易衛(wèi)中 馬一帆

（1.湖南科技大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭411201；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州450046）

2019年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）第四十五條規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)?！边@改變了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中的規(guī)定：“按照‘誰(shuí)污染，誰(shuí)治理’原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任……責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級(jí)人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”，從而將土壤污染領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的責(zé)任主體范圍界定為土壤污染者與土地使用權(quán)人，表明我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以立法的方式引進(jìn)了狀態(tài)責(zé)任制度，從此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法上的責(zé)任由單一的行為責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨樨?zé)任與狀態(tài)責(zé)任二元一體的責(zé)任機(jī)制。

一、《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的“狀態(tài)責(zé)任”之涵義

《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)?！痹摋l款課以土地使用權(quán)人承擔(dān)維護(hù)土壤污染管控與修復(fù)責(zé)任的規(guī)定，應(yīng)屬于以物為中心的“狀態(tài)責(zé)任”，與“行為責(zé)任”的含義不同。

（一）“狀態(tài)責(zé)任”的含義

根據(jù)行政法上的義務(wù)來(lái)源不同，義務(wù)既可能源自義務(wù)人本身的行為，也可能源自該義務(wù)人對(duì)物的支配狀態(tài)，前者稱為“行為責(zé)任”，后者稱為“狀態(tài)責(zé)任”?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒氖鍡l中規(guī)定的土壤污染人對(duì)污染行為承擔(dān)的責(zé)任，就是指的行為責(zé)任，也就是我國(guó)通常所說(shuō)的“誰(shuí)行為，誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”。而《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染防控與修復(fù)”，則是基于對(duì)物的管控而承擔(dān)的責(zé)任，屬于“狀態(tài)責(zé)任”，那么什么是“狀態(tài)責(zé)任”呢？

狀態(tài)責(zé)任（來(lái)自德文Zustandsverant-wortlichkeit）指物的所有人或?qū)ξ镉袑?shí)際管控力的人，基于對(duì)物的支配力，因物產(chǎn)生危害狀態(tài)而負(fù)有防止或排除該危害的責(zé)任（或稱“排除危險(xiǎn)狀態(tài)或回復(fù)安全狀態(tài)”的責(zé)任）。換句話說(shuō)，狀態(tài)責(zé)任是因物的狀態(tài)或性質(zhì)所導(dǎo)致危害的發(fā)生而負(fù)擔(dān)的責(zé)任。

在德國(guó)法上，狀態(tài)責(zé)任產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)在于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦基本法》第14條第2款的規(guī)定，“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利。”當(dāng)危險(xiǎn)來(lái)自物本身，對(duì)于物有事實(shí)上的管控力之人或所有權(quán)人，負(fù)有排除危險(xiǎn)的義務(wù)；行政機(jī)關(guān)得以該物有事實(shí)上的管控力之人或所有權(quán)人為對(duì)象，采取必要措施，尤其得以行政行為對(duì)其施加排除危險(xiǎn)的義務(wù)。至于導(dǎo)致物產(chǎn)生的危險(xiǎn)的原因則在所不問(wèn)，以及對(duì)物有事實(shí)上的管控力之人或所有權(quán)人有無(wú)意思能力、有無(wú)責(zé)任能力（例如成年與否或年滿14歲），也不予以考慮。換句話說(shuō)，只要物存在危險(xiǎn)的狀態(tài)，不管危險(xiǎn)性出于自然災(zāi)害、意外事件或不可抗力，對(duì)物有事實(shí)上的管控力之人或所有權(quán)人就負(fù)有狀態(tài)責(zé)任。

（二）《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的“狀態(tài)責(zé)任”與“行為責(zé)任”的區(qū)別

前文提到的由土壤污染人承擔(dān)的責(zé)任屬于“行為責(zé)任”（該詞也來(lái)自德文Verhaltensverantwortlichkeit），指自然人或法人等因其行為導(dǎo)致公共安全或秩序產(chǎn)生危害而應(yīng)負(fù)的責(zé)任。其發(fā)生主要在于行為人的“作為”與“不作為”導(dǎo)致了危害結(jié)果的產(chǎn)生，因此行為人的行為與危害的結(jié)果應(yīng)存在因果關(guān)系。當(dāng)然，該行為不一定是自身所為，也可能因他人行為所導(dǎo)致，如雇主對(duì)雇員的替代責(zé)任。那么《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的“狀態(tài)責(zé)任”與“行為責(zé)任”之間存在哪些方面的區(qū)別？本文認(rèn)為，兩者在目的、歸責(zé)依據(jù)、責(zé)任認(rèn)定方式等方面均存在較大差異。

第一，目的不同?！白肪啃袨樨?zé)任的主要目的是教育與懲罰行為人，而追究狀態(tài)責(zé)任更多是為了恢復(fù)社會(huì)管理秩序、消除不安全因素、修復(fù)被破壞的制度?！保?］也就是說(shuō)，行為責(zé)任體現(xiàn)出制裁違法行為人的目的，狀態(tài)責(zé)任不是出于制裁違法行為人的目的，而更多的是出于修復(fù)、恢復(fù)社會(huì)秩序的目的。

第二，歸責(zé)依據(jù)不同。行為責(zé)任是作為或不作為導(dǎo)致公共安全與公共秩序的危害責(zé)任，而狀態(tài)責(zé)任關(guān)注的是“與物的關(guān)系”，與行為無(wú)涉，而以物的法律上或事實(shí)上的支配力作為責(zé)任的連結(jié)因素，即因狀態(tài)的產(chǎn)生，導(dǎo)致關(guān)系人依法對(duì)該狀態(tài)負(fù)有一定的責(zé)任，至于導(dǎo)致該狀態(tài)產(chǎn)生的原因則在所不問(wèn)。行為責(zé)任一般會(huì)考慮行為人的主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，如果沒有過(guò)錯(cuò)，行為人一般不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。而狀態(tài)責(zé)任則是一種“結(jié)果責(zé)任”。狀態(tài)責(zé)任人對(duì)于危險(xiǎn)的發(fā)生是否有故意或過(guò)失，或有無(wú)意思能力，或是否具備責(zé)任能力（例如成年與否），均在所不問(wèn)［2］。

