文_馬寶成

新冠肺炎疫情對國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在打贏這場人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)的同時，也迫切需要我們審視這次新冠肺炎疫情防控暴露出來的我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系一些亟待解決的突出問題：在疫情信息報告與預(yù)警發(fā)布方面缺乏規(guī)范程序，導(dǎo)致錯過控制疫情的關(guān)鍵時期；有的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急能力嚴重不足，“戰(zhàn)時”指揮能力和執(zhí)行能力比較差；應(yīng)對新冠疫情需要的重要物資儲備在總量、布局、結(jié)構(gòu)等方面嚴重不平衡，導(dǎo)致疫情應(yīng)對的綜合保障能力嚴重不足，造成本來可以避免的一線人員感染；公共衛(wèi)生應(yīng)急法治建設(shè)滯后，相關(guān)法律法規(guī)體系和應(yīng)急預(yù)案不夠完備、操作性不強；公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急科技支撐手段亟待加強，等等。痛定思痛，要采取有效措施切實解決這些問題，盡快完善國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，為推進國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化，進而為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

一、轉(zhuǎn)變公共衛(wèi)生應(yīng)急管理理念

完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系必須理念先行?！皟蓤猿帧焙汀叭D(zhuǎn)變”是推進新時代應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)思想?！皟蓤猿帧本褪菆猿忠苑罏橹?、防抗救相結(jié)合；堅持常態(tài)減災(zāi)、非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一；“三轉(zhuǎn)變”就是從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。公共衛(wèi)生突發(fā)事件是突發(fā)事件的四大類型之一，其應(yīng)急管理也必須堅持以預(yù)防為主、防救治相結(jié)合。要堅持關(guān)口前移、源頭治理，注重從源頭上防范化解重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、蔓延之前。要增強憂患意識，堅持底線思維，本著對人民群眾生命健康始終保持高度負責(zé)的精神，對困難作最充分準備，對疫情防控提出最完整有效的措施。要加強公共衛(wèi)生風(fēng)險評估和監(jiān)測預(yù)警，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險早期識別和預(yù)報預(yù)警的意識。

二、完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制機制

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系基本上形成了比較完善的應(yīng)急管理體制機制，包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機構(gòu)、信息報告機制、應(yīng)急聯(lián)動機制、信息發(fā)布機制、恢復(fù)重建機制、調(diào)查評估機制、財政投入機制等。體制機制建設(shè)是完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心內(nèi)容。但是，從這次新冠肺炎疫情應(yīng)急處置中，我們也發(fā)現(xiàn)了體制機制存在的突出問題，必須盡快切實加以優(yōu)化、完善。

建立常態(tài)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制。領(lǐng)導(dǎo)體制是國家應(yīng)急管理體系的組織基礎(chǔ)。這次新冠肺炎疫情防控充分體現(xiàn)了中國特色的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制的特色和優(yōu)勢。新冠肺炎疫情發(fā)生后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央成立了中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，派出中央赴湖北指導(dǎo)組，建立了國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制。為打贏這場總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了堅強保障。實踐證明，這一領(lǐng)導(dǎo)體制對于有效防控新冠肺炎疫情發(fā)揮了根本作用，是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系不可或缺的組成部分，是我們這次公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗。應(yīng)該把這個制度進一步規(guī)范并固定下來，為今后的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供堅強保障。

建立協(xié)調(diào)高效的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機構(gòu)。這次疫情防控暴露了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制存在的突出問題，主要是疾控機構(gòu)普遍存在地位不高、權(quán)威不足的問題，行政管理與技術(shù)決策嚴重脫節(jié)。中國疾病預(yù)防控制中心是國家衛(wèi)生健康委直屬事業(yè)單位，其只有技術(shù)建議權(quán)，沒有決策權(quán)，不履行行政職能，沒有行政編制，沒有執(zhí)法權(quán)。具體到這次新冠疫情防控，中國疾控中心只負責(zé)監(jiān)測，沒有疫情發(fā)布權(quán)力。傳染病疫情信息發(fā)布主體是國家衛(wèi)健委疾控局，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置信息發(fā)布主體是國家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦公室。解決這一突出問題，必須建立扁平化的組織機構(gòu)，提高決策效率和執(zhí)行力，健全決策科學(xué)、反應(yīng)快速、應(yīng)對靈活的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制。為此，在中央政府層面，可以參照國家中醫(yī)藥管理局和國家藥監(jiān)局的運作體制，整合中國疾控中心、國家衛(wèi)健委疾控局、國家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦公室等疾控機構(gòu)職能，組建國家疾病預(yù)防控制與衛(wèi)生應(yīng)急局，賦予其行政管理和科研支撐職能，承擔(dān)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理等職責(zé)。具體來說，主要負責(zé)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理預(yù)案制定與演練、應(yīng)急隊伍管理與培訓(xùn)、疫情監(jiān)測、報告分析、預(yù)警預(yù)測等。地方政府層面的疾控機構(gòu)按照中央層面設(shè)置。一旦發(fā)現(xiàn)疫情，按程序和能級啟動應(yīng)急響應(yīng)，依法指揮處置公共衛(wèi)生突發(fā)事件各項工作，包括調(diào)動跨區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源，緊急征用社會資源等。

