(河海大學商學院,江蘇南京 211100)

水資源是環(huán)境要素的重要組成部分,同時也是人類生存和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展不可或缺的部分。當前,我國面臨水資源約束、水質(zhì)量污染、水生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多水環(huán)境問題,嚴重制約了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。近些年,我國主要流域、城市河流等水體都遭到了不同程度的污染,江蘇省地處長江、淮河水系,河湖眾多且水網(wǎng)密布,水環(huán)境質(zhì)量直接影響當?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量和區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2018 年,習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出“探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”,生態(tài)環(huán)境保護和修復成為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的首要任務,水環(huán)境治理與保護迫在眉睫。隨著《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)的相繼出臺,我國水環(huán)境保護的法律體系初步形成。國家生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示,2019 年,我國地表水國考斷面中,水質(zhì)優(yōu)良比為74.9%,同比上升3.9%;劣Ⅴ類為3.4%,同比下降3.3%;主要江河、湖泊、近岸海域水質(zhì)持續(xù)改善。雖然河流水環(huán)境治理成效相對明顯,但是綜合性、區(qū)域性水體治理效果尚不明顯。

除了法律保障、技術創(chuàng)新,融資問題也是決定水環(huán)境治理和保護成效的關鍵因素。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計,2017 年我國環(huán)境污染治理投資總額達到了9 575.5 億元,其中水環(huán)境相關投資(“排水”投資)1 727.5 億元,占比約18%。新環(huán)保法、“水十條”、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等相關政策的實施以及PPP 模式的推廣,使得水環(huán)境保護和投資呈加速發(fā)展態(tài)勢。在水治理技術日益成熟的背景下,如何整合區(qū)域資源,加大水治理投資,是改善地方水環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。本文聚焦蘇南地區(qū)水環(huán)境治理和保護的綠色發(fā)展及融資問題,從產(chǎn)業(yè)金融和市場化視角剖析蘇南地區(qū)水環(huán)境保護現(xiàn)狀,并基于共生理論提出構建多主體合作的水環(huán)境保護基金,試圖探索適合蘇南地區(qū)水環(huán)境保護的可行方案。

1 研究綜述

1.1 水環(huán)境保護綜述

水環(huán)境要素主要包括江河湖海的形態(tài)、尺度、流態(tài)、水文、水質(zhì)及水生生態(tài)等。廣義的水環(huán)境以水域為核心,由水體及其依附的土地、植被、地形地貌、人類建筑等構成。水環(huán)境相關研究主要建立在可持續(xù)發(fā)展理論和環(huán)境經(jīng)濟學理論之上。其中,可持續(xù)發(fā)展理論指出,人類目前正處于工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡之中,其發(fā)展既要實現(xiàn)經(jīng)濟和社會目標,同時也要考慮環(huán)境效應,進而提出了人與自然和諧發(fā)展的理念。環(huán)境經(jīng)濟學理論是開展水環(huán)境治理的基礎,在理論和實證方面,環(huán)境經(jīng)濟學提出了環(huán)境經(jīng)濟政策、環(huán)境價值評估以及環(huán)境管理相關的經(jīng)濟學研究方法,包括外部性理論、內(nèi)部化理論、公共產(chǎn)品理論以及市場失效理論等。

國際上關于水環(huán)境的研究主要集中在大流域水資源治理、水環(huán)境管理體制機制和水環(huán)境管理機構研究等方面[1-3]。國內(nèi)對水環(huán)境研究側(cè)重在管理體制方面,部分學者在區(qū)域?qū)用嫣接懥顺擎?zhèn)化與水環(huán)境的關系,研究城鎮(zhèn)化對水環(huán)境的脅迫效應和水環(huán)境承載壓力[4-5],其中協(xié)調(diào)被視為流域水環(huán)境管理的關鍵[6-7]。水環(huán)境的公共性和外部性決定了政府在水環(huán)境治理和監(jiān)管中的主導作用。水環(huán)境保護通常以政府為主導,社會共同參與,預防為主、防治結合,從而降低水體污染和水生態(tài)破壞,整體提升水環(huán)境治理水平。

