiàn)場的命令(附有處罰或無處罰)。在英國，環(huán)境保護(hù)分為三級(jí)管理，責(zé)任主體分別是環(huán)境食品農(nóng)業(yè)部（Department for Environment, Food and Rural Affairs）、環(huán)境署（Environment Agecny）④環(huán)境署是非政府部門公共行政機(jī)構(gòu)。非政府部門公共機(jī)構(gòu)是英國內(nèi)閣、財(cái)政部、蘇格蘭政府和北愛爾蘭行政院采用的一種半官方機(jī)構(gòu)分類方式。非政府部門公共機(jī)構(gòu)不是政府部門的組成部分，但行使政府部門的職權(quán)。和地方政府。三者各司其職，環(huán)境食品農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)制定與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的政策法規(guī)，環(huán)保署負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境食品農(nóng)業(yè)部制定的各項(xiàng)法規(guī)政策，地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行管理。[14]英國環(huán)境署對(duì)違法行為的應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)顯示，“超過70%的違法通過勸告的方式來糾正，不足20%的違法通過執(zhí)法通知的方式來處理，而不到7%的違法要通過法律訴訟來解決?！盵15]英國有學(xué)者也提倡通過引入經(jīng)濟(jì)處罰及創(chuàng)新的違法應(yīng)對(duì)手段⑤比如對(duì)輕微的違法案件處以固定額度的罰款處罰；守法、恢復(fù)以及停止通知。作為刑事指控的替代方式，使得不太嚴(yán)重的違法行為非犯罪化，以此增加執(zhí)法的靈活性，提高處罰體系的整體影響力。[15]

香港在環(huán)境管理中采用定額罰款告票的形式以減少刑事檢控的進(jìn)行。定額罰款告票（fixed penalty notice），是二十世紀(jì)五十年代英國引入的一種用于處理輕微違反法例的停車行為的處罰方式。該方式最初由警察和交通督導(dǎo)員行使，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到其他公共官員和管理機(jī)構(gòu)適用于該管理領(lǐng)域的輕微違法行為。設(shè)立定額罰款是為了讓警務(wù)人員或其他特定公職人員，可以即場處理較輕微的反社會(huì)行為，以減少文書工作和開支。一些新型的告知書還被適用于擾亂秩序、環(huán)境犯罪、玩忽職守和制造噪音等行為。[16]“定額罰款告票并非罰款或刑事定罪。獲發(fā)定額罰款通知書的人士可以選擇不繳付罰款，并向法庭提出異議。如果獲發(fā)定額罰款通知書的人士，在指定限期內(nèi)沒有繳付罰款，亦沒有向法庭提出異議，法庭可強(qiáng)制執(zhí)行該定額罰款及任何根據(jù)相關(guān)條例附加的罰款，如同強(qiáng)制執(zhí)行由法庭所處之罰款一樣。然而，這亦不會(huì)使之成為一項(xiàng)刑事定罪?！盵17]

在香港，定額罰款已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于懲罰亂扔垃圾或違例停車的行為上。香港部分的環(huán)保法律將定額罰款進(jìn)行了明確，①《產(chǎn)品環(huán)保責(zé)任條例》規(guī)定違反塑膠購物袋環(huán)保征費(fèi)計(jì)劃以下規(guī)定，環(huán)保署署長可以向有關(guān)人發(fā)出定額罰款通知書，有關(guān)人可通過繳納罰款解除因該罪行而須負(fù)的法律責(zé)任：1.因違反第18A(2)(a)條賣方在出售貨品時(shí)，直接或間接向顧客提供塑膠購物袋，或直接或間接向顧客提供經(jīng)預(yù)先包裝的每份為數(shù)10個(gè)或以上的塑膠購物袋而沒有向顧客收取《條例》附表3訂明的款額；2.向顧客提供回贈(zèng)或折扣，而該回贈(zèng)或折扣具有直接抵銷根據(jù)第18A(2)(a)條收取的款額或其任何部分的效果。這使得環(huán)境執(zhí)法更具有靈活性。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，定額罰款是指環(huán)保署長如有理由相信某人正犯或已犯法例規(guī)定的特定環(huán)境罪行，即可給予該人一份采用訂明格式的通知書，讓該人有機(jī)會(huì)藉在該通知書所指明的任何地方繳付定額罰款，解除就該罪行而被定罪所須負(fù)的任何法律責(zé)任。定額罰款讓環(huán)境執(zhí)法變得靈活，避免環(huán)境執(zhí)法人員為了保護(hù)某一環(huán)境利益而固執(zhí)執(zhí)法，忽視公眾更大的利益。

二、香港環(huán)保署刑事檢控制度對(duì)我國內(nèi)地環(huán)境執(zhí)法的啟示

香港的法律體系、執(zhí)法制度都與我國不同，我們似乎無法在我國的環(huán)境執(zhí)法中找到相關(guān)的制度與環(huán)保署刑事檢控進(jìn)行對(duì)應(yīng)。但環(huán)保署刑事檢控中所涉及的調(diào)查人員獨(dú)立性、其在檢控決定作出或復(fù)核時(shí)所作的考慮以及刑事檢控發(fā)展過程中所產(chǎn)生的替代措施的運(yùn)用仍然能給我們一些啟示。

