吳禮寧

(華北水利水電大學 公共管理學院，河南 鄭州 450046)

現(xiàn)代預算制度的建立是國家治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化的重要標志，并成為公民權利和國家權力良性互動的制度平臺[1]。在憲法理性的視角下，預算制度的資源配置功能在現(xiàn)代社會顯得尤為重要，而以預算公共性為主要特征的“預算國家”則在一定程度上構成了現(xiàn)代財政國家的常態(tài)。我國雖然經過多年改革，仍在一定程度存在著前預算國家的特征，因此預算制度的現(xiàn)代化改革以及預算公共性的構建仍是我國現(xiàn)代治理體系和治理能力建設的重要環(huán)節(jié)。

一、作為現(xiàn)代憲法政治制度基石的公共預算

奧地利著名政治家古德切特認為，拋開意識形態(tài)因素之后的財政就構成了國家的最終本質。同為奧地利人的經濟學家熊彼特則認為對于現(xiàn)代國家的發(fā)展，財政因素具有無可替代的作用，國家形成的基礎乃是其所負有的財政使命，財政危機和財政變革則是推動現(xiàn)代國家誕生和發(fā)展的強大動因[2]69。在實證主義的立場上，國家機器的正常運轉以及國家權力的有效行使同樣建立在公共財政的基礎上。學者們通常認為征稅和用稅乃是公共財政最核心的部分[3]6，然而稅權本身是一把雙刃劍，國家離不開稅收，稅權的濫用又會對公民受憲法保護的財產權造成侵犯。而公共預算制度的建立恰恰是出于約束稅權的目的，甚至在預算中心主義者看來，預算權才是最核心的財政權。無論是基于人民主權的政治理念，還是基于權力分工制約的憲法精神，現(xiàn)代預算制度都堪稱公法上債權債務關系的有力捍衛(wèi)者。從公法上債權債務關系的角度來看，公共財政無疑是最重要的公共契約，政府預算的最終目的則是實現(xiàn)公共財政收入取之于民、用之于民，保障人民的公共福祉能夠得到最大化、最優(yōu)化的實現(xiàn)[4]。要實現(xiàn)這一目的，離不開現(xiàn)代預算制度的決策和監(jiān)督功能，即通過事先的控制和事后的監(jiān)督問責，確保征稅權和用稅權都在合理的限度內行使，從而在確保國家機器及其公權力有效運行的同時使財政權得到更加理性的行使，尤其在面對公民個人財產權的時候，更能克制其存在于侵益性一側的擴張沖動。

不僅是征稅權和用稅權，一切公共財政收支行為都應當置于公共預算的控制之下。正如布坎南所說的，國家并非神之創(chuàng)造物，它不是無所不知無所不能的，作為一種政治組織它同樣會犯錯誤，因此政府的行為也要受到外在規(guī)則的約束[5]28。如果財政權不受制約，政府必然會盡可能地擴張其財政職能，甚至在對公共資源進行配置的過程中不斷尋租，導致人民的利益遭受持續(xù)的損失。諸如政府部門出于部門利益競相爭奪公共財政資金，政府官員在公共利益這面幌子下侵吞公款中飽私囊，立法機關在合法形式掩蓋下進行利益讓渡，這些行為都會造成公共財政資金的浪費和流失，變相侵害納稅人的合法財產。

如果說過去對于公共預算的認識還不足的話，那么當代法治國家的財政制度構建與改革，則或多或少體現(xiàn)出財政權的重心由稅轉向預算的趨勢。并且在稅收與預算的關系上，我們可以認為有關賦稅的行為都應當在預算制度的指導原則下進行。因此在現(xiàn)代國家治理體系中，預算權就是針對公共財政的提綱挈領的權力，是受民眾所托、為民眾代理的經公共選擇的權力[6]，圍繞該權力的行使建立起來的預算制度則是現(xiàn)代民主制度的核心機制，也是促成現(xiàn)代憲法政治得以建立的制度基石。

二、公共預算與民主國家的憲法精神

在一定程度上，科學且合乎政治理性的預算制度構成了現(xiàn)代民主國家得以不斷成長的邏輯基礎，是憲法基本理念在公共財政領域的具體延伸。最核心的一點就是，預算本身充分體現(xiàn)了憲法的談判與妥協(xié)精神，并表現(xiàn)為一個具體的利益博弈過程?；跉v史的視角，憲法制度之所以最早產生于西方，主要是其多元政治勢力長期競爭、不斷妥協(xié)的結果，同其獨有的法律傳統(tǒng)密不可分。根據(jù)協(xié)商民主理論，法律必須是民主討論的結果，既然全民的一致同意無法實現(xiàn)，那么就采取多數(shù)同意的方式。然而多數(shù)危險性是有可能帶來另外一種壓迫性話語，即多數(shù)人剝奪少數(shù)人的權利。但是民主不僅要維護多數(shù)人的利益，少數(shù)人的正當訴求同樣應該得到尊重，反之亦然。而能夠實現(xiàn)這一政治愿望的就是憲法的談判與妥協(xié)機制，由不同利益群體平等協(xié)商最后達致各方利益的平衡。