第三，責(zé)任認(rèn)定的方式不同。狀態(tài)責(zé)任的認(rèn)定無(wú)須追問(wèn)危險(xiǎn)是怎樣產(chǎn)生的，危險(xiǎn)的來(lái)源并不影響責(zé)任的承擔(dān)，但需依據(jù)物本身的危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)及危險(xiǎn)的依據(jù)對(duì)“物的危險(xiǎn)”進(jìn)行界定，一旦符合物的危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，則有可能成立狀態(tài)責(zé)任；因此“狀態(tài)責(zé)任的成立，必須以物的狀態(tài)造成危險(xiǎn)發(fā)生作為前提，只要物的狀態(tài)跨越了危險(xiǎn)的門檻，而直接造成危險(xiǎn)發(fā)生，那么在法律上就可以評(píng)價(jià)為與危險(xiǎn)的發(fā)生具有因果關(guān)聯(lián)性［3］”。“行為責(zé)任”的認(rèn)定，則是完全不同的思維路徑，需探究危害系何人的行為產(chǎn)生，發(fā)生的條件又怎樣，進(jìn)一步捕捉行為與危險(xiǎn)間的因果關(guān)系［4］。

第四，違反法定義務(wù)的方式不同。行為責(zé)任是指行政相對(duì)人因其行為導(dǎo)致公共安全或秩序產(chǎn)生危害而應(yīng)負(fù)的責(zé)任，行政相對(duì)人對(duì)法定義務(wù)的違反，可能是以作為的方式，也有可能以不作為的方式，該履行的義務(wù)沒有履行。前者如毆打他人、破壞公私財(cái)物，后者如納稅義務(wù)人不按要求進(jìn)行納稅申報(bào)導(dǎo)致的責(zé)任。而狀態(tài)責(zé)任因?qū)ξ飺碛兄錂?quán)，因物處于危險(xiǎn)的狀態(tài)，而負(fù)有防止或排除危害的責(zé)任。狀態(tài)責(zé)任義務(wù)即因物產(chǎn)生的危險(xiǎn)所致?！霸摰刃姓ㄉ狭x務(wù)即與因行為責(zé)任而承擔(dān)行政法上義務(wù)者截然不同，其行政法上義務(wù)之課予，并無(wú)特定的‘行為’要素，也不問(wèn)是否因特定行為而引致狀態(tài)責(zé)任義務(wù)的產(chǎn)生。這類狀態(tài)責(zé)任義務(wù)亦非屬‘不作為義務(wù)’”［5］。也就是說(shuō)只要物出現(xiàn)了不符法律所要求的狀態(tài)，即出現(xiàn)法律所要排除的危險(xiǎn)狀態(tài)，就構(gòu)成狀態(tài)責(zé)任義務(wù)的違反，并不需要有違規(guī)狀態(tài)的人的行為存在，“即使因不可抗力的天災(zāi)導(dǎo)致的危險(xiǎn)狀態(tài)也屬于狀態(tài)責(zé)任義務(wù)的違反。至于若因重大自然災(zāi)害而導(dǎo)致狀態(tài)責(zé)任人需支付巨額之費(fèi)用時(shí)，基本上仍應(yīng)由狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)”［6］。

第五，與行政處罰的聯(lián)系不同。行為責(zé)任系行政相對(duì)人以作為或不作為方式，違反了行政法上的義務(wù)，因而行政機(jī)關(guān)可以直接依法進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰。狀態(tài)責(zé)任則是在對(duì)有支配權(quán)的人，因物處于危險(xiǎn)狀態(tài)下而導(dǎo)致其擁有消除危險(xiǎn)的作為義務(wù)，在行政機(jī)關(guān)通知其履行該作為義務(wù)后，物的支配權(quán)人不履行該義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才有可能進(jìn)行處罰，也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先履行通知義務(wù)，才有可能進(jìn)行處罰?！叭粼撐镄纬苫驇?lái)了法律上必須予以排除的‘危險(xiǎn)’時(shí)，經(jīng)具體行政作用（例如行政處分）判定為系個(gè)案中應(yīng)負(fù)起危險(xiǎn)排除義務(wù)或相關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)義務(wù)者，即所謂的具體義務(wù)人。若該具體義務(wù)人不履行其義務(wù)者，即屬違反源自狀態(tài)責(zé)任所生的行政法上義務(wù)，即有可能處以行政處罰?！保?］

二、《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任立法規(guī)定之不足

《土壤污染防治法》第四十五條對(duì)狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定并不具體，僅規(guī)定“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。”對(duì)狀態(tài)責(zé)任的理論基礎(chǔ)、責(zé)任范圍等并未明確，如土地使用權(quán)人的內(nèi)涵是什么，其具體應(yīng)如何開展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)，狀態(tài)責(zé)任人在完成修復(fù)后能否向土壤污染行為人追償?shù)葐?wèn)題都沒有予以規(guī)定。總之，《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定，大致存在以下幾個(gè)方面的不足。

