張思源，夏龍

（北京農學院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學院，北京 昌平 102206）

“雙軌治理”讓“第一書記”作為國家嵌入型治理深入到農村基層組織當中，不僅從上到下加強了基層組織村集體的領導力，還提高村支部落實農業(yè)相關政策的執(zhí)行力度，駐村“第一書記”成為了國家與農村基層的合作紐帶[1]。隨著精準扶貧精準脫貧工作逐步落實到農村基層，“第一書記”開始不斷加強個人能力，將自身的社會資本運用到鄉(xiāng)村基層治理當中[2]。“第一書記”成為黨中央為堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保2020 年全面進入小康社會的道路上不落下一名群眾提供有力的組織保障[3]?！暗谝粫洝钡拈L效機制也為精準扶貧精準脫貧工作提供了長久新鮮的血液力量[4]，已然成為精準扶貧精準脫貧工作落實到鄉(xiāng)村基層的關鍵，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要接點。以吉林省提前脫貧村S 村為研究對象，采用實地調研、座談走訪等方式，結合深度訪談“第一書記”，梳理、總結“第一書記”推動S 村精準扶貧精準脫貧工作的成功經(jīng)驗與作用機制，并對其在脫貧攻堅戰(zhàn)實踐中如何解決遇到的困境、發(fā)揮“第一書記”作用進行系統(tǒng)研究，旨為促進“第一書記”在脫貧攻堅戰(zhàn)中繼續(xù)發(fā)揮關鍵作用。

1 “第一書記”的內涵

2015 年中共中央組織部、中央農村工作領導小組、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室印發(fā)的《選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記》文件中指出“第一書記的主要職責任務是：建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領村‘兩委’成員開展工作，注意從派駐村實際出發(fā)，抓住主要矛盾、解決突出問題?！盵5]“第一書記”在精準脫貧攻堅戰(zhàn)中是基層黨組織建設的組織者，協(xié)調村“兩委”并帶動村民發(fā)展農村集體經(jīng)濟，將精準脫貧政策落實到村基礎組織。隨著逐漸進入全面小康社會，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求相對接，“第一書記”的內涵也在與時俱進。

2 吉林省S 村概況

吉林省S 村共3 個村民小組，318 戶農戶，總人口為996 人，常住人口約800 人。村“兩委”成員6人，黨員22 人。村集體承包土地約130 hm2，流轉土地約800 hm2，村集體固定收入為 20 萬～30 萬元/a。2015年“第一書記”到S 村任職，組織貧困戶篩選與歸檔建檔工作，并對基礎設施進行有序改造，重點開展了農房危房改造重建工作，主要包括農房的加固和改造，院圍墻統(tǒng)一修繕等，改善了S 村的村容村貌。S 村的主要產業(yè)有設施蔬菜、畜牧業(yè)和光伏發(fā)電，根據(jù)S 村現(xiàn)有的產業(yè)優(yōu)勢，協(xié)同村集體領導班子，帶領村集體發(fā)展產業(yè)扶貧，并且大力發(fā)展庭院經(jīng)濟，給予貧困戶產業(yè)補助金，擴寬貧困戶的收入來源。在穩(wěn)定經(jīng)濟收入的基礎上，利用組織制度的優(yōu)越性，結合S 村實際情況，落實精準扶貧精準脫貧等各項政策。

3 “第一書記”在S 村精準扶貧中的工作經(jīng)驗

2019 年9 月訪談吉林省S 村“第一書記”，就S村成為全省第一批雙退出精準脫貧中的工作經(jīng)驗、工作機制、銜接鄉(xiāng)村振興等問題進行深入座談，從思想引導、土地流轉、干群關系3 個方面進行了概括與總結。