1.2 水環(huán)境投融資綜述

水資源是供大眾使用和消費的準公共物品,其非競爭性和非排他性使消費者產(chǎn)生“免費搭車”心理,造成其過度使用和破壞,增加了政府治水成本和財政負擔,而長期以來水價值嚴重低估使得社會資本對其投資偏好不足,造成水環(huán)境治理和保護資金的供需矛盾加劇。英國經(jīng)濟學家庇古[8]首先提出,政府通過征收庇古稅使環(huán)境污染與私人成本掛鉤,加大企業(yè)對環(huán)境污染的稅負。Coase[9]提出借助市場機制實現(xiàn)自然和生態(tài)資源的價值發(fā)現(xiàn),將外部性問題內(nèi)部化。Demirel 等[10]指出環(huán)境領域的中小企業(yè)在銀行融資中經(jīng)常受到不同程度的融資歧視。

水環(huán)境融資約束不僅體現(xiàn)為資本總額的嚴重不足,也反映了投資主體的結構不合理和利益沖突。據(jù)統(tǒng)計,我國的環(huán)保投資中政府資本超過60%,企業(yè)和社會資本占比僅為35%左右[11]。2015 年《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》頒布,強調(diào)將PPP(Public-Private Partnership)應用于水環(huán)境綜合治理。學者們就財政資本和社會資本的合作方式、運作模式、退出機制和風險防范陸續(xù)開展了一系列研究,提出應當建立多元化的投融資渠道[12-17]。隨著環(huán)境公害事件頻發(fā),水生態(tài)環(huán)境破壞加劇,單純依靠政府財政供給遠遠不足。目前,水污染防治的資金主要來源于各級政府財政支持,包括預算內(nèi)資金、更新改造資金、城建稅和國債投資[18]。然而,社會公眾無論是個人還是企業(yè),都缺乏對水環(huán)境治理和保護的認識與參與,水環(huán)境治理和保護機制尚未健全。因此,共生視閾概念的引入能夠強化各個投資主體之間的對話與協(xié)作,推動投資主體多元化和融資模式的創(chuàng)新,既緩解政府資金的局限,又增強了社會公眾對水資源的認知和保護意識。

2 蘇南地區(qū)水環(huán)境保護發(fā)展趨勢及融資現(xiàn)狀

蘇南地區(qū)(含蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京)地處太湖周邊,是江蘇省經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域,2019 年該地區(qū)GDP 總量為56 646.49 億元,占江蘇省GDP總量的56.9%,占全國GDP 總量約5.7%。近些年城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程加快,導致該地區(qū)水環(huán)境污染加劇,生態(tài)修復緩慢,產(chǎn)業(yè)結構偏重,農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染加劇[19]。傳統(tǒng)的“蘇南模式”與地區(qū)綠色發(fā)展理念背道而馳。隨著“兩減六治三提升”專項行動的實施和河長制[20-22]的全面推行,加強水污染防治被列為江蘇省生態(tài)文明建設的重中之重。通過實施《江蘇省節(jié)約用水條例》,2018 年江蘇用水總量和強度均降幅明顯(表1)。據(jù)江蘇省統(tǒng)計局統(tǒng)計,2019年,江蘇省納入國家《水污染防治行動計劃》地表水環(huán)境質(zhì)量考核的斷面中,水質(zhì)優(yōu)良比為77.9%,無劣Ⅴ類斷面,均達到國家考核目標,總體水環(huán)境得到了改善。

表1 2013—2018 年江蘇省用水情況

水環(huán)境綜合治理是一項兼具專業(yè)性和技術性的建設型項目,涉及水利、生態(tài)、市政等多個領域,其復雜性決定了水環(huán)境治理資金需求量大、占用時間長。江蘇省從“十五”時期開始加大對環(huán)境保護的投資,2013—2017 年全省完成水利、環(huán)境、公共設施業(yè)固定資產(chǎn)投資共18 638.6 億元,占基礎設施總投資52.2%。其中,水利管理、生態(tài)保護和環(huán)境治理投資2 484.3 億元,年均增長約17%。2018 年省內(nèi)環(huán)境污染治理投資總額1 026.4 億元,較2012 年的763.7 億元增長34.4%(表2)。

表2 2013—2018 年江蘇環(huán)境污染治理投資情況

從投資結構上看,水污染防治主要集中投資于城市污水處理、工業(yè)廢水治理和其他環(huán)保投資項目。其中城市污水治理由于其公共物品屬性,資本投入主要依靠地方財政、城市維護建設稅和國債投資,同時適度引入BOT、TOT、PPP 等模式。工業(yè)污染源治理按照“污染者付費”原則,將外部成本內(nèi)部化,以污染企業(yè)承擔治理費用為主,輔以排污費補助、政府其他補助、貸款及外資。當年完成環(huán)保驗收項目中的廢水治理投資主要以企業(yè)自籌為主、環(huán)保專項資金和預算內(nèi)資金為輔?？紤]到水環(huán)境治理涉及項目周期長、收益回報慢、技術要求高等特點,銀行和其他金融機構對其資金投入較為謹慎,尤其是中小企業(yè),普遍受到不同程度的融資約束和金融歧視。