（一）《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的狀態(tài)責(zé)任主體單一

從各國(guó)立法的情況來(lái)看，狀態(tài)責(zé)任人的范圍，除物的所有權(quán)人外，還有物的使用人。至于如何理解使用人的內(nèi)涵，則應(yīng)緊扣狀態(tài)責(zé)任的性質(zhì)來(lái)認(rèn)定。因狀態(tài)責(zé)任的形成，純粹因物的狀態(tài)或性質(zhì)所致，與人的行為并無(wú)必然直接關(guān)聯(lián)。如果所有權(quán)人對(duì)于物有法律上的使用、收益、處分等支配權(quán)，就需要承擔(dān)對(duì)物的安全狀態(tài)維護(hù)責(zé)任，使用人理所當(dāng)然地對(duì)物具有事實(shí)上的管控支配實(shí)力，才可能有效維護(hù)物的安全狀態(tài)，法律與行政機(jī)關(guān)可以分別課予其抽象與具體的物的安全維護(hù)義務(wù)，以及危險(xiǎn)排除義務(wù)。因此，使用人地位的建立，絕不是依據(jù)物理性使用行為，而是是否對(duì)于土地與建筑物等具有事實(shí)性的管控力，得于一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)有效地對(duì)物的支配，至于是否具有法律上的權(quán)限，或是基于什么樣的法律關(guān)系而取得使用人的地位，并無(wú)太大影響［8］。而所謂對(duì)物有事實(shí)上的管控力，應(yīng)與民法上的持有概念有所區(qū)別，行政機(jī)關(guān)為達(dá)到執(zhí)行職務(wù)的有效性，并不以具備持有的主觀意識(shí)為必要性。因此，無(wú)權(quán)占有物在持續(xù)的狀態(tài)中時(shí)，該無(wú)權(quán)占有人若事實(shí)上對(duì)于該占有物具有事實(shí)上的管控力時(shí)，也有可能構(gòu)成狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人中的“使用人”，從而負(fù)有抽象的維護(hù)占有物合法與安全的義務(wù)，并在行政機(jī)關(guān)選擇裁量權(quán)行使的范圍之內(nèi)。相反，即使對(duì)物擁有合法利用權(quán)限，卻對(duì)該物不具有實(shí)質(zhì)管控力時(shí)，并不當(dāng)然因其合法利用權(quán)限與利用事實(shí)而成為狀態(tài)責(zé)任義務(wù)人中的使用人。

我國(guó)法律上欠缺狀態(tài)責(zé)任的一般性規(guī)定，僅在《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”，在此，我國(guó)立法沒有如國(guó)外立法一樣，采用“使用人”的表述，而是采用“土地使用權(quán)人”的術(shù)語(yǔ)，那么“土地使用權(quán)人”應(yīng)作何理解？是否僅按照字面意思來(lái)解釋，僅指合法擁有土地使用權(quán)的人，即包括建設(shè)用地使用權(quán)人、土地承包權(quán)人等，還是應(yīng)與國(guó)外立法上的“使用人”一樣理解，即對(duì)它作目的性擴(kuò)大解釋，將其擴(kuò)大到對(duì)土地具有事實(shí)管控力的主體，即使不是擁有土地使用權(quán)的人，如果事實(shí)上對(duì)于該宗土地具有管控力時(shí)，也可以成為《土壤污染防治法》上的狀態(tài)責(zé)任人，如非法占有土地的人，對(duì)土地?fù)碛袑?shí)際管控力，也可能成為狀態(tài)責(zé)任的主體？本文認(rèn)為，此處的土地使用權(quán)人所承擔(dān)的狀態(tài)責(zé)任，基于排除物的危險(xiǎn)狀態(tài)而產(chǎn)生，宜作目的性擴(kuò)大解釋才能達(dá)到立法目的，因此，應(yīng)將其與“使用人”概念的內(nèi)涵保持一致。既然確立狀態(tài)責(zé)任的目的在于賦予排除危險(xiǎn)的義務(wù)，那么有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)該清楚對(duì)誰(shuí)提出排除危險(xiǎn)的義務(wù)，即狀態(tài)責(zé)任人是誰(shuí)。

狀態(tài)責(zé)任的主體是對(duì)造成危險(xiǎn)發(fā)生的物具有支配力的人，包括所有權(quán)人、對(duì)物有事實(shí)管控力的人以及對(duì)該物有其他權(quán)利的人。之所以如此，是因?yàn)闃?gòu)成狀態(tài)責(zé)任的法理思維是對(duì)物享有“支配權(quán)”的人，其既享有權(quán)利，即應(yīng)同時(shí)承擔(dān)該物所造成的不利，相反就算擁有土地使用權(quán)，但是對(duì)土地缺乏事實(shí)上的管控力，也不承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任，如土地處于他人非法強(qiáng)占情況，狀態(tài)責(zé)任人應(yīng)是非法占有土地的人，而不是擁有土地使用權(quán)證的人。因此，此處的土地使用權(quán)人，應(yīng)該是指對(duì)土地具有實(shí)際支配力的人，涵蓋土地占有人、擁有土地使用權(quán)的人如建設(shè)用地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等較為妥當(dāng)。

（二）《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的狀態(tài)責(zé)任范圍隱晦不明

基于公共安全與秩序的維護(hù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于狀態(tài)責(zé)任人賦予排除危險(xiǎn)的責(zé)任，那么狀態(tài)責(zé)任所應(yīng)負(fù)的責(zé)任有沒有界限？如有，界限又在哪兒？這個(gè)問(wèn)題，在作為狀態(tài)責(zé)任的發(fā)源地的德國(guó)也存在爭(zhēng)議，主要有兩種學(xué)說(shuō)。一是絕對(duì)說(shuō)。即狀態(tài)責(zé)任人應(yīng)負(fù)全責(zé)，因其享有全部權(quán)利，對(duì)其所有物所生的影響公共秩序的行為，應(yīng)負(fù)完全責(zé)任。二是合理犧牲界限說(shuō)。理由在于責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)所有可能的危險(xiǎn)，尤其是意外或者天災(zāi)的情況下造成的特殊環(huán)境侵害，例如重大環(huán)境危害事件，其清理或排除費(fèi)用難以承擔(dān)，不具有期待可能性［9］。盡管對(duì)于狀態(tài)責(zé)任的界限存有學(xué)理上的爭(zhēng)議，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在其判決中，就土地所有人對(duì)土壤污染整治費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，提出了兩個(gè)界限：以整治后市價(jià)作為整治費(fèi)用的界限；以與污染土地有功能上一體性的財(cái)產(chǎn)作為超過(guò)市價(jià)整治費(fèi)用的界限［10］。該判決的作出表明司法界對(duì)于“合理犧牲界限說(shuō)”的支持。我國(guó)《土壤污染防治法》第四十五條則沒有明確規(guī)定狀態(tài)責(zé)任適用的界限，只能從《土壤污染防治法》其他條款中推導(dǎo)其大致范圍。

