陳發(fā)桂

(中共廣西區(qū)委黨校/廣西行政學(xué)院，廣西 南寧 530022)

涉法涉訴信訪依法終結(jié)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中亟待解決的一個社會治理難題。作為兼具法治性與人民性的信訪依法終結(jié)工作，事關(guān)信訪人合法權(quán)益的維護(hù)、事關(guān)執(zhí)法司法權(quán)威的維護(hù)、事關(guān)黨執(zhí)政地位鞏固和社會大局穩(wěn)定。要最終實現(xiàn)“案結(jié)事了、息訪息訴”的終結(jié)目標(biāo)，涉法涉訴信訪終結(jié)工作必須“走出傳統(tǒng)的‘國家——社會’的對立管治思維誤區(qū)”。[1]在推進(jìn)全面依法治國和國家治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，涉法涉訴信訪終結(jié)必須推進(jìn)多元共治運行機制。概言之，多元共治的法治運行機制就是在各級黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)和政法單位主導(dǎo)下，充分調(diào)動社會各方力量參與信訪終結(jié)工作，統(tǒng)籌社會各種資源支持信訪終結(jié)工作，激發(fā)信訪終結(jié)工作的內(nèi)在活力，推動形成涉法涉訴信訪事項有效終結(jié)的社會合力。2019年，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)：“要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局?！盵2]十九屆四中全會提出，“要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，既要注重在涉法涉訴信訪終結(jié)工作中善于運用法治思維和法治方式，也要高度重視健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制，以保障涉法涉訴信訪依法終結(jié)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

一、問題的提出

所謂“第三方介入”是指公安機關(guān)、司法機關(guān)在處理涉法涉訴信訪案件時，邀請與本單位和信訪人無關(guān)的人員(如律師、法學(xué)家、人大代表、政協(xié)委員等)參與信訪案件處理。①從信訪工作的實踐來看，將第三方介入引入涉法涉訴信訪事項終結(jié)活動中并加以運用，是一種社會化的信訪處理工作方式，可以有效化解終結(jié)過程中政法單位與信訪人之間產(chǎn)生對抗所形成的僵局?！皩⒌谌骄哂休^強中立性地位的獨立機構(gòu)引入到涉法涉訴信訪終結(jié)活動中，可以在封閉的終結(jié)運行中注入鮮活的外部力量，拓展終結(jié)的運作空間。”[3]涉法涉訴信訪案件的第三方介入，是指政法單位在涉法涉訴信訪依法終結(jié)過程中，通過由法律專業(yè)人士、心理學(xué)專業(yè)人士、體制內(nèi)代表人物、社會賢達(dá)人士組成的第三方力量的介入，就生效法律結(jié)論涉及的實體、程序和信訪人訴求進(jìn)行監(jiān)督審查、釋法說理、情感疏導(dǎo)，以提高終結(jié)工作的透明度，促進(jìn)“案結(jié)事了、息訴息訪”目標(biāo)的實現(xiàn)，提高由政法單位主導(dǎo)的依法終結(jié)工作的公信力。