3 多主體合作的蘇南地區(qū)水環(huán)境保護基金構建

3.1 水環(huán)境保護利益相關主體

水資源具有天然的公共屬性和外部效應,而水環(huán)境項目一般投資金額巨大、投資周期較長、投資報酬偏低,使得水環(huán)境保護的公眾參與進展緩慢。傳統(tǒng)的水環(huán)境治理資金主要依賴國家、地方政府財政支持以及部分銀行貸款,作為市場經(jīng)濟參與主體的社會資本參與意愿不足。長期以來,社會主體在環(huán)境管理中的缺位現(xiàn)象始終沒有得到根本改善。水資源作為維系人類和社會發(fā)展的重要生存資源和戰(zhàn)略資源,其治理需要社會主體的共同參與和維護。在水環(huán)境保護過程中,社會公眾具有水環(huán)境治理現(xiàn)狀的知情權、治理過程監(jiān)督參與權和建議權。公眾的參與能夠提高環(huán)境保護的社會責任和公開民主,是解決環(huán)境問題的基本動力[23]。因此,將多元社會主體納入水環(huán)境保護系統(tǒng)中,既可以保障水資源安全,也增強了公眾的環(huán)保意識和社會責任感。

圖1 水環(huán)境保護利益相關主體

水環(huán)境保護利益相關主體包括國家和地方政府、金融機構、企業(yè)、社會團體和個人(圖1)。政府是政策的重要制定者,明確的宏觀政策和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃能明確投資主體的投資方向,增強其投資意愿和投資強度,對企業(yè)發(fā)展起引導作用。金融機構是資本市場的資金提供者,在追求效率和盈利的同時,履行金融傳導機制的職能。對金融主體而言,有競爭力的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或項目是金融資源配置的基本條件,既能創(chuàng)造較高的資本回報,又能規(guī)避一定的風險,并履行國家賦予的政策傳導職能。企業(yè)是推動水環(huán)境治理的重要力量,企業(yè)的技術創(chuàng)新是解決環(huán)境治理問題的關鍵所在,而充足的資金則是其發(fā)展的有力保障,能夠增強企業(yè)投資信心和可持續(xù)發(fā)展。公眾主體包括相關社會團體和個人。社會團體,如非盈利性組織,是水環(huán)境項目治理的外部監(jiān)督者,也是水環(huán)境保護的宣傳者,有利于形成健康良性的水資源保護投資環(huán)境。個人既是水環(huán)境保護的監(jiān)督者、受益者,也可以作為其投資者參與其中。

在上述關系中,政府、金融機構、企業(yè)和公眾任意一方力量的缺失都將不利于水環(huán)境的保護。金融、企業(yè)和公眾擁有共同的資本獲利訴求,政府和金融是基于政策導向及金融傳導,政府和企業(yè)是基于產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的綠色發(fā)展。主體訴求存在一定的差異,但都指向水環(huán)境保護這條共同的實現(xiàn)途徑。雖然蘇南各個地區(qū)之間存在一定的競爭性和復雜的利益關系,但總體上它們在經(jīng)濟結構和文化背景方面存在著天然的相似性。資源的整體性和環(huán)境污染的蔓延性可以帶動蘇南地區(qū)政府和政府之間,政府和企業(yè)之間加強對流域、城市水體治理的交流合作,從而推動地方水環(huán)境的改善和經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

3.2 水環(huán)境保護利益相關主體共生性

共生理論反映了不同物種之間因為生存需要而按照某種模式相互作用形成的共同生存和進化關系。環(huán)境保護相關產(chǎn)業(yè)的盈利水平相對偏低,技術壁壘高,與資本的逐利性背道而馳,使得社會資本在水資源治理和環(huán)境保護事業(yè)中的參與度不高,這與水環(huán)境所承載的社會功能嚴重不匹配。因此,在環(huán)境利益目標高度一致的前提下,蘇南地區(qū)應加快構建基于水環(huán)境保護的利益共同體,強化“利益共同體”理念。水環(huán)境保護利益相關主體共生是指蘇南地區(qū)在水環(huán)境治理和保護的過程中,在環(huán)境利益目標高度一致,利益訴求差異的基礎上,利益主體相互依存、優(yōu)勢互補、相互滲透而形成的一個共生系統(tǒng)。通過共生,資源稟賦得到充分發(fā)揮,技術得到進一步發(fā)展,生產(chǎn)能力得到提升,經(jīng)濟效益、生態(tài)效益以及環(huán)境得到極大的滿足,最終達到多方共贏。