（一） 環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題

我國內(nèi)地環(huán)境保護(hù)管理體制實(shí)行的是“二元多級(jí)”管理體制，在中央一級(jí)，國務(wù)院環(huán)保行政主管部門對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，此外，國家海洋行政主管部門、漁政漁港監(jiān)督等部門也對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理；在地方一級(jí)，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保護(hù)行政主管部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，與此同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門也對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。一方面，在地方一級(jí)，環(huán)境部門的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源于政府，“環(huán)境執(zhí)法的主要壓力來自于地方政府的行政指令或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。當(dāng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，當(dāng)?shù)卣畬⒖赡軐?duì)違法行為或污染行為進(jìn)行適度容忍”；[18]另一方面，從環(huán)境執(zhí)法整體看，“環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益，環(huán)保部門利益與其他政府部門利益，區(qū)域之間利益，上下級(jí)政府之間的利益存在沖突”。[19]經(jīng)費(fèi)的不獨(dú)立、利益的沖突導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法部門的獨(dú)立性被削弱，執(zhí)法受阻。

環(huán)保署中央檢控組的建立使得檢控工作具有獨(dú)立性。檢控人員與調(diào)查人員獨(dú)立辦公，檢控人員的工作建立于調(diào)查組收集的證據(jù)之上，但不受調(diào)查人員的任何其他影響。我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員應(yīng)保持相對(duì)的獨(dú)立性，保障執(zhí)法的順利進(jìn)行。保持環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的相對(duì)獨(dú)立性可以從以下兩方面進(jìn)行：一是改變現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)管理體制，省級(jí)以下環(huán)境執(zhí)法部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，保證執(zhí)法部門不受地方政府的干預(yù)；二是地方環(huán)境執(zhí)法部門在人事和財(cái)政上要獨(dú)立于同級(jí)政府。只有保證環(huán)境執(zhí)法部門、執(zhí)法人員的獨(dú)立性，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的有序進(jìn)行。

（二） 環(huán)境執(zhí)法涉及的公共利益問題

由于現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，而現(xiàn)階段我國處于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展時(shí)期，預(yù)防性或事后的環(huán)境保護(hù)措施占據(jù)著重要的地位，保護(hù)環(huán)境與個(gè)人利益之間所存在的張力因此顯得尤為突出。不管是預(yù)防性的或是事后的公開警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政措施都會(huì)對(duì)個(gè)人、企業(yè)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，在某些情況下，公共利益也難免因此受損。我國改革發(fā)展的前期以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在則在強(qiáng)勢扭轉(zhuǎn)以前所形成的發(fā)展思維，以致于某些地方政府對(duì)哪些環(huán)境事項(xiàng)需要規(guī)制以及以何種方式進(jìn)行規(guī)制欠缺周密的考量。①近年來多地政府在沒有完善對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)助機(jī)制以及對(duì)秸稈綜合利用途徑的情況下，便采取強(qiáng)硬措施進(jìn)行積極的全面的秸稈禁燒，這不僅沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，還造成了農(nóng)民對(duì)禁燒秸稈的激烈反應(yīng)。如2015年，江蘇省鹽城市、浙江省嘉興市、湖北省荊門市通過立法推行秸稈禁燒，但其環(huán)境治理投入與環(huán)境質(zhì)量改善卻不成正比?，F(xiàn)階段秸稈管控以“全面禁燒”為主要考量依據(jù)有違比例原則。政府片面著眼于環(huán)境利益而忽略其他考慮因素，規(guī)制過度或規(guī)制不足便因此而生。規(guī)制過度或規(guī)制不足二者均不利于社會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國對(duì)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出前所未有的高度重視，如何在保護(hù)環(huán)境與個(gè)人利益、公共利益之間尋求平衡是我國內(nèi)地目前面臨的難題。

香港環(huán)保署作出刑事檢控之決定時(shí)除了需要有充足的證據(jù)，還需要充分考慮公眾利益。在情況有所改變時(shí)，刑事檢控決定之復(fù)核也需要考慮公眾利益。同時(shí)，在某些環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，定額處罰的引入替代了刑事檢控的提起，從而減少了為提起檢控而大量消耗公共資源的可能性，這也體現(xiàn)了香港執(zhí)法對(duì)公共利益的考慮。環(huán)保署進(jìn)行刑事檢控時(shí)對(duì)公眾利益的考慮體現(xiàn)了刑事檢控中的檢控酌處權(quán)，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)環(huán)境保護(hù)手段與環(huán)境保護(hù)目的二者是否成比例的考量。在我國環(huán)境執(zhí)法中，與之相對(duì)應(yīng)的概念則是環(huán)境行政的比例原則。比例原則在德國行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶的著作《德國行政法》一書中被稱為行政法的“皇冠原則”。[20]比例原則也是環(huán)境國的首要原則。②環(huán)境國是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下產(chǎn)生的，是法治國、社會(huì)國、行政國發(fā)展的另一個(gè)階段，以保護(hù)自然的生存基礎(chǔ)為目的，核心要素是對(duì)生態(tài)危機(jī)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