目前，影響第三方有效介入的有些問題亟需得到有效解決。這些問題主要體現(xiàn)為：其一，第三方介入的組成人員如何遴選？第三方介入人員作為中立的社會力量，在涉法涉訴信訪終結(jié)活動中之所以能有效發(fā)揮化解矛盾和疏導(dǎo)情緒的功能，主要在于遴選出來的組成人員具有較高的社會公信力，能得到信訪人的認(rèn)同。在實踐中，對于如何遴選第三方介入人員還沒有形成科學(xué)的遴選機制和制度規(guī)范。第三方介入人員通常由涉法涉訴信訪案件的主辦單位隨機組建，缺乏應(yīng)有的社會公信力，介入的效果難如人意。其二，第三方介入涉法涉訴信訪依法終結(jié)活動的基本流程如何構(gòu)建？第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動是由辦案單位通知參加還是由信訪人選擇參加？對此，目前并無成熟可行的基本流程。有的地方將第三方介入人員的個人基本信息置放在信訪接待大廳，有的地方則放在單位的官網(wǎng)上，這樣置放有利于信訪人了解第三方介入人員的基本情況，可以為信訪人選擇自己認(rèn)同的第三方介入人員提供便利。而有的地方則沒有公開第三方介入人員的基本信息，在舉行聽證會的前夕通知第三方介入人員參加，導(dǎo)致信訪人不了解第三方介入人員的基本狀況，從而影響信訪人對第三方介入人員的有效認(rèn)同，不利于第三方介入工作的順利開展。其三，第三方介入涉法涉訴信訪的具體工作如何開展？第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)的目的是促使信訪案件實質(zhì)性終結(jié)，也就是實現(xiàn)“案結(jié)事了、息訪息訴”的目標(biāo)。因此，第三方介入的具體工作必須要圍繞信訪人上訪事項的焦點問題開展。目前，第三方介入的具體工作如何開展還沒形成統(tǒng)一的模式。第三方介入后的工作大致如下：就生效法律結(jié)論中涉及的問題為信訪人提供釋法析理，為政法單位的復(fù)查和審查工作提出建設(shè)性的處理意見。在終結(jié)決定作出后對信訪人進(jìn)行心理輔導(dǎo)，消除信訪人的心理疑慮。在終結(jié)事項移交后，配合信訪人住所地的基層黨委政府做好善后事宜工作。如果生效法律結(jié)論存在實體和程序上的錯誤或瑕疵，第三方介入人員應(yīng)當(dāng)運用自己的專業(yè)優(yōu)勢，從客觀公正的立場對問題進(jìn)行分析，找出產(chǎn)生問題的原因，向終結(jié)主體提供可行性的解決方案，以便終結(jié)主體及時糾正錯誤的法律結(jié)論。如果涉法涉訴信訪終結(jié)決定已經(jīng)做出并將信訪事項移交給信訪人住所地黨委政府和基層組織，第三方介入人員也可以利用自己的資源優(yōu)勢，協(xié)助終結(jié)信訪事項承接主體對信訪人進(jìn)行有效的救助幫扶。由此可見，圍繞涉法涉訴信訪案件的焦點，需要第三方介入人員開展的具體工作不管是終結(jié)前，還是終結(jié)后，都可以有效發(fā)揮其專業(yè)和資源優(yōu)勢?？紤]到當(dāng)前第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動還處于試點階段，有必要根據(jù)實踐中呈現(xiàn)的問題不斷健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制，才能實現(xiàn)涉法涉訴信訪依法終結(jié)的目標(biāo)。

二、第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動的內(nèi)在價值

第三方以中立身份介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動，容易取得信訪人的信任，引導(dǎo)信訪人以理性的方式向政法單位表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益。第三方介入人員是法律、心理和群眾工作方面的行家里手，既可以向信訪人講法明理，又可以以社會監(jiān)督者的身份督促政法單位嚴(yán)格依法辦案，有利于在信訪人和政法單位之間搭建溝通的“橋梁”，有效促進(jìn)涉法涉訴信訪案件得到依法解決。

(一)第三方介入是涉法涉訴信訪依法終結(jié)的社會動力

在涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作的運行過程中，參與的主體通常僅限于作為終結(jié)責(zé)任主體的政法單位和作為尋求救濟的信訪人，雙方之間的關(guān)系時常在涉法涉訴信訪終結(jié)活動中處于比較微妙的狀態(tài)：政法單位對生效法律結(jié)論的復(fù)查和審查的價值取向與信訪人尋求救濟的價值取向經(jīng)常發(fā)生沖突，導(dǎo)致雙方難以實現(xiàn)有效的溝通。雖然從程序上而言，政法單位所做出的終結(jié)決定已經(jīng)是最終的決定，但難以獲得信訪人的理解和認(rèn)同，更不用說讓信訪人主動息訪息訴。而通過第三方介入可以促使信訪人息訪息訴，因為第三方介入組成人員既有法律專業(yè)人士，也有心理咨詢專家，還有體制內(nèi)有較高社會公信力的代表人物。他們可以全方位地為信訪人提供有針對性的專業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)了法、理、情在涉法涉訴信訪終結(jié)工作中的有機結(jié)合，為政法單位與信訪人建立良性互動關(guān)系搭建了溝通的橋梁，真正使信訪人提出的訴求有人傾聽、信訪人的疑惑有人解答、信訪人的困難有人幫扶，從而使涉法涉訴信訪依法終結(jié)。例如，據(jù)媒體報道：“北京嘗試引入第三方介入涉法涉訴信訪事項的終結(jié)工作，具體做法是：由北京公益法律服務(wù)與研究中心搭建第三方公益平臺，基于獨立地位評判政法單位移送的涉法涉訴信訪案件，做出獨立評查意見，提供給政法單位作為終結(jié)參考。由于該中心是一家獨立于政法單位的第三方社會組織，與信訪人沒有直接的利害關(guān)系，信訪人對其工作普遍較為滿意。”[4]