第一，狀態(tài)責(zé)任不適用自然災(zāi)害造成的土壤污染。按照《土壤污染防治法》第二條的規(guī)定，“本法所稱土壤污染，是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤……”這就表明該法只是適用于人為因素造成的土壤污染，對(duì)于天災(zāi)等自然災(zāi)害造成的特殊土壤污染不適用。也就是說(shuō)，如果系自然因素導(dǎo)致的土壤污染，則《土壤污染防治法》不適用。因?yàn)槲覈?guó)缺少對(duì)狀態(tài)責(zé)任的一般性規(guī)定，《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的狀態(tài)責(zé)任，僅局限于人為因素造成的土壤污染領(lǐng)域，所以因自然原因?qū)е碌耐寥牢廴镜那闆r無(wú)法要求土地使用權(quán)人承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任。

第二，規(guī)定應(yīng)建立中央與省級(jí)土地污染防治基金。《土壤污染防治法》明確規(guī)定應(yīng)建立中央與省級(jí)土地污染防治基金，且明確該基金主要用于農(nóng)用地土壤污染防治等，這說(shuō)明農(nóng)用地污染防治中，狀態(tài)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)費(fèi)用，最終可能全部或者大部分由防治基金負(fù)擔(dān)，從而間接限制了狀態(tài)責(zé)任人對(duì)于農(nóng)用地修復(fù)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。

第三，該法第四十五條第二款規(guī)定“地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)”。這款盡管沒有明確狀態(tài)責(zé)任的界限，但是其中隱含了界限的內(nèi)容。因?yàn)楫?dāng)危害造成的損失過(guò)大，需要修復(fù)的費(fèi)用極其巨大，狀態(tài)責(zé)任人無(wú)力承擔(dān)，或者承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用超過(guò)其所獲利益，明顯違背比例原則的情況下，狀態(tài)責(zé)任人（原有的土地使用權(quán)人）基于利益的衡量有可能放棄土地使用權(quán)而不承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。在此情況下，政府可以行使自由裁量權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況由政府自行負(fù)擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的責(zé)任。

（三）《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任選擇的先后順序

從域外制度看，在行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人共存時(shí)，應(yīng)貫徹有效原則和比例原則，而非必然要求行為責(zé)任人優(yōu)先承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。在狀態(tài)責(zé)任人為修復(fù)土壤污染而采取措施或支付費(fèi)用后，可向行為責(zé)任人求償［11］。從《土壤污染防治法》第四十五條的規(guī)定來(lái)看，只有在土壤污染人找不到的情況下，才可以要求土地使用權(quán)人承擔(dān)土壤風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)責(zé)任，因此，《土壤污染防治法》第四十五條在行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的選擇順序方面，實(shí)行的是以行為責(zé)任為第一順序。當(dāng)土壤污染行為人明確時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇行為人承擔(dān)責(zé)任，只有在土壤污染人無(wú)法查找的情況下追究狀態(tài)責(zé)任。確立了行為責(zé)任人首位承擔(dān)、狀態(tài)責(zé)任人補(bǔ)充承擔(dān)的歸責(zé)制度，但《土壤污染防治法》沒有規(guī)定狀態(tài)責(zé)任承擔(dān)責(zé)任后的追償制度。

《土壤污染防治法》第四十五條對(duì)行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任所作的規(guī)定，存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。一方面不利于土壤污染的有效治理。如果環(huán)保部門窮盡手段找不到土壤污染行為人之后，才可以去找狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，污染既不能得到及時(shí)的治理，還可能會(huì)隨著時(shí)間的推延，導(dǎo)致污染加重，修復(fù)難度加大、修復(fù)治理費(fèi)用增加；另一方面不利于狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任后向污染責(zé)任人的追償。狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任后追償制度的闕如，首先導(dǎo)致將狀態(tài)責(zé)任視為了終局責(zé)任。而事實(shí)上，土壤修復(fù)責(zé)任最終屬于污染者，狀態(tài)責(zé)任僅在時(shí)間上作為第一責(zé)任人。在土壤污染被認(rèn)定后，污染者難以確定時(shí)，行政機(jī)關(guān)出于及時(shí)且有效修復(fù)土壤的考量，往往命令土地權(quán)利人予以修復(fù)，狀態(tài)責(zé)任并非終局責(zé)任人，在此情況下，狀態(tài)責(zé)任人在承擔(dān)責(zé)任后應(yīng)有權(quán)向終局責(zé)任人污染者追償有關(guān)費(fèi)用；二是將狀態(tài)責(zé)任人和污染行為人之間的非真正連帶關(guān)系視為真正的連帶關(guān)系。這在一定程度上保證了土壤修復(fù)的完成，但并沒有徹底解決因土壤修復(fù)責(zé)任產(chǎn)生的糾紛，而是將糾紛留給了狀態(tài)責(zé)任人與行政責(zé)任人。

三、《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任立法不足之原因

《土壤污染防治法》在第四十五條確立了土壤污染治理方面的狀態(tài)責(zé)任制度，但規(guī)定得很原則，很籠統(tǒng)，并不具體，對(duì)于狀態(tài)責(zé)任相關(guān)的配套制度也沒有進(jìn)一步落實(shí)。表面上看已經(jīng)擴(kuò)寬了土壤污染防治的責(zé)任體系，但籠統(tǒng)的規(guī)定往往在實(shí)踐中難以適用。那么《土壤污染防治法》第四十五條如此籠統(tǒng)而不具體地規(guī)定狀態(tài)責(zé)任的原因是什么？本文認(rèn)為，《土壤污染防治法》第四十五條如此規(guī)定狀態(tài)責(zé)任的原因主要有以下幾方面。