具體到財政領域則要求對國家的財產資源進行合法、有效的分配，以促進公共事業(yè)的建設和國家利益的發(fā)展，也就是在公共資源總量既定的前提下進行公平、合理的分配。而談判和協(xié)商同樣是確保公共資源配置公平、合理的重要機制。特別是立法機關所享有的預算權的行使過程，本身也是不同參與者之間的博弈過程。公民、法人、利益集團、國家機關等不同預算參與主體具有不同的偏好和利益訴求，他們在預算過程中、在法律框架內進行充分的博弈和協(xié)商，盡可能地讓自己的訴求在預算案中得以最終體現(xiàn)。這一過程恰恰是立憲主義精神和憲法的談判、妥協(xié)機制的最直觀體現(xiàn)。

同時，現(xiàn)代預算制度還體現(xiàn)著另外一個重要的憲法精神，即約束國家權力和保障公民權利。一方面，預算制度的民主原則要求預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督必須符合民主的精神，必須是人民參與決策的結果[7]。預算民主原則不僅要求由民選的代議機構代表人民行使預算權，還要確保人民能夠通過各種公開渠道直接參與到預算的制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程。另一方面，如果說民主即以權利制約權力，是確保公共資源配置公平合理的重要機制，但它并不是唯一機制，甚至以權力制約權力才更有效。根據(jù)分權制衡理論，將決定和監(jiān)督財政的權力交給立法機關，將執(zhí)行財政的權力交給政府機關，就是一種必然選擇，也就是在財政領域實現(xiàn)分權制衡，這也是現(xiàn)代預算制度的重要功能之一。

進一步講，現(xiàn)代預算制度的建立過程，實際上就是憲法精神不斷發(fā)展以及現(xiàn)代國家不斷成長的過程，王紹光等學者甚至將建成現(xiàn)代公共預算制度的國家稱為預算國家，并且預算國家一般以稅收國家為前提。從傳統(tǒng)稅收國家到現(xiàn)代預算國家的演化過程，更是體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理理念的變化，這一點是同憲法制度的演進過程相一致的。在傳統(tǒng)稅收國家，作為征稅人的政府和作為納稅人的公民之間主要是稅收征繳關系。在這一關系中，政府始終占據(jù)著主導地位，納稅人完全就是按照法律規(guī)定進行納稅的義務主體，至于參與稅收立法、參與對預算的編制和執(zhí)行等權利，基本是被無視的。說到底，稅收國家所關心的是國家對納稅人的管理。與之不同，現(xiàn)代預算國家更加關心民選機關對預算的審批和監(jiān)督，這也是民主活動的核心內容。一旦政府的預算過程受到人民實質性的監(jiān)督和制約，便昭示著國家治理的重心轉變?yōu)榧{稅人對用稅人的治理[8]，進而在實質上暗合了民主國家的憲法精神。

三、公共預算的民主困境與中國的憲法選擇

近些年來，財政國家的憲法危機在西方表現(xiàn)得日益突出并受到越來越多的關注。所謂財政國家的憲法危機，也就是隨著政府財政權的擴張，公民受憲法保護的財產權利和自由受到擠壓，從而構成對憲法基本原則的違犯。雖然財政立憲主義視角下的理論研究提供了解決財政國家憲法危機的理論思路，但是無論在政治層面還是經濟層面，財政國家的憲法危機都有著更深層次的制度根源，并非單純依靠財政立憲主義就能夠有效解決。在西方國家，我們能夠看到的深層次問題中最主要的便是民主政治發(fā)生異化，大公司、大財閥和利益集團干預政治、操縱民主，進而主導國家預算和財政資金分配，金融資本不斷制造財政赤字和通貨膨脹并侵吞選民的財產。

