辛慶玲

(中共青海省委黨校/青海省行政學(xué)院，青海 西寧 810001)

一、智慧城市建設(shè)與個(gè)人信息保護(hù)的問題緣起

(一)智慧城市的內(nèi)涵與發(fā)展

何謂智慧城市？查閱當(dāng)前已有資料，定義不可謂不豐富。2014年8月，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》對(duì)智慧城市作出如下定義：“智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式”。①

智慧城市概念的提出是伴隨著第三次科技革命的發(fā)展而來，崛起于第四次工業(yè)革命的大幕之下，而智慧城市成為全球關(guān)注熱點(diǎn)的標(biāo)志性事件是2008年和2009年IBM“智慧地球”(Smart Planet)愿景以及“智慧城市”(Smart City)愿景的相繼提出。②在信息通信技術(shù)應(yīng)用于城市的各個(gè)運(yùn)行領(lǐng)域，推動(dòng)城市全面發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景之下，世界各國都開啟了智慧城市的探索進(jìn)程。比如，2006年新加坡推行了“智慧國2015”的計(jì)劃，2009年歐盟和日本也都相繼提出了建設(shè)智慧城市的計(jì)劃。

自2009年開始，北京、上海、廣東、南京、寧波等十幾個(gè)省市相繼提出了智慧城市的建設(shè)目標(biāo)。截至2015年9月，國家智慧城市試點(diǎn)已達(dá)290個(gè)。2015年以來，地方政府普遍將智慧城市建設(shè)寫入五年發(fā)展規(guī)劃之中，甚至制定了獨(dú)立的智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略。③青海省西寧市也建成了全省首家城市運(yùn)行指揮中心、城市級(jí)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)，榮獲2018年中國領(lǐng)軍智慧城市稱號(hào)。④在中國智慧城市論壇(http://www.chinasmartcity.org/)網(wǎng)站頁面上，智慧城市建設(shè)已經(jīng)涉及諸如城市規(guī)劃、智慧產(chǎn)業(yè)、城市文化、PPP、智慧交通、智慧安防、智慧醫(yī)療、智慧教育等多個(gè)種類和項(xiàng)目，可以說已經(jīng)覆蓋了城市發(fā)展的方方面面。

(二)智慧城市建設(shè)與個(gè)人信息保護(hù)的矛盾

智慧城市發(fā)展得如火如荼，一方面充分順應(yīng)了世界科技發(fā)展的潮流，尤其在第四次科技革命發(fā)展的大幕下，在德國工業(yè)4.0計(jì)劃等的助推下，中國城市發(fā)展應(yīng)把握時(shí)機(jī)，通過智慧城市建設(shè)，推動(dòng)以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的智能技術(shù)蓬勃發(fā)展，加快城市的網(wǎng)絡(luò)化和信息化。另一方面，我們也應(yīng)看到智慧城市建設(shè)對(duì)國家、企業(yè)和公民的信息安全和隱私保護(hù)問題提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市的智慧化水平，很大程度上取決于對(duì)信息使用和處理的效率。也就是說，智慧城市建設(shè)必須建立在海量、精確、動(dòng)態(tài)的信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上。智慧城市的建設(shè)與發(fā)展過程中，如何最大程度上促進(jìn)智慧城市發(fā)展與信息安全保障和個(gè)人隱私保護(hù)。在面臨一系列由于公民個(gè)人信息泄露所造成的惡性事件后，從政府到普通公眾都對(duì)二者之間的發(fā)展與矛盾給予了高度關(guān)注，尤其是作為個(gè)體的普通公眾更對(duì)自身信息安全與隱私保護(hù)提出了實(shí)質(zhì)要求與合理關(guān)注，這理應(yīng)引起我們的高度重視。