3.1 加強思想引導，促進基層“兩委”建立統(tǒng)一戰(zhàn)線

吉林省S 村“第一書記”充分發(fā)揮輔助村“兩委”開展扶貧工作的責任，在思想方面加強引導，幫扶村“兩委”開展工作，保持良好的統(tǒng)一戰(zhàn)線。（1）明確脫貧攻堅戰(zhàn)的核心是基層黨組織，輔助村“兩委”完成村黨支部的建設工作。村黨支部組織嚴格按照“兩學一做”學習要求，推進規(guī)范化建設，如《村干部值班坐班表》 《村規(guī)民約》等規(guī)范章程。 （2）處理好各方面的關系。協(xié)調村“兩委”“第一書記”“包村干部”與“駐村干部”等多方面的領導關系，尤其注重“第一書記”與村“兩委”的協(xié)同發(fā)展，定期交流其工作進度與安排、工作經(jīng)驗、工作感想，為順利開展基層工作打下堅實的基礎。 （3）確定S 村發(fā)展的中長期目標。通過組織會議，在聽取村“兩委”、包村干部與駐村干部、村民代表等對S 村發(fā)展建議的基礎上，結合該村的現(xiàn)狀與資源稟賦，聘請專家與村“兩委”共同探討、規(guī)劃S 村中長期的發(fā)展目標，確定具體實施方案與保障措施。（4）加強基層組織思想教育。“第一書記”定期組織并召開“關于加強基層基礎組織管理條例學習”等方面的會議，探討、學習理論知識，確定基層統(tǒng)一戰(zhàn)線，更加有利于精準扶貧精準脫貧政策地推進與落實，鼓勵基層領導班子在脫貧攻堅工作中發(fā)揚敢干實干的精神。

3.2 促進土地流轉，建立集體經(jīng)濟，發(fā)展產業(yè)經(jīng)濟

吉林省S 村“第一書記”推進村集體經(jīng)濟建設。（1）多次組織會議，普及與講解“三權分置”、《土地法》等涉及到農村土地流轉方面的政策，積極普及與村民密切相關的土地法律知識，讓村民充分了解“三權分置”的本質，為經(jīng)營權流轉打下基礎。（2）把握集體經(jīng)濟在精準扶貧精準脫貧階段性經(jīng)濟發(fā)展工作中的契機[6]。（3）重新整合村集體土地資源，組織農戶有序流轉土地。積極組織農戶分批分次的流轉土地經(jīng)營權，以村集體的名義放活村集體土地的經(jīng)營權，積極促進與發(fā)展溫室棚菜、有機種植等產業(yè)，截止目前，流轉土地中，用于溫室棚菜生產的面積約10 hm2，年平均收入達到100 多萬元；有機種植生產約30 hm2，增加收入約10 000 元/hm2。調研顯示，農戶通過參加村集體的產業(yè)扶貧項目，年平均增收4 000～4 500 元，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟促進產業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，產業(yè)經(jīng)濟帶動農戶脫貧的聯(lián)動效應。

3.3 協(xié)調干群關系，增強領導力，凸顯凝聚力

“第一書記”積極協(xié)助村“兩委”改善干群關系，增強領導力，凸顯凝聚力[7]。（1）“第一書記”在調查農戶的鄰里關系、訴求、生活現(xiàn)狀等情況后，將問題匯總并與村“兩委”共同查找問題根源，將問題進行細化與分解后逐一攻破，有效化解了長期積累的矛盾和問題，規(guī)范了村內的鄉(xiāng)村基層治理，為村集體有效實施鄉(xiāng)村政策工作奠定了基礎。（2）“第一書記”切實深入農戶的生活，為村民解決問題、干實事，農戶高度認可“第一書記”工作。 （3） 與村“兩委”“駐村工作隊”“包村干部”等協(xié)同配合，最大程度地發(fā)揮基層黨組織的作用。通過周例會、月例會為領導干部和農戶講解相關政策法規(guī)，分享脫貧攻堅戰(zhàn)中的成功案例，引導農戶積極參與到脫貧攻堅戰(zhàn)中。