共生環(huán)境是共生關系存在和發(fā)展的外部條件,包括正向、中性和反向[24]。其中,政策環(huán)境會對共生狀態(tài)有較大的影響。政策環(huán)境主要涵蓋區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟增長模式、經(jīng)濟管理體制等[25]。蘇南地區(qū)地方政府通過制定符合地方水資源和水環(huán)境保護的指導政策和治理措施,影響和控制各利益主體之間的共生關系,推動共生系統(tǒng)的協(xié)同進化。

表3 水環(huán)境保護利益共生體與共生環(huán)境相互作用分類

共生界面是共生單元之間相互作用和溝通的媒介,很大程度決定了共生體運行效率和穩(wěn)定性[26-27]。共生界面包括各種形式的組合,如鐵路和公路交通、通訊及網(wǎng)絡等,這些不同的界面促使共生單元之間相互傳遞物質(zhì)、能量和信息。作為江蘇經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū),蘇南地區(qū)擁有通暢便利的交通運輸和信息通信網(wǎng)絡資源,開放的投資環(huán)境和有利的區(qū)位優(yōu)勢吸引了大量的人才和境外資本。這些資源是蘇南各個地區(qū)之間以及蘇南區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外人才、資金、技術、信息傳遞和交流的物質(zhì)載體,即共生界面。這些資源能夠加速資源的流動,提高市場的配置效率,推動蘇南地區(qū)水環(huán)境保護利益共生系統(tǒng)的進化。

共生模式反映了共生單元之間的作用方式和作用強度。共生行為模式主要分為寄生、偏利共生、非對稱性互惠共生和對稱性互惠共生,涉及共生能量的分配。寄生是共生的一種特殊形式,只涉及能量的分配;偏利共生是寄生向互惠共生轉(zhuǎn)化的中間形態(tài),會產(chǎn)生對一方無害對另一方有利的新能量;非對稱性互惠共生產(chǎn)生的新能量由雙方共同獲得,但分配并不平均。非對稱互惠共生的非對稱分配導致不同共生單元能量積累的不同。其中,對稱性互惠共生是共生關系中最有效率、最穩(wěn)定的一種模式。不同類型共生關系的關系如圖2 所示,圖中U指共生單元,M指共生模式,E指共生環(huán)境。

圖2 共生關系類型

由于蘇南地區(qū)城市之間存在一定的經(jīng)濟差性和空間不平衡,政府、金融、企業(yè)、公眾在共生界面下相互作用,彼此物質(zhì)能量交換構成了水環(huán)境保護共生系統(tǒng)的共生行為模式。在形成初期,由于相關政策、治理機制的不完善,各個利益主體訴求差異大,利益的分配往往表現(xiàn)為非對稱性。隨著共生界面的變化和主體間的信任增加,共生模式會逐漸向?qū)ΨQ性互惠共生模式發(fā)展,產(chǎn)生的新能量能夠逐步實現(xiàn)對稱性分配,從而使共生關系達到穩(wěn)定的狀態(tài)。

3.3 多主體合作的水環(huán)境保護基金構建

一般而言,產(chǎn)業(yè)投資基金分為“政府資本+金融”與“產(chǎn)業(yè)資本+金融”[28]。前者更能夠發(fā)揮政府的引導作用,適用于水環(huán)境治理和保護融資。蘇南地區(qū)水環(huán)境保護基金以水資源治理和水環(huán)境保護為基本宗旨,通過構建涵蓋政府、金融機構(包括基金管理機構和機構投資者)、企業(yè)和公眾共同參與的多利益共同體,搭建水信息互通合作平臺,形成一系列水相關產(chǎn)業(yè)、信貸、參控股、人事參與、治理機制等制度安排,促進產(chǎn)融資本的良性互動和協(xié)同共贏。在資本安排上,水環(huán)境保護基金主要采用政府牽頭,社會資本參與共治的模式,定向投資于水環(huán)境保護和水污染治理防治的優(yōu)質(zhì)項目和企業(yè)。在具體的執(zhí)行操作中,根據(jù)不同項目治污成本、治理方式、污染源特點,明確投入的優(yōu)先等級和污染源治理的先后順序,制定政府引導、市場運作、專業(yè)操盤的具體基金執(zhí)行方案。