二、政府在智慧城市建設(shè)中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的職能定位

智慧城市建設(shè)進(jìn)程中公民個(gè)人信息保護(hù)日益引起了高度關(guān)注，在解決智慧城市建設(shè)與個(gè)人信息保護(hù)的矛盾與挑戰(zhàn)方面，政府負(fù)有至關(guān)重要和不可推卸的責(zé)任，從政府公權(quán)力行使的三個(gè)角度來看，政府在智慧城市建設(shè)中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的職能重點(diǎn)體現(xiàn)在三方面。

(一)依法管理

智慧城市是通過構(gòu)建以政府、企業(yè)、市民三大主體的交互與共享信息平臺(tái)，為城市治理與運(yùn)營提供更加“便捷、高效、靈活”的決策支持與行動(dòng)工具，達(dá)到“低碳、安全、便利、友好”的城市發(fā)展目標(biāo)。⑤智慧城市的規(guī)劃和建設(shè)，首先需要一個(gè)“智慧政府”作為指揮中心和智力支持，在這一過程中，政府發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用。在這一背景下，依法管理是指政府對(duì)個(gè)人信息的收集、使用、傳播等負(fù)有積極的守護(hù)和管理之責(zé)，即在合法的范圍內(nèi)，政府對(duì)個(gè)人信息享有積極、主動(dòng)的公權(quán)力行使權(quán)限。這種權(quán)限存在的基礎(chǔ)一方面來自國家法規(guī)范體系的授予，另一方面則是智慧城市建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)必然性要求。

首先，就國家法規(guī)范體系的授予來看。自20世紀(jì)70年代第一部個(gè)人信息保護(hù)法誕生以來的近半個(gè)世紀(jì)，全球已有90多個(gè)國家制定了個(gè)人信息保護(hù)法。⑥當(dāng)前，我國尚無出臺(tái)統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)法，關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)定散見于不同層次立法和專門立法領(lǐng)域中。在這些規(guī)定中，較為普遍地明確了政府部門對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的權(quán)限和義務(wù)。故而，政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)個(gè)人信息的收集、使用、傳播等進(jìn)行管理。

其次，就智慧城市建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)必然性來看。智慧城市建設(shè)必須建立在海量、精確、動(dòng)態(tài)的信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上。而政府承擔(dān)了大量的數(shù)據(jù)采集、提供使用、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、傳播反饋等職責(zé)。因此，促使政府依法管理個(gè)人信息，保護(hù)其不被濫用，不被隨意受到侵害。

(二)有效制約

自二戰(zhàn)以來，公權(quán)力的擴(kuò)張是發(fā)生在國家治理和社會(huì)發(fā)展層面一個(gè)顯著的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)在信息社會(huì)發(fā)展背景下的智慧城市建設(shè)中也未有改變。基于政府在智慧城市建設(shè)中的主導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用，應(yīng)該更加有效限制與制約政府對(duì)個(gè)人信息的行使權(quán)限?；诖?，在政府相關(guān)權(quán)力行使過程中要保證：一是當(dāng)事人知情并同意對(duì)個(gè)人信息的采集、編輯、利用等；二是嚴(yán)格目的限制原則，即資料持有者只能為某特定目的利用個(gè)人資料。⑦即知情同意和限制目的使用應(yīng)當(dāng)是對(duì)政府公權(quán)力在個(gè)人信息行使方面的兩個(gè)有效原則。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管

2010年，發(fā)生了著名的網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭事件“3Q大戰(zhàn)”(又稱“360與QQ事件”)，360公司與騰訊公司因安全軟件開發(fā)使用產(chǎn)生沖突，互相指責(zé)并采取實(shí)際行動(dòng)攻擊對(duì)方，其間數(shù)以億計(jì)的用戶被卷入，鬧得不可開交之際，政府介入干預(yù)，最終使兩公司的糾紛訴諸法律途徑。⑧這一事件的發(fā)生，不僅反映了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題，更折射出網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中商業(yè)利益與公民個(gè)人權(quán)利沖突的問題。