優(yōu)化完善信息公開與監(jiān)測預(yù)警機制。這次新冠肺炎疫情防控中，武漢市政府沒有及時預(yù)警是造成疫情蔓延的主要原因。之所以如此，其主要依據(jù)了《傳染病防治法》第三十八條規(guī)定：國家建立傳染病疫情信息公布制度。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。這一條規(guī)定限制了省級以下的副省級城市、地級市、縣級等地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門公布本轄區(qū)傳染病疫情的權(quán)力，造成新冠肺炎疫情信息前期發(fā)布不及時，導(dǎo)致疫情蔓延，錯失防控最佳時機，不僅大大增加了疫情防控成本，而且對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。要盡快修改這條規(guī)定，具體可以參考《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條的規(guī)定：履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。明確傳染病暴發(fā)、流行時享有傳染病疫情信息公布法定權(quán)限的法定主體為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置疫情防控的縣級以上地方人民政府，授權(quán)主體為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置疫情防控的縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門。

優(yōu)化完善應(yīng)急處置機制。優(yōu)化公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置機制的核心問題，在于賦予縣級以上地方政府公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的法定權(quán)限。《傳染病防治法》第四十一條、第四十二條、第四十三條規(guī)定了享有“實施隔離措施”“限制或停止聚集活動”“宣布為疫區(qū)”等法定應(yīng)急處置權(quán)限的法定主體為縣級以上地方人民政府的上一級人民政府，執(zhí)行主體為縣級以上地方人民政府；只有在宣布為疫區(qū)后，縣級以上地方人民政府才享有上述實施緊急措施的法定權(quán)限，而不需要經(jīng)上一級人民政府決定。第四十三條還對三個例外情形規(guī)定作出特別限制：享有“封鎖本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)”法定權(quán)限的法定主體為省、自治區(qū)、直轄市人民政府；享有“決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)”法定權(quán)限的法定主體為國務(wù)院；享有“封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國境”法定主體為國務(wù)院?？偟膩砜?，除非宣布為疫區(qū)，縣級以上地方人民政府必須經(jīng)上一級人民政府批準或者決定才能享有公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的主要法定權(quán)限。這些規(guī)定，與突發(fā)事件應(yīng)急處置的要求相沖突，難以適應(yīng)傳染病疫情防控的新形勢新任務(wù)，難以高效、快速應(yīng)對重大傳染病疫情。建議修改相關(guān)規(guī)定，明確享有傳染病疫情應(yīng)急處置法定權(quán)限的法定主體為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置疫情防控的縣級以上地方人民政府，授權(quán)主體為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置疫情防控的縣級以上地方人民政府疫情防控指揮部。

三、提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力

提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力，重點是提升核心應(yīng)急能力、綜合保障能力、社會協(xié)同能力、科技支撐能力等。

提升核心應(yīng)急能力。提升公共衛(wèi)生核心應(yīng)急能力，首先要提升對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的綜合研判能力，核心是在紛繁復(fù)雜的局勢中抓住主要矛盾和矛盾主要方面，并對其發(fā)展變化有一個比較準確的判斷。其次要提升對公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對的決策能力，面對錯綜復(fù)雜的局面，要臨危不懼、沉著冷靜、敢于負責(zé)，親臨現(xiàn)場，靠前指揮，果斷處置，迅速作出切實可行的決策。再次要提升公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的組織能力。要快速成立應(yīng)急指揮機構(gòu)，善于協(xié)調(diào)不同層級、不同地方、不同部門，做好人員科學(xué)分工、資源合理配置，形成強大的向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。最后要提升公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置的引導(dǎo)能力。主要體現(xiàn)為與有關(guān)方面積極溝通，主動引導(dǎo)輿論，營造良好社會氛圍，塑造良好形象的能力。

提升綜合保障能力。針對這次疫情暴露出來的應(yīng)急物資嚴重不足的問題，必須從長計議，盡快完善應(yīng)急物資保障體系，提升綜合應(yīng)急保障能力。要切實解決好應(yīng)急物資總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、布局不合理等突出問題，在資源普查的基礎(chǔ)上做到有保有壓、補齊短板、資源共享。同時要提高緊急運輸保障能力，完善鐵路、公路、水路、民航等應(yīng)急運力儲備，切實保障公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急物資及時有效到位。還要完善應(yīng)急物資分配能力，合理、高效、公平、精準確定應(yīng)急物資分配范圍、對象、標準、數(shù)量，真正把應(yīng)急物資及時應(yīng)用到最需要的地方。