4 精準扶貧基層治理中的問題與不足

4.1 “第一書記”的社會資本差異性導致資源配置不均，扶貧效果欠佳

“第一書記”作為國家基層治理“嵌入型”干部，代表著國家權力和國家治理的一軌，其在精準扶貧基層治理工作中要充分運用個人能力、社會資本契合到日常工作中，將社會資本合理有效地運用到精準扶貧階段性工作中去，會進一步提升開展精準扶貧領域工作的有效性。劉湖北等[8]通過文獻的研讀并對多個地區(qū)的“第一書記”的考核進行實地調研與走訪發(fā)現(xiàn)，個性特征、派出單位、社會關系和駐村村莊自身條件等類型都可以為“第一書記”提供有效的社會資本積累，將在派出單位工作中的社會資本運用到精準扶貧工作中的現(xiàn)象普遍；韓芳等[9]對北京市“第一書記”調查結果顯示，駐村期間，在解決遇到的主要問題時，表示“可利用的社會資本少”的“第一書記”占比約71.0%。

吉林省S 村“第一書記”受派出單位的影響在黨建的重視程度有著一定的權威，但是對于村集體產業(yè)銷售與市場相融合力量薄弱，未實現(xiàn)本村的農產品電商品牌。電商產業(yè)經(jīng)濟的可利用資源少，在精準扶貧基層治理與鄉(xiāng)村振興政策發(fā)展的銜接工作過程中，影響“第一書記”的辦事能力和在農戶心目中的地位，從而影響其領導力和執(zhí)行力。

4.2 職能化賦權博弈限制決策參與能力

在精準扶貧工作中，各地區(qū)“第一書記”作為國家嵌入式治理方式與村“兩委”原有內生型治理方式存在不同程度的權力博弈，致使“第一書記”與村支部書記在相互競爭中相互合作[10]。在精準扶貧項目的具體實施過程中，S 村的村民對兩者都有著一定的期待與希望，短時間內“第一書記”與村“兩委”可以通過協(xié)調方式完成扶貧目標，但是由于“第一書記”任期2～3 a，下一任“第一書記”與內生型基層黨組織還會產生新的博弈。

5 對策建議

5.1 充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，進一步提升戰(zhàn)斗效能

為確保2020 年全面建成小康社會，順利完成并鞏固精準扶貧階段性工作成果，在“最后一公里”“第一書記”應思想上不放松、行動上繼續(xù)發(fā)揚“不忘初心、牢記使命”艱苦奮斗的堅韌拼搏精神。鄉(xiāng)村基層治理需要自下而上形成自有的一套方式，使得自上而下的農業(yè)農村政策能夠繼續(xù)有效地落在基層實地，肯定與明確“第一書記”在精準扶貧政策工作中的責任和任務。充分利用我國特有的社會主義制度優(yōu)勢，加強村黨支部組織建設，促進加強內生性力量，保障鄉(xiāng)村基層村集體領導班子機制。“第一書記”的工作是我國基層治理制度下改革的真正意義上的突破，各個單位的人才精英充分發(fā)揮自身獨有的能力優(yōu)勢，繼續(xù)鞏固精準扶貧精準脫貧階段性工作的成果，將工作量化與細化，借鑒先進“第一書記”經(jīng)驗，不斷加強干部管理隊伍，讓“第一書記”隊伍成為由精準扶貧精準脫貧銜接鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的精英團隊。

5.2 協(xié)同推進，銜接思想

精準脫貧工作目前已經(jīng)取得了決定性的進展，在貧困縣、村摘帽后，不能馬上撤攤子，而應繼續(xù)鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)成果，培育長效的脫貧機制，做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管?！暗谝粫洝币羁汤斫饷撠毠耘c鄉(xiāng)村振興的內在邏輯關系，穩(wěn)步推進二者之間的銜接。進一步加強對“第一書記”思想教育與培訓，促使“第一書記”在脫貧攻堅的實踐經(jīng)驗中對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，針對不同工作經(jīng)驗、工作單位背景、個性特征等，制定綜合性系統(tǒng)性思維教育方案，開闊“第一書記”的眼界，提前進入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的謀劃中。