（一）《土壤污染防治法》第四十五條確立了狀態(tài)責(zé)任與政府兜底責(zé)任并存

土壤污染狀態(tài)責(zé)任制度濫觴于德國(guó)。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦土壤保護(hù)法》第4條的規(guī)定，狀態(tài)責(zé)任人的范圍主要包括污染土壤現(xiàn)有的所有權(quán)人或占有者、污染土壤前所有權(quán)人、污染土壤所有權(quán)放棄者、對(duì)污染土壤有事實(shí)上管領(lǐng)力的主體4種類型［12］。而我國(guó)《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的狀態(tài)責(zé)任人范圍只有“土地使用權(quán)人”。之所以這樣規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，“考慮我國(guó)土地公有制的特殊國(guó)情，國(guó)家和集體不應(yīng)基于對(duì)土地的所有而承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任。因?yàn)閲?guó)家和集體雖然作為土地的所有者，但是土地自交付給使用人之后，國(guó)家和集體沒有實(shí)際占用、使用土地，并將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)脫離對(duì)土地的實(shí)際控制和管理，失去了對(duì)土地的‘實(shí)際管領(lǐng)力’，沒有承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任的基礎(chǔ)?！保?3］這樣的理解粗看起來(lái)不無(wú)道理，但是仔細(xì)推究，還是存在一定的片面性，雖然我國(guó)實(shí)行的土地公有制，實(shí)行土地國(guó)有或集體所有，個(gè)人只能取得土地的使用權(quán)，在土地交付給使用人之后，作為土地的所有者的集體或國(guó)家從某種意義上說(shuō)已失去了對(duì)土地的實(shí)際管領(lǐng)力，在此情況下，其不承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任有一定的道理。但對(duì)于土地的所有權(quán)與使用權(quán)沒有分離，或者土地使用者并沒有取得使用權(quán)，只是占有土地的情況下，以土地公有制否定土地所有權(quán)人失去了對(duì)土地的“實(shí)際管領(lǐng)力”，從而否定土地所有權(quán)人的狀態(tài)責(zé)任有點(diǎn)以偏概全。本文認(rèn)為，《土壤污染防治法》第四十五條只規(guī)定土地使用權(quán)人的狀態(tài)責(zé)任，主要原因是該條第二款規(guī)定了地方政府及其部門可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)，這就是說(shuō)，《土壤污染防治法》第四十五條確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)責(zé)任的先后順序，因?yàn)檎畬?duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的兜底，使得立法時(shí)認(rèn)為無(wú)須再將狀態(tài)責(zé)任人的范圍擴(kuò)展到土地所有權(quán)人。

（二）《土壤污染防治法》第四十五條未遵從“迅速有效危險(xiǎn)防止原則”

在行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的選擇上，《土壤污染防治法》第四十五條實(shí)行的是先追究污染責(zé)任人的行為責(zé)任，無(wú)法確定污染責(zé)任人的情況下，再來(lái)追究土地使用權(quán)人的狀態(tài)責(zé)任。這樣的規(guī)定與德國(guó)法上的“迅速有效危險(xiǎn)防止原則”有所區(qū)別。德國(guó)法上重視土地功能的保護(hù)，一定程度上忽視了各責(zé)任主體的利益分配，“迅速有效危險(xiǎn)防止原則”有時(shí)可以突破一般的責(zé)任主體認(rèn)定順序，通過(guò)自由裁量更好地實(shí)現(xiàn)污染地塊修復(fù)，防止土地的有害變化［14］。我國(guó)的《土壤污染防治法》第四十五條的做法則相對(duì)謹(jǐn)慎。其主要原因：一是《土壤污染防治法》再次強(qiáng)化了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的基本原則，注重于責(zé)任主體之間的利益劃分，而不是土地功能的維護(hù)。因?yàn)樵摲ǖ谒氖藯l對(duì)土地污染責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議的，還規(guī)定了相應(yīng)的認(rèn)定程序，這樣一來(lái)等到通過(guò)程序確定土地污染責(zé)任人之后，土地污染的危險(xiǎn)既沒有得到有效防止，相反污染只會(huì)隨著時(shí)間的推移而持續(xù)加重。二是對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量的擔(dān)擾。有學(xué)者認(rèn)為，“如果不確立先后順序，行政機(jī)關(guān)會(huì)怠于尋找污染者而直接要求狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，造成濫用裁量權(quán)情況的出現(xiàn)；而且，狀態(tài)責(zé)任的過(guò)度適用，也會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成損害?！保?5］三是對(duì)狀態(tài)責(zé)任制度不熟悉。因我國(guó)環(huán)境立法一貫秉持的是“污染者負(fù)擔(dān)原則”，缺乏狀態(tài)責(zé)任人選定的制度經(jīng)驗(yàn)。加之法律不健全、法治水平不高，如果完全授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量選定土地修復(fù)責(zé)任主體，存在權(quán)力尋租的巨大空間，也加大了環(huán)境行政監(jiān)督的難度。四是認(rèn)為在土壤污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，行為責(zé)任人首位擔(dān)責(zé)，有利于懲戒污染環(huán)境、破壞生態(tài)之行為［16］。