智慧城市建設(shè)中，政府負(fù)有主導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用，但非公權(quán)力主體亦是重要參與方。比如，以阿里巴巴旗下的“芝麻征信”為例，其推出了中國公民個(gè)人首個(gè)信用評(píng)分“芝麻分”。為了快速積累用戶，還接入了租車、酒店、簽證等場(chǎng)景，使得征信的應(yīng)用場(chǎng)景更為廣泛。未來智慧城市建設(shè)中，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，類似于預(yù)約打車、水電繳費(fèi)、網(wǎng)上購物等過程中公民個(gè)人信息被非公權(quán)力主體廣泛享有，面對(duì)“網(wǎng)絡(luò)利維坦”，我們還有隱私嗎？在這一過程中，除了非公權(quán)力行使方履行行業(yè)自律之責(zé)外，作為智慧城市建設(shè)中公權(quán)力行使方的代表——政府應(yīng)履行監(jiān)管之責(zé)，維護(hù)公民個(gè)人信息的合法保護(hù)。

三、政府在智慧城市建設(shè)中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的兩個(gè)維度

(一)“公”與“私”的平衡

“公”指公權(quán)力，也指公共利益；“私”指私權(quán)利，也指私人利益。政府在智慧城市建設(shè)中在個(gè)人信息方面享有的公權(quán)力所代表的是公共利益屬性，公民個(gè)人在其中享有的私權(quán)利所代表的是私人利益屬性，智慧城市建設(shè)中政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)應(yīng)是這二者間的平衡。在公共利益與私人利益的關(guān)系中，公共利益的優(yōu)先性通常非常明顯，但在智慧城市建設(shè)背景下，政府所享有的公權(quán)力亦是非常強(qiáng)勢(shì)的，在各種先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)適用過程中，政府公權(quán)力不僅“合法”地獲取了海量個(gè)人信息，而且還呈現(xiàn)了隨公權(quán)力擴(kuò)張之勢(shì)而形成的對(duì)公民私人生活領(lǐng)域的“有效”滲入，這種滲入既有顯性的對(duì)公民個(gè)人私生活地剝奪，也有隱性的無處不在、不知不覺地侵犯。何況，伴隨技術(shù)的運(yùn)用，使得這種“剝奪”和“侵犯”變得容易和便利。此時(shí)，考慮“公”與“私”平衡，應(yīng)確立私權(quán)保護(hù)優(yōu)先的理念。

所謂私權(quán)保護(hù)優(yōu)先，即在智慧城市建設(shè)中政府收集、使用、傳播個(gè)人信息過程中公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮公民個(gè)人合法信息的保護(hù)。在個(gè)人信息保護(hù)與政府公權(quán)力行使發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮保護(hù)公民的個(gè)人信息。這一理念的確立符合當(dāng)代憲法理念下對(duì)公權(quán)力的合法有效制約和行政法治的時(shí)代精神。眾所周知，公權(quán)力的行使是為保障私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在智慧城市建設(shè)中，雖然政府采集、使用、傳播個(gè)人信息常常是為公共利益考量，但這種權(quán)力的行使也是有界限的，不能肆意侵犯公民個(gè)人私域范圍，更遑論政府借公益之名行干預(yù)私益之實(shí)的粗暴行為。

在私權(quán)保護(hù)優(yōu)先理念的指引下，政府獲取一切個(gè)人信息要以符合公共利益為根本目的，即正當(dāng)目的性要求。如何使這一原則付諸實(shí)踐？實(shí)體層面牽涉政府收集、使用、傳播信息的權(quán)限范圍。程序?qū)用鎽?yīng)做到：收集信息前，政府應(yīng)向行政相對(duì)方說明收集個(gè)人信息的目的、用途；信息使用、傳播過程中應(yīng)確保有關(guān)政府信息的公開透明；后期應(yīng)注意信息有效儲(chǔ)存及使用情況的跟蹤反饋。行政公開應(yīng)貫穿政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的始終，以此檢驗(yàn)政府行為的正當(dāng)目的性要求是否實(shí)現(xiàn)。

(二)行政公開與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)調(diào)