這些現(xiàn)象中尤為突出的一點就是利益集團深刻影響了西方國家的政治過程，并導致民主悖論的出現(xiàn)。雖然從客觀上講，利益集團的存在助推了多元利益群體的分殊利益訴求，促進了利益均衡的實現(xiàn)和民主機制的完善，為弱勢群體提供了更多的生存和發(fā)展機會[9]295。然而在事實上，西方以集團參與代替?zhèn)€人參與、以集團形式取代個人介入政治決策過程的民主機制，在一定程度上堰塞了個人直接參與民主政治的通道，使人民僅僅成為被代表者，而不是決策者。尤其是利益集團和大企業(yè)、大財閥的存在，不斷侵蝕標榜民主的西方社會的政治基石。甚至可以說，利益集團參與民主的過程其實是人民的民主權利被架空的過程。競爭性的特殊利益集團還能夠通過各種方式和途徑影響國家的立法，進而采用不正當?shù)氖侄斡绕涫墙柚珯嗔碇\取高額壟斷利益或非法利益，攫取社會財富。這才是西方國家面臨的最嚴重的財政危機和憲法危機。

鑒于西方國家民主政治及其財政預算制度存在著根本性的缺陷，我國的憲法和預算制度應當在西方之外走出一條自己的道路。在我國，利益集團的勢力受到極大削弱，執(zhí)政者和人民在利益取向上具有根本一致性，因此在當前的語境中，憲法的價值和功能顯得更加親民，人民的主體性和人民的目的價值也得到了最充分的張揚。堅持人民是歷史的創(chuàng)造者的觀點，堅持以人為本，是決定黨和國家前途命運的根本力量。十九大報告提出，必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。我們可以將此看作擺脫西方憲法危機和財政危機的根本思路。

十九大報告還提出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，強調建設中國特色社會主義法律體系、完善中國特色社會主義法治體系，這當然包括符合憲法精神、貫徹憲法價值的預算法制和預算法治的統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調推進。因此，符合公共性要求的現(xiàn)代預算制度的建構，對民生福利的促進、對法治政府建設、對新時代依憲治國基本方略的實現(xiàn)等無疑具有基礎性意義。

近年來，我國的預算制度不斷得到完善，特別是2014年《預算法》修改，2018年國稅地稅合并等一些改革舉措都使得我國的預算制度更加符合現(xiàn)代預算制度公共性的要求。但總體來說，我國當前的預算制度在很大程度上還存在著凱頓所說的“前預算時代”的特征，諸如人大預算權虛置，預算監(jiān)督弱化，問責不力[10]，財政預算的完整性和規(guī)范性欠缺，財政收支失衡等[11]，使得其制度功能被嚴重削弱。還有制度層面比較突出的中央和地方之間關于財權、事權配置不平衡，以及立法機關和行政機關之間預算權配置不平衡等問題。因此應在憲法基本原則指引下，在新《預算法》的基礎上，更深層次地推動我國財政預算制度的變革，進而實現(xiàn)財政制度的科學化與預算制度的法治化、現(xiàn)代化。具體來講，應當對當前的預算制度進行以下幾個層面的改革：一是提高公共預算的法制化和法治化水平，特別是對于現(xiàn)行的《預算法》，應當突出其公共財政的價值取向，統(tǒng)一諸如《農業(yè)法》《教育法》中關于財政支付的不協(xié)調之處，實現(xiàn)一切財政預算行為依法做出。二是改變人大預算監(jiān)督的弱勢地位，充分發(fā)揮其監(jiān)督權，強化人大對各預算部門收支行為及其合法性的審查。三是實現(xiàn)預算內容的完整性，要求預算案和預算報告更加具體、全面、易于獲取和監(jiān)督，減少預算外資金的開列。四是確立預算公共性的價值取向，加強財政預算公共性的建構，實現(xiàn)財政資金取之于民、用之于民。

四、結語

回顧我國預算制度的演進軌跡可以看到，雖然我國的制度發(fā)展免不了受到先驗層面理性判斷的影響，但更多的卻是從歷史的、客觀的經驗層面，依循國情主義循序推進的。在這一過程中經歷了無盡的試錯，幾經曲折，但最終摸索出一個與西方制度文明既有共通又有本質區(qū)別的中國模式。隨著我國治理體系現(xiàn)代化程度的不斷提高、憲法制度創(chuàng)新的不斷推進、合憲性審查機制的全面開啟、憲法所確立的政黨制度以及黨導立憲制的形成與發(fā)展，在制度層面、在實踐領域都將呈現(xiàn)或展現(xiàn)出獨特的中國理性。而作為現(xiàn)代財政乃至憲法制度核心的預算制度也將隨之走出一條不同于西方的獨特的中國道路，進而在我國實現(xiàn)公共財政權同公民財產權之間制度性平衡，并成為我國憲法政治和民主制度不斷完善的核心推動力量。