（三）對(duì)狀態(tài)責(zé)任制度的理解不夠

土地污染責(zé)任承擔(dān)行為責(zé)任是基于因果關(guān)系，而狀態(tài)責(zé)任則并非基于因果關(guān)系。狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任不是基于故意或過(guò)失，而是基于土壤被污染，需要立即進(jìn)行修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需要，其承擔(dān)的并不是終局責(zé)任。一是狀態(tài)責(zé)任只是時(shí)間上的第一責(zé)任人。在土壤污染被認(rèn)定后，土地污染責(zé)任人又難以確定時(shí)，為了對(duì)污染的土壤予以修復(fù)，防止危險(xiǎn)的擴(kuò)大，在此情況下，行政機(jī)關(guān)出于土壤修復(fù)的考慮，得命令土地權(quán)利人承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任。二是土壤修復(fù)責(zé)任最終歸屬于土壤污染者，作為非終局責(zé)任人的土地權(quán)利人承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向終局責(zé)任人污染者追償有關(guān)費(fèi)用。所以，狀態(tài)責(zé)任中“責(zé)任”含義不是一般所了解的“責(zé)任”，即違反法律義務(wù)的后果。這里的“責(zé)任”是指行政法上“義務(wù)”產(chǎn)生的原因與正當(dāng)性基礎(chǔ)，是指誰(shuí)因某種事情或行為而負(fù)起“責(zé)任”。其功能在于解決為什么要賦予行政法上義務(wù)的問(wèn)題，而不是違反義務(wù)后該承擔(dān)何種后果的問(wèn)題。在此意義上，“行為責(zé)任”“狀態(tài)責(zé)任”中的“責(zé)任”應(yīng)該理解為行政法上歸責(zé)的規(guī)定，屬于法律上責(zé)任體系中的“歸責(zé)”［17］。由于《土壤污染防治法》立法時(shí)，對(duì)狀態(tài)責(zé)任制度缺乏深入的理解，將狀態(tài)責(zé)任等同于一般意義上法律責(zé)任，也沒有很好地區(qū)分行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的關(guān)系，導(dǎo)致立法上雖然規(guī)定了狀態(tài)責(zé)任，即土地使用權(quán)人應(yīng)承擔(dān)土壤風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)責(zé)任，但相應(yīng)的配套制度，如狀態(tài)責(zé)任人的追償制度等沒有作出進(jìn)一步的規(guī)定。

四、《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任之立法完善

根據(jù)狀態(tài)責(zé)任的理論來(lái)分析，我國(guó)《土壤污染防治法》中狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定有待進(jìn)一步完善，以便在實(shí)務(wù)中發(fā)揮更大的作用，切實(shí)起到保護(hù)好環(huán)境與維護(hù)好責(zé)任人合法權(quán)益的效果。

（一）擴(kuò)大狀態(tài)責(zé)任人的范圍

《土壤污染防治法》沒有將土地所有權(quán)人列入狀態(tài)責(zé)任的主體范圍。這可能是因我國(guó)土地實(shí)行公有制，國(guó)家和集體是土地所有者。對(duì)土地享有占有、使用等權(quán)利的土地使用權(quán)人，相較于國(guó)家和集體而言，對(duì)土壤污染更具事實(shí)上的管控力，因而考慮只由其承擔(dān)土壤修復(fù)責(zé)任，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，似乎問(wèn)題不大。但是事實(shí)上，完全將土地所有權(quán)人排除在狀態(tài)責(zé)任主體范圍之外，存在以下幾點(diǎn)不妥當(dāng)之處：

一是從比較法的角度看，狀態(tài)責(zé)任的主體范圍是土地所有權(quán)人及使用人；許多國(guó)家和地區(qū)都明確了多元污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體，大體分為三類：一類是污染行為人，一類是土地權(quán)利人，還有一類是政府。污染行為人一般被稱作污染者。污染場(chǎng)地權(quán)利人主要為土地所有者、使用者、占有者、經(jīng)營(yíng)者、管理者等［18］。例如，美國(guó)綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法（CERCLA，又名超級(jí)基金法）并未將責(zé)任限定在實(shí)施污染行為的責(zé)任人，而是從與污染環(huán)境具有某種法律關(guān)系的主體入手，確定污染環(huán)境的責(zé)任人，幾乎“任何與污染場(chǎng)地有關(guān)聯(lián)的主體都可能成為CERCLA責(zé)任人”［19］。在該規(guī)定中，潛在責(zé)任人包括四種類型：一是發(fā)生危險(xiǎn)物質(zhì)釋放或釋放危險(xiǎn)的船舶或設(shè)施的當(dāng)前所有人或經(jīng)營(yíng)人；二是危險(xiǎn)物質(zhì)處置時(shí)的設(shè)施所有人或經(jīng)營(yíng)人；三是通過(guò)合同、協(xié)議或其他方式，憑借第三人擁有或經(jīng)營(yíng)的設(shè)施安排危險(xiǎn)物質(zhì)的處置或處理，或?yàn)樘幹米约夯蛩藫碛械奈ｋU(xiǎn)物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜?；四是為處置危險(xiǎn)物質(zhì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)娜?，即運(yùn)輸人［20］。

二是我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地使用權(quán)人較土地所有權(quán)主體更加關(guān)心土地，對(duì)土壤污染具有事實(shí)管控力，但是在遇到土地沒有設(shè)定土地使用權(quán)的情況下，如荒地、荒山等土地，如果土地所有權(quán)人不承擔(dān)狀態(tài)責(zé)任，將使得該類土壤污染在找不到行為責(zé)任人的情況下，不利于土壤環(huán)境污染治理。

三是導(dǎo)致政府的管理職責(zé)與國(guó)家作為所有權(quán)主體的身份不分，《土壤污染防治法》沒有將土地所有權(quán)人列入狀態(tài)責(zé)任的主體范圍，也有可能立法者是考慮到該法第四十五條第二款規(guī)定“地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)”。也就是說(shuō)，在行為責(zé)任主體找不到的情況下，反正最終的風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)主體是政府，從而認(rèn)為規(guī)定土地所有權(quán)人作為狀態(tài)責(zé)任主體多此一舉，其實(shí)這是立法者將政府的管理職責(zé)與土地的所有者身份混為一談所致，更何況，我國(guó)的土地所有權(quán)的主體除了國(guó)家還有集體。基于上述考慮，宜將狀態(tài)責(zé)任的主體擴(kuò)大到土地所有權(quán)人。