前已述及，在公共利益與私人利益的平衡中，行政公開更有益于個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。就行政公開與個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)系來看，一是通過行政公開明確政府可以收集、利用的個(gè)人信息的范圍和目的；二是政府在一般意義的行政公開程序中不能因?yàn)楣_而侵犯?jìng)€(gè)人信息的隱私性?？梢哉f，行政公開與個(gè)人信息保護(hù)是控制行政權(quán)的兩個(gè)面向。一方面，通過行政公開制度，行政機(jī)關(guān)收集、利用個(gè)人隱私的公共利益目的性得以體現(xiàn)；另一方面，在行政公開過程中，政府也負(fù)有保守個(gè)人信息隱私的義務(wù)，這要求行政機(jī)關(guān)必須遵守收集、利用和傳播個(gè)人信息的一定規(guī)則。

當(dāng)前，需要引起重視的是行政公開過程中個(gè)人信息保護(hù)異化的問題。一種情形是政府不能依法公開應(yīng)當(dāng)公開的信息。在智慧城市建設(shè)中，對(duì)應(yīng)當(dāng)向特定個(gè)人公開的信息，政府是否能做到無論是依職權(quán)公開還是依申請(qǐng)公開都能依法公開。實(shí)踐中，公開的有關(guān)個(gè)人信息都是無關(guān)痛癢的信息，但是對(duì)于信息用途、目的、后續(xù)跟蹤等的內(nèi)容公開依然不足。另一種情形是政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)不利，甚至有公權(quán)力主體與非公權(quán)力主體在公民個(gè)人信息的享有、使用、傳播過程中相互結(jié)合形成“壟斷”，以致個(gè)人信息被濫用，甚至被非法買賣，造成公民個(gè)人信息嚴(yán)重泄漏的后果，形成了不良的社會(huì)影響。

面對(duì)上述問題，行政公開與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)調(diào)應(yīng)基于個(gè)人信息對(duì)特定個(gè)人公開這一原則，即政府掌握的個(gè)人信息屬于不予向社會(huì)公開的信息范圍，個(gè)人信息資料必須對(duì)特定相對(duì)人全程公開。在收集或利用個(gè)人信息時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的權(quán)益，依誠實(shí)信用方法為之，向特定當(dāng)事人公開，并且不得超越法定目的的范圍。除知情權(quán)外，個(gè)人還應(yīng)該能充分控制個(gè)人信息的使用?！霸谫Y料的收集、儲(chǔ)存、利用、傳遞、閱覽、更正、銷毀的各個(gè)進(jìn)程中，都允許個(gè)人以自我決定權(quán)為理由全程參與，除非此舉危及重大利益，該項(xiàng)權(quán)利方得以法律或本于法律限制之?！雹?/p>

四、智慧城市建設(shè)中政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的途徑

(一)明確個(gè)人信息保護(hù)對(duì)象

智慧城市建設(shè)中，政府對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)首先需要明確個(gè)人信息保護(hù)的對(duì)象，即政府對(duì)哪些個(gè)人信息應(yīng)予保護(hù)。目前，我國關(guān)于個(gè)人信息的分散立法中多數(shù)規(guī)定未明確何為個(gè)人信息，只是簡單作了應(yīng)當(dāng)保護(hù)個(gè)人信息的原則性規(guī)定。一般以居民身份證法列舉的最多，為姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、居民身份證號(hào)碼、本人照片、指紋信息等。此外，護(hù)照法還列出了出生地、精神衛(wèi)生法列出了病歷資料、刑事訴訟法列有工作單位。這些具體的個(gè)人信息都值得關(guān)注，但還需要從明確分類的角度總結(jié)已列舉的內(nèi)容，決定是否列舉以及如何選擇列舉的具體內(nèi)容。在智慧城市建設(shè)背景下，一方面需要從個(gè)人信息保護(hù)的立場(chǎng)出發(fā)，盡可能廣泛明確個(gè)人信息的界定范圍，另一方面也需要考慮政府行為的公益性目的，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的范圍做必要的限制。這方面可以借鑒國務(wù)院出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定，在此條例中明確規(guī)定了禁止采集的個(gè)人信息和限制采集的個(gè)人信息，這種立法形式使得個(gè)人信息的范圍界定有了一定的層次性，區(qū)分了個(gè)人基本信息和敏感信息的差別，有助于個(gè)人信息保護(hù)的順利推進(jìn)。