現(xiàn)階段我國環(huán)保類基金運行主要包括直投模式和傘型模式,其中單一直投類基金居多,融資能力有限。相對于直投基金,傘型基金規(guī)模大,持續(xù)性強,同時可以根據(jù)市場需求和投資者的風險偏好設計不同種類的子基金,滿足多元化投資需求。在水環(huán)境保護基金的具體設計上,傘型基金主要包括母基金和子基金兩層(圖3)。首先,在第一層次設計一個母基金,母基金可以采用平行投資架構。具體由所在地區(qū)蘇南各地方政府牽頭,指定投資主體,如當?shù)卮笮铜h(huán)保上市公司,設立全資有限合伙制投資公司(LP)。其次,在第二層根據(jù)投資需求和投資種類設置若干個子基金,每一個成立的子基金獨立運營和決策。子基金層面通過優(yōu)選基金管理機構作為普通合伙人(GP)參與,承擔無限連帶責任,由合伙人共同協(xié)商決定未來的利益分配,以此激勵機制來督促管理人將資金投向優(yōu)質(zhì)的企業(yè)或項目,真正實現(xiàn)金融的杠桿效應和資本要素的合理配置。

圖3 傘型基金

在水環(huán)境保護基金成立初期,主要由政府引導出資和社會資本出資,利用財政資金撬動社會資本,增加募資成功的概率,加快環(huán)?；鸬氖袌鰸B透。隨著該類基金運營的逐漸成熟,實現(xiàn)向市場化方向的轉(zhuǎn)變,在追求利益最大化的同時,推進其專業(yè)化和社會化進程。由于金融市場的波動性和波動性較大,子基金設計應多元化。在行業(yè)選擇上盡量能夠覆蓋水環(huán)境保護各個子行業(yè),以降低行業(yè)的市場風險和政策風險。在對象選擇上適度考慮區(qū)域多元化,如蘇南地區(qū)各個城市之間,以及跨省的合作,有利于風險的分散和轉(zhuǎn)移。

4 蘇南地區(qū)水環(huán)境保護治理建議

水環(huán)境質(zhì)量的改善和治理是一個系統(tǒng)工程,單靠企業(yè)一方面的技術改進和資本投入是遠遠不夠的。水環(huán)境治理是生態(tài)環(huán)境改善的基礎,對保護自然資源具有重要意義。水環(huán)境保護支撐著地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)文明建設及綠色發(fā)展戰(zhàn)略。蘇南水環(huán)境治理和保護需要從頂層設計到具體實施方案建立統(tǒng)一管理、區(qū)域協(xié)同的水環(huán)境保護和治理機制。

在政府層面,首先需要完善和規(guī)范與水環(huán)境保護相關的法律法規(guī),尤其是要完善有關污染物排放標準。通過制定地方環(huán)保標準和產(chǎn)業(yè)發(fā)展標準來增強企業(yè)的環(huán)保意識。其次,由于水環(huán)境保護涉及范圍廣、部門多,因此需要各級政府的統(tǒng)籌管理和組織協(xié)調(diào),加強各主體間的對話與合作,確定共同目標,細化分解責任,建立以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)為主、行政手段調(diào)節(jié)為輔的水環(huán)境保護機制。除了安排部分財政資金投入水環(huán)境保護基金以外,政府還應鼓勵發(fā)展其他融資方式,如環(huán)保彩票、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園等,形成完善的水環(huán)境保護風險投資體系。在公眾層面,政府應加快建立水環(huán)境保護的公眾參與機制,鼓勵社會各界共同參與,保證公共服務質(zhì)量。

在企業(yè)管理層面,應該順應時勢,及時調(diào)整企業(yè)的未來發(fā)展戰(zhàn)略,即從細分領域的專業(yè)化治理向環(huán)境保護綜合化解決方案轉(zhuǎn)變。技術創(chuàng)新是水環(huán)境治理和改善的重要因素,企業(yè)要加快高層次人才引進和高素質(zhì)人才的培養(yǎng),積極開展與設計院和高校科研院所合作,依靠技術改革維持企業(yè)市場競爭。在融資方面應積極開展金融創(chuàng)新,如實施信托計劃、資產(chǎn)證券化等。