（二）賦予行政機(jī)關(guān)選擇責(zé)任人的自由裁量權(quán)

土壤環(huán)境污染是一個(gè)不斷累積的過(guò)程。主管機(jī)關(guān)不可能對(duì)每一次污染都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)責(zé)任人。同時(shí)，尋找污染責(zé)任人的過(guò)程相當(dāng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，有時(shí)污染責(zé)任人的確定還需要通過(guò)主管機(jī)關(guān)的認(rèn)定?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒氖藯l規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議的，……會(huì)同自然資源主管部門認(rèn)定?！币簿褪钦f(shuō)，從發(fā)現(xiàn)污染到找出土壤污染責(zé)任人這段時(shí)間內(nèi)，土地的修復(fù)可能被擱置。因而，土壤受污染后先確定污染責(zé)任人，再由責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)治理責(zé)任，這套歐美等國(guó)家場(chǎng)地土壤污染防治的立法思路［21］，并不適合我國(guó)實(shí)際。尤其是我國(guó)的農(nóng)用地，所有者是集體，承包者（土地使用權(quán)人）因政策原因不斷調(diào)整，所有者虛位，使用者處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，污染者因政策而生，因利益而變動(dòng)，污染責(zé)任人范圍廣、群體模糊，責(zé)任不易區(qū)分，因而不能套用西方國(guó)家場(chǎng)地地塊立法思路，先行確定污染責(zé)任人［22］。此外，從效率的角度考慮，與土地聯(lián)系最緊密的土地使用權(quán)人有可能被命令先行承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。法律上的狀態(tài)責(zé)任是基于對(duì)物的占有和支配而產(chǎn)生的法律責(zé)任，類似于監(jiān)護(hù)人責(zé)任。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是農(nóng)用地的實(shí)際占有者和受益者，基于對(duì)土地的實(shí)際占有和支配，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其行為能力相符的責(zé)任，包括土壤污染預(yù)防責(zé)任和協(xié)助治理責(zé)任［23］。因此，在行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的選擇順序方面，《土壤污染防治法》規(guī)定的是以行為責(zé)任人為第一順序?yàn)樵瓌t，僅當(dāng)“土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，才由土地使用權(quán)人實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的責(zé)任”，這并不符合行政行為有效性原則。主管機(jī)關(guān)在選擇責(zé)任人時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮較有能力進(jìn)行危害防治的人，也就是說(shuō)，最快速、最有效排除危險(xiǎn)應(yīng)優(yōu)先考慮，而不是優(yōu)先考慮是誰(shuí)造成的污染。因此，在追求保護(hù)公共利益以及避免環(huán)境受到嚴(yán)重破壞的目的下，應(yīng)該以有效性原則作為選擇清除義務(wù)人的標(biāo)準(zhǔn)，而不受行為責(zé)任人優(yōu)先原則的限制。

因而，在立法上應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)選擇消除危險(xiǎn)人的自由裁量權(quán)。同時(shí)為了防止行政機(jī)關(guān)濫用該權(quán)利，不積極尋找污染者，從而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利造成損害的情況出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)行使該裁量權(quán)時(shí)應(yīng)受到比例原則的限制，即行政機(jī)關(guān)選定的責(zé)任人足以完成危險(xiǎn)的防治，且沒有其他侵害較小的手段，其所要達(dá)成的公共利益不能與該責(zé)任人所受的損害明顯不匹配。

（三）明確狀態(tài)責(zé)任范圍并建立追償制度

狀態(tài)責(zé)任人在承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的同時(shí)，將土地恢復(fù)到具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其實(shí)也維護(hù)了自身的利益；但由于其無(wú)過(guò)錯(cuò)，為污染行為人承擔(dān)替代責(zé)任并不合理，那么其是否可以向行為責(zé)任人進(jìn)行追償呢？該法第四十六條規(guī)定“因?qū)嵤┗蛘呓M織實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)……活動(dòng)所支出的費(fèi)用，由土壤污染者承擔(dān)”，第七十一條第二款規(guī)定“對(duì)本法實(shí)施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的污染地塊，土地使用權(quán)人實(shí)際承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的，可以申請(qǐng)土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”。這些規(guī)定隱含了狀態(tài)責(zé)任人不是責(zé)任的最終承擔(dān)者，其在承擔(dān)修復(fù)責(zé)任后對(duì)于產(chǎn)生的費(fèi)用可以向土壤污染責(zé)任人進(jìn)行追償或者申請(qǐng)土壤污染防治基金，但是對(duì)于如何追償、追償范圍以及污染責(zé)任人自身也無(wú)力償還修復(fù)費(fèi)用該如何處理等情況，法律上并沒有作出明確規(guī)定。這種狀態(tài)責(zé)任可能犧牲了一定程度上的公平，沒有賦予對(duì)環(huán)境造成污染的使用權(quán)人或經(jīng)營(yíng)者也承擔(dān)一定的連帶修復(fù)責(zé)任。所以，這種狀態(tài)責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于明確規(guī)定的情形，如僅針對(duì)歷史性遺留問(wèn)題，責(zé)任范圍也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较薅ǎ煌瑫r(shí)，這種狀態(tài)責(zé)任導(dǎo)致的連帶責(zé)任屬于非真正連帶責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任人履行責(zé)任后也應(yīng)當(dāng)享有向行為人追償?shù)臋?quán)利。因此，將來(lái)應(yīng)在相關(guān)法律中明確規(guī)定，狀態(tài)責(zé)任人先行對(duì)污染地塊進(jìn)行修復(fù)后，可經(jīng)由訴訟等方式予以追償修復(fù)費(fèi)用，并為保障狀態(tài)責(zé)任人追償建立相應(yīng)的配套法律制度［24］。