(二)以公眾參與促進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)踐

前已述及，無論是從“公”與“私”平衡的維度，還是從行政公開與個(gè)人信息保護(hù)協(xié)調(diào)的維度，智慧城市建設(shè)中政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)踐都離不開公眾參與機(jī)制的有效發(fā)揮。當(dāng)前，在智慧城市建設(shè)過程中，可以說政府在個(gè)人信息的收集、使用和傳播中占據(jù)主動(dòng)地位，公民個(gè)人在信息保護(hù)中過于被動(dòng)，甚至在信息占有極度不對(duì)稱的情況下，個(gè)人對(duì)政府在個(gè)人信息采集、使用、傳播等的前期啟動(dòng)、中期運(yùn)行及后期跟蹤的情況一無所知。在公權(quán)力面前，公民個(gè)人成了無所遁形的透明人。為制止這一情況的發(fā)生、惡化，有必要引入公眾參與機(jī)制來促進(jìn)個(gè)人信息的保護(hù)。

所謂公眾參與，即政府在做出個(gè)人信息收集、使用、傳播的過程中，除法律有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡可能允許公民個(gè)人參與其中，從而確保公民個(gè)人實(shí)現(xiàn)合法程序權(quán)益，也有利于加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，有利于在政府與公民間達(dá)成共識(shí)，使政府行為更加符合社會(huì)公共利益。公眾參與機(jī)制在公民個(gè)人信息保護(hù)中最重要的實(shí)踐路徑是公民理當(dāng)獲得政府對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的通知，即政府應(yīng)就個(gè)人信息的收集范圍、使用目的、傳播途徑等告知公民。尤其伴隨大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用，個(gè)人信息的價(jià)值更多源于對(duì)其的二次利用。在這一現(xiàn)實(shí)面前，政府尤其應(yīng)該重視對(duì)公民個(gè)人信息的基礎(chǔ)性保護(hù)，在告知公民和得到許可的前提下行使政府權(quán)力。從保護(hù)個(gè)人人格尊嚴(yán)的角度出發(fā)，個(gè)人始終有控制個(gè)人信息合理合法使用、個(gè)人信息不被濫用的權(quán)利，即個(gè)人對(duì)自己信息的收集使用有知情、參與和控制的權(quán)利。⑩因?yàn)?，無論伴隨技術(shù)創(chuàng)新的時(shí)代變遷還是社會(huì)發(fā)展，個(gè)人信息保護(hù)中的個(gè)人核心地位不應(yīng)該被改變。

(三)加強(qiáng)政府對(duì)非公權(quán)力主體行為的監(jiān)管

智慧城市建設(shè)中，除了政府對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行大量的收集、使用和傳播外，非公權(quán)力主體也是占有個(gè)人信息的另一大主體。因此，對(duì)非公權(quán)力主體的制約與監(jiān)督也是個(gè)人信息保護(hù)的重要內(nèi)容，這一方面有賴于非公權(quán)力主體的行業(yè)自律，另一方面有賴于公權(quán)力主體的有效監(jiān)管。