為了解決上述的環(huán)境執(zhí)法難題，應(yīng)當(dāng)允許在比例原則之下，對(duì)環(huán)境行政處罰進(jìn)行適度的創(chuàng)新與運(yùn)用。2008年5月年國家環(huán)境保護(hù)部對(duì)廣東電網(wǎng)公司所作責(zé)令停止使用相關(guān)工程設(shè)施的“緩期執(zhí)行”是“比例原則于環(huán)境行政處罰實(shí)踐中的運(yùn)用和創(chuàng)新”。③因所屬的500 kV湛江奧里油電廠至港城變電站線路工程配套環(huán)保設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收，主體工程即擅自投入使用；茂名500 kV變電站擴(kuò)建工程、港城至茂名500 kV雙回送電線路新建工程未辦理環(huán)境影響評(píng)估手續(xù)即擅自開工，配套設(shè)施未依法驗(yàn)收，主體工程即擅自投入使用，廣東電網(wǎng)公司于2008年5月被國家環(huán)保部處于罰款十萬元，責(zé)令停止使用相關(guān)設(shè)施工程。但鑒于涉及公共利益，“責(zé)令停止使用”處罰緩期至2008年10月31日?qǐng)?zhí)行，在此期間，若廣東電網(wǎng)補(bǔ)辦相關(guān)環(huán)境影響評(píng)估手續(xù)，主動(dòng)接受監(jiān)督，上述項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，國家環(huán)境保護(hù)部將解除“責(zé)令停止使用”的處罰。換言之，基于法益相稱性的考量而在行政處罰的手段與目的之間作出合比例的調(diào)整，是符合比例原則的。香港環(huán)保署刑事檢控對(duì)公眾利益尤為重視，我國環(huán)境執(zhí)法中比例原則的實(shí)現(xiàn)也離不開對(duì)公共利益的衡酌。引入公益衡酌以拓寬比例原則自身內(nèi)涵，是一種重要的理念創(chuàng)新。為了能夠基于比例原則而靈活執(zhí)法，同時(shí)避免公共利益衡量的隨意性，制定相關(guān)的指導(dǎo)規(guī)則顯得尤為重要。

（三） 環(huán)境執(zhí)法手段的創(chuàng)新問題

我國環(huán)境執(zhí)法模式深受傳統(tǒng)的行政管理模式影響，多著重于樹立政府的權(quán)威性，關(guān)注自身的權(quán)力運(yùn)用，而忽視公民的主體性。環(huán)境執(zhí)法手段帶有濃厚的“命令—服從”的強(qiáng)制色彩，同時(shí)也缺乏靈活性。英美法系國家在環(huán)境保護(hù)過程中舍棄了所有違法行為犯罪化的做法，而尋求程序更簡單、具有靈活性的執(zhí)法手段。香港所采取的定額罰款在某種程度上也是對(duì)刑事檢控“剛性執(zhí)法”的弱化?！皠傂詧?zhí)法”往往程序復(fù)雜、成本高、收益低，同時(shí)也會(huì)造成行政相對(duì)人的抵觸心理。在環(huán)境執(zhí)法的過程中，適當(dāng)“柔性執(zhí)法”、創(chuàng)新執(zhí)法手段是完善執(zhí)法的路徑選擇。在生態(tài)文明體制改革背景下，生態(tài)損害賠償制度的頂層設(shè)計(jì)框架囊括了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、生態(tài)環(huán)境損害磋商等多種保護(hù)環(huán)境的手段。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商便是一種“柔性”的制度探索，其強(qiáng)調(diào)了政府與公民之間的對(duì)話，意圖克服“以政府為中心、以行政權(quán)力為本位，行政主體主要運(yùn)用強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全方位的管制”的傳統(tǒng)行政管理模式的“單方性、命令性、強(qiáng)制性和封閉性”。[21]除此之外，應(yīng)探索更多環(huán)境執(zhí)法方式，如社會(huì)服務(wù)令的運(yùn)用。在環(huán)境訴訟的判決中，社會(huì)服務(wù)令是一種新興的責(zé)任承擔(dān)方式，但在環(huán)境執(zhí)法中，其并未得到運(yùn)用。

三、結(jié)語

香港作為全球最宜居的城市之一，其良好的生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要的作用。香港環(huán)保署刑事檢控制度對(duì)我國環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、執(zhí)法過程中對(duì)公共利益的考量、執(zhí)法方式的創(chuàng)新都有啟示?！叭诵斜赜形?guī)?，擇其善者而從之”，從香港環(huán)保署的執(zhí)法方式中獲得啟發(fā)，摸索一條適合我國內(nèi)地環(huán)境執(zhí)法的路徑是十分必要的。