此外，針對(duì)《土壤污染防治法》第四十五條對(duì)狀態(tài)責(zé)任范圍規(guī)定不明確的情況，可以將《土壤污染防治法》其他條款隱含的責(zé)任界限的規(guī)定，依據(jù)“合理犧牲界限說(shuō)”的觀點(diǎn)，在《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任部分作一總的規(guī)定，明確狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任“以土壤修復(fù)后市價(jià)作為修復(fù)費(fèi)用的界限”。從某種程度上，這樣明確的規(guī)定，也有利于防止土壤污染防治領(lǐng)域行政自由裁量權(quán)的濫用。

五、《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任實(shí)施中應(yīng)注意之處

《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定的狀態(tài)責(zé)任制度，雖然在立法上存在一些不足，但其畢竟將傳統(tǒng)單一的行為責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨樨?zé)任與狀態(tài)責(zé)任并存的責(zé)任機(jī)制，也對(duì)執(zhí)法部門提出了新的挑戰(zhàn)，尤其在立法規(guī)定不是很明晰的情況下，更是考驗(yàn)行政執(zhí)法部門的法治水平和治理能力。本文認(rèn)為，在《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任制度沒有進(jìn)行修改完善的情況下，執(zhí)法部門在執(zhí)行該制度的過(guò)程中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，重點(diǎn)做好《土壤污染防治法》第四十五條的執(zhí)法宣傳工作?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒氖鍡l引進(jìn)狀態(tài)責(zé)任制度，是基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)防范、治理土壤污染的客觀需要，但是該制度改變了以往傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究模式，無(wú)論對(duì)于社會(huì)大眾還是對(duì)于行政執(zhí)法部門來(lái)說(shuō)都是一個(gè)全新的領(lǐng)域，這就需要對(duì)社會(huì)做好宣傳工作，讓社會(huì)大眾了解、熟知該制度，使土地的實(shí)際管控者知道自己對(duì)土壤應(yīng)負(fù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，除了自己不污染土壤之外，還有義務(wù)保護(hù)土壤不被其他人污染。

第二，執(zhí)法部門需主動(dòng)適應(yīng)《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定。一是需轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到在土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，為了有效防治土壤污染，執(zhí)法目的由單純追究責(zé)任到有效防控土壤風(fēng)險(xiǎn)，因此，傳統(tǒng)僅由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)土壤的風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)責(zé)任的行為責(zé)任體系已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要，狀態(tài)責(zé)任體系必將在今后土壤污染治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。二是執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。依照以往的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法過(guò)程中均是圍繞主體、行為、結(jié)果、因果關(guān)系等進(jìn)行展開，搜集污染行為人需承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)多大責(zé)任的相關(guān)證據(jù)，但依據(jù)《土壤污染防治法》第四十五條規(guī)定狀態(tài)責(zé)任制度，執(zhí)法部門需要做的是證明其通過(guò)查找確實(shí)無(wú)法找到土壤污染責(zé)任人，在此情況下，才能要求土地使用權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，那么執(zhí)法部門查找土壤污染責(zé)任人的過(guò)程與手段等需要進(jìn)行全過(guò)程管理，備案待查。如果執(zhí)法部門對(duì)此管理不善或事前的查找過(guò)程不科學(xué)，有可能在此后的行政復(fù)議或行政訴訟階段敗訴，所以執(zhí)法部門需要改變以往的執(zhí)法方式，主動(dòng)適應(yīng)追究狀態(tài)責(zé)任的要求。

第三，執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)防止將《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任空置?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谒氖鍡l規(guī)定了行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任的先后順序，即只有在土壤污染人找不到的情況下，才可以要求土地使用權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。依此規(guī)定，土壤污染之后，執(zhí)法部門首先需要做的是尋找土壤污染責(zé)任人，同時(shí)該法第四十八條規(guī)定了土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的認(rèn)定程序，并授權(quán)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門制定相應(yīng)的認(rèn)定辦法，這意味著土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定可能需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在第四十五條沒有修改的情況下，雖然在認(rèn)定土壤污染責(zé)任人的過(guò)程中，土壤污染的狀態(tài)一直持續(xù)甚至加重，但在此期間不能找土地使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。只有等到認(rèn)定程序結(jié)束之后，無(wú)法找到土地污染責(zé)任人的情況，才可以要求土地使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，但在具體實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)法部門需要排除污染不是由于自然災(zāi)害等原因造成的、需要證明無(wú)法找到土壤污染責(zé)任人，且需要通知到土地使用權(quán)人等，這有可能迫使執(zhí)法部門為了免除責(zé)任或?yàn)榱藞?zhí)法方便或者權(quán)力尋租，而排除狀態(tài)責(zé)任制度的適用，直接適用第四十五條第二款規(guī)定的政府兜底責(zé)任，即地方政府與相關(guān)部門也可以根據(jù)實(shí)際情況承擔(dān)土壤的風(fēng)險(xiǎn)防控與修復(fù)責(zé)任，長(zhǎng)久以往，有可能使《土壤污染防治法》第四十五條狀態(tài)責(zé)任空置，形同虛設(shè)。因此，在實(shí)施過(guò)程中，一是需要從提高土壤治理能力的角度，簡(jiǎn)化、明晰土壤污染責(zé)任人無(wú)法找到的法定標(biāo)準(zhǔn)，便于執(zhí)法部門快捷、簡(jiǎn)單地確定土壤污染責(zé)任人無(wú)法找到的情況，以迅速采用狀態(tài)責(zé)任修復(fù)土地；二是采用“列舉加兜底”條款的方式明確政府承擔(dān)兜底責(zé)任的具體情形，防止執(zhí)法部門以政府兜底責(zé)任取代狀態(tài)責(zé)任。