就加強(qiáng)政府對(duì)非公權(quán)力主體行為的監(jiān)管來看，其現(xiàn)實(shí)必要性非常緊迫。隨著中國網(wǎng)民數(shù)量的激增和旺盛的市場(chǎng)需求，諸如互聯(lián)網(wǎng)在線教育、網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療、網(wǎng)約車等等，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展真正進(jìn)入了“拇指時(shí)代”，反映在智慧城市建設(shè)方面，由非公權(quán)力主體提供的各種城市產(chǎn)業(yè)、城市服務(wù)蓬勃發(fā)展。相對(duì)于新興技術(shù)帶來的迅速發(fā)展，我國在這方面的法制建設(shè)呈現(xiàn)了相對(duì)的滯后性。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的惡意競(jìng)爭、侵犯公民個(gè)人權(quán)益的一些行為尚缺乏法律的有效規(guī)制，個(gè)人信息和隱私經(jīng)常被濫用和肆意侵犯。同時(shí)，由于對(duì)個(gè)人信息內(nèi)涵、范圍的界定不清，導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)問題雖然討論熱烈，但在實(shí)踐中仍處于被忽略的狀態(tài)。

就對(duì)非公權(quán)力主體相關(guān)行為的制約與限制來看，當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家采取了兩種模式。美國采取行業(yè)自律的方式制約非公權(quán)力機(jī)關(guān)的個(gè)人信息處理行為，即通過行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織或者由公司、產(chǎn)業(yè)實(shí)體制定自律規(guī)范保護(hù)個(gè)人信息。當(dāng)然，行業(yè)自律并不是完全交由非公權(quán)力主體進(jìn)行管理，而是政府引導(dǎo)下的行業(yè)自律模式。與之相對(duì)應(yīng)，歐洲(歐盟)則采取了一種公共政策式的，適用于所有公私部門進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管的模式。

考慮我國當(dāng)前實(shí)際，因?yàn)槿狈ψ月傻膫鹘y(tǒng)和觀念，民間組織的發(fā)育尚不健全，社會(huì)自治能力也比較弱，如果照搬美國模式，通過自律機(jī)制主導(dǎo)來保護(hù)個(gè)人信息有一定現(xiàn)實(shí)困難。因此，在發(fā)展行業(yè)自律的同時(shí)，我國還要加強(qiáng)政府對(duì)非公權(quán)力主體相關(guān)行為的監(jiān)管。具體來看，首先，應(yīng)加快相關(guān)制度建設(shè)，從“公”與“私”平衡的角度，為非公權(quán)力主體行使相關(guān)信息處理行為制定合理界限。如個(gè)人信息收集的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，信息處理的權(quán)限、用途等。其次，對(duì)非公權(quán)力主體相關(guān)處理行為應(yīng)進(jìn)行過程性監(jiān)管和持續(xù)的跟蹤追查。要將監(jiān)督關(guān)口前移，從事后追責(zé)到事前調(diào)查、事中披露都應(yīng)予關(guān)注。同時(shí)，對(duì)涉事主體的責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟蹤，及時(shí)向公眾公開反饋，在諸如誠信保障機(jī)制等的配合下，促使其合法開展相關(guān)行為。當(dāng)然，這些措施的采取必須考慮的問題是既要保障個(gè)人信息受到保護(hù)，不被非公權(quán)力主體肆意侵犯，也要考慮不能對(duì)之管得過死，使其失去參與信心。從這個(gè)角度考慮，政府監(jiān)管不僅要體現(xiàn)“管”的一面，也要重視“服務(wù)”的一面。尤其在智慧城市建設(shè)中，需要充分知曉企業(yè)處理信息行為的背景、目的等，不能生搬硬套，在合法的前提下充分考慮合理性。

(四)落實(shí)政府責(zé)任追究

法律責(zé)任的承擔(dān)是法律權(quán)益保護(hù)實(shí)現(xiàn)的根本途徑，即便在制度規(guī)定中有嚴(yán)格的行為規(guī)定，如果不能將法律責(zé)任予以付諸實(shí)踐，任何制度規(guī)定都不過是一紙空文。當(dāng)前，我國在個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)范性文件中基本規(guī)定了行政責(zé)任、民事責(zé)任以及刑事責(zé)任，但是現(xiàn)實(shí)中普遍存在無法落實(shí)的困境。比如，在法律責(zé)任的規(guī)定上，多數(shù)有“泄露用人單位和個(gè)人信息的，依法給予處分或行政處罰”的規(guī)定，或者泛泛規(guī)定“造成損失”“侵犯合法權(quán)益”的承擔(dān)民事賠償責(zé)任，構(gòu)成犯罪的承擔(dān)刑事責(zé)任等。由于缺乏具體的侵權(quán)依據(jù)，導(dǎo)致前者成了一種簡單的宣示規(guī)定；而由于缺乏對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行危害程度和危害結(jié)果的量化依據(jù)，致使后者無法按規(guī)定追責(zé)，這些是制度規(guī)范不足所導(dǎo)致的追責(zé)困難。