提升社會協(xié)同能力。首先，要注重發(fā)揮社會組織、慈善組織、志愿者等的作用。從應(yīng)對2008年汶川大地震的相關(guān)經(jīng)驗來看，社會組織發(fā)揮了很大的作用。社會組織、志愿者一般都經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，有其特殊作用。重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件面前，政府應(yīng)該和社會團體互通情況，鼓勵社會組織、慈善組織和志愿者依法、依職能來行動，發(fā)揮作用。不少社會組織、志愿者在這次疫情防控中發(fā)揮了很好作用，彌補了政府的不足。但是，社會組織、志愿者參與疫情防控必須得到政府支持，才能更好地發(fā)揮自身作用。因此，從長遠看，要支持引導(dǎo)社會組織、慈善組織、志愿者等有序參與到公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中來。其次，從長遠看，提升社會協(xié)同能力還要注重提升應(yīng)急保障的社會化水平，包括：推動建立巨災(zāi)保險制度，建立健全多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，為處置突發(fā)事件提供保險服務(wù)，鼓勵公眾重視災(zāi)害保險的作用，提高全社會抗擊風(fēng)險能力。

提升科技支撐能力。這次疫情防控中，呼吸輔助設(shè)備、核酸檢測盒、有效治療藥物等先進技術(shù)設(shè)備發(fā)揮了極其重要的作用。但是，面對數(shù)萬患者的治療需求，這些先進設(shè)備、技術(shù)和藥物顯得杯水車薪，遠遠不能滿足疫情防控需求。要針對這一問題，加大相關(guān)科技研發(fā)力度，強化科技支撐。要舉一反三，充分發(fā)揮科技對其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的支撐作用，運用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)，提高突發(fā)事件專業(yè)信息匯集、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急決策和指揮調(diào)度能力。加強復(fù)雜條件下應(yīng)急信息采集能力和快速報送能力。注重運用新媒體技術(shù)，及時準確回應(yīng)社會關(guān)切，正確引導(dǎo)突發(fā)事件輿情。從長遠看，要加強應(yīng)急基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，研究制定應(yīng)對急難險重任務(wù)所需的相關(guān)應(yīng)急信息資源目錄和技術(shù)標準規(guī)范。

四、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法治體系

這次新冠肺炎疫情防控也暴露出相關(guān)法治建設(shè)滯后的突出問題。要針對問題，盡快修訂相關(guān)重要法律。一要盡快修訂《傳染病防治法》?！秱魅静》乐畏ā逢P(guān)于傳染病疫情信息公布主體權(quán)限的規(guī)定，不利于相關(guān)信息的及時發(fā)布。可以參照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十三條的規(guī)定，明確履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息，不再限制信息發(fā)布主體的行政層級。同時，還要明確報告的內(nèi)容、程序、方式、時限等重要內(nèi)容。作出這樣的修改，有利于明確重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告的主要責(zé)任主體。二要盡快完善《野生動物保護法》。十三屆全國人大常委會第十六次會議2月24日表決通過了關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定。這是對《野生動物保護法》非常態(tài)的應(yīng)急補充。要把上述決定內(nèi)容盡快補充到《野生動物保護法》中。

從長遠來看，要盡快制定出臺《生物安全法》，從國家安全的高度認識生物安全的重要性。要在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》基礎(chǔ)上，盡快制定出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》，對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動，作出明確法律規(guī)定。

五、完善公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系

這次新冠肺炎疫情防控，從《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》到省、市相關(guān)預(yù)案，都暴露出相關(guān)預(yù)案存在的問題，還不能很好地適應(yīng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的需要。要在修訂《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》總體預(yù)案和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》專項預(yù)案的基礎(chǔ)上，認真修訂各級地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，在風(fēng)險評估和資源普查的基礎(chǔ)上，借助情景構(gòu)建等手段，持續(xù)動態(tài)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案，規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)標準與流程，不斷提高預(yù)案的針對性與操作性。

同時，要特別注重應(yīng)急預(yù)案演練。在不少地方，應(yīng)急預(yù)案只是“紙上畫畫、墻上掛掛”，局限于完成制定預(yù)案的任務(wù)，沒有真正把預(yù)案當(dāng)作“法定”的規(guī)章來執(zhí)行，應(yīng)急預(yù)案的嚴肅性、權(quán)威性嚴重不足。2014年頒布的《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級、日常工作與預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警與報告、應(yīng)急響應(yīng)、組織機構(gòu)與職責(zé)等有著明確要求。但是，從疫情防控的實際操作上，預(yù)案的很多內(nèi)容并沒有得到落實，也在一定程度上影響了武漢市的疫情防控。應(yīng)急預(yù)案要真正發(fā)揮作用，還必須注重預(yù)案演練。要針對應(yīng)急預(yù)案練得少、演練的標準和規(guī)范缺失、預(yù)案演練內(nèi)容不完整、關(guān)鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)不夠、演練流于形式等問題，加大應(yīng)急預(yù)案演練力度，切實發(fā)揮預(yù)案的應(yīng)有作用。