同時(shí)，政府負(fù)有對(duì)非公權(quán)力主體的監(jiān)管之責(zé)，也負(fù)有對(duì)自身不當(dāng)及不法行為的責(zé)任追究。但是實(shí)踐中仍舊存在執(zhí)法不嚴(yán)、追責(zé)不力的情形。就政府監(jiān)管行為而言，現(xiàn)實(shí)中政府與涉事非公權(quán)力主體相互“勾結(jié)”，出賣個(gè)人信息，致使其被濫用和侵犯隱私的事件時(shí)有發(fā)生。在責(zé)任追究中，往往厚此而薄彼，造成了另一層意義上的公正難以實(shí)現(xiàn)的困境。

就政府責(zé)任追究及落實(shí)的具體路徑來看，首先，在制度規(guī)范層面需要明確規(guī)定個(gè)人信息與個(gè)人信息權(quán)利內(nèi)容，同時(shí)細(xì)化和規(guī)范化具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。其次，就責(zé)任追究的實(shí)際來看，可以嘗試引入第三方評(píng)估、調(diào)查追究機(jī)制，既確保涉事主體承擔(dān)責(zé)任，又確保政府行為處于監(jiān)督之下，即監(jiān)督者本身亦應(yīng)受到監(jiān)督。結(jié)合當(dāng)前我國的監(jiān)察體制改革，也可對(duì)此進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

綜上，信息技術(shù)的發(fā)展、智慧城市的建設(shè)不可阻擋，善用法治思維、法治方式解決矛盾、處理問題。智慧城市建設(shè)中加強(qiáng)政府對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。就對(duì)個(gè)人信息的公法保護(hù)層面而言，需要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約。在智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)政府權(quán)力行為的正當(dāng)性、合法性來源需要深究。同時(shí)，在對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)中還需要賦權(quán)予政府，無論是政府對(duì)個(gè)人信息的處理行為，還是政府對(duì)非公權(quán)力主體個(gè)人信息處理行為的監(jiān)管，都需要政府積極主動(dòng)、合法而行。

注釋：

①參見360百科https://baike.so.com/doc/25233534-26232582.html，2019-06-18.

②吳紅輝.智慧城市實(shí)踐總論[M].北京：人民郵電出版社.2017:44.

③吳紅輝.智慧城市實(shí)踐總論[M].北京：人民郵電出版社.2017:31-32.

④參見http://www.xinhuanet.com/2019-02/24/c_1124155861.htm，2019-06-19.

⑤吳紅輝.智慧城市實(shí)踐總論[M].北京：人民郵電出版社,2017:47.

⑥張新寶.從隱私到個(gè)人信息：利益再衡量的理論與制度安排[J].中國法學(xué),2015，(03)：38.

⑦王秀哲.信息社會(huì)個(gè)人隱私權(quán)的公法保護(hù)研究[M].北京：中國民主法制出版社,2017:77.

⑧詳見360百科：https://baike.so.com/doc/5438645-5676964.html，2019-06-17.

⑨參見李震山.論個(gè)人資料之保護(hù)[A].臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編.行政法爭議問題研究(上)[C].臺(tái)灣：臺(tái)灣五南圖書出版公司,2000:653-689.

⑩王秀哲.信息社會(huì)個(gè)人隱私權(quán)的公法保護(hù)研究[M].北京：中國民主法制出版社,2017:30.