(二)第三方介入是涉法涉訴信訪終結(jié)方式轉(zhuǎn)化的社會因素

涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作能否順利推進(jìn)，相當(dāng)程度上取決于政法單位終結(jié)方式的轉(zhuǎn)化。終結(jié)方式的轉(zhuǎn)化是涉法涉訴信訪依法終結(jié)工作順利推進(jìn)的重要保證。涉法涉訴信訪案件的終結(jié)，過去采取的依靠“行政化”推動的終結(jié)工作方式。這種終結(jié)方式帶來的后果是政法單位在上級有關(guān)部門下達(dá)終結(jié)率指標(biāo)以及信訪人纏訴鬧訪的雙重壓力疊加之下，政法單位在終結(jié)涉法涉訴信訪事項時，為了完成終結(jié)率指標(biāo)和避免信訪人的非理性訴求表達(dá)行動給社會穩(wěn)定帶來的危害，就會不自覺地采取壓制等非法治的終結(jié)方式來應(yīng)對，不僅終結(jié)難題沒有解決，還容易激化與信訪人之間的矛盾。如此，非法治的終結(jié)方式所產(chǎn)生的反向示范效應(yīng)，使得信訪人通過纏訴鬧訪的方式尋求復(fù)查程序多次啟動的問題呈現(xiàn)惡性循環(huán)狀態(tài)，更是對依法終結(jié)制度的嚴(yán)重破壞，與依法終結(jié)涉法涉訴信訪原則相背離。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，涉法涉訴信訪的終結(jié)方式是不能參照普通信訪的終結(jié)方式。因為普通信訪的終結(jié)可以使用集中交辦和通報方式來推動問題的解決。而涉法涉訴信訪的終結(jié)決定是生效的法律結(jié)論，必須通過法定程序依法終結(jié)，其目標(biāo)就是“案結(jié)事了、息訴息訪”。當(dāng)前，涉法涉訴信訪的終結(jié)方式在實踐中還沒有實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)化，主要原因在于終結(jié)信訪事項移交后，基層黨委政府對信訪人進(jìn)行教育疏導(dǎo)和對信訪事項遺留的矛盾難以有效化解。盡管中央政法委有明確的落實不力的問責(zé)規(guī)定，但僅僅依靠問責(zé)是無法有效落實善后事宜的解決，只能又回歸到依靠行政化的方式來推動。通過第三方介入，可以充分利用其具有的專業(yè)優(yōu)勢、身份優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，協(xié)助政法單位和終結(jié)信訪事項承接主體對信訪人進(jìn)行釋法說理和幫扶救助，防止上級部門再次通過行政化方式推動信訪終結(jié)事項移交后善后事宜的解決。

(三)第三方介入是對終結(jié)責(zé)任主體進(jìn)行有效監(jiān)督的社會力量

基于依法糾錯的原則，涉法涉訴信訪案件的依法終結(jié)實質(zhì)上是對政法單位做出的生效法律結(jié)論依照法定終結(jié)程序進(jìn)行事后糾正的救濟機制。同時，通過復(fù)查和審查程序來判斷生效法律結(jié)論是否存在實體和程序上的錯誤，也是政法單位進(jìn)行的自我監(jiān)督方式。但涉法涉訴信訪“封閉型”的終結(jié)運行模式，在復(fù)查過程中復(fù)查主體同時可能也是之前做出生效法律結(jié)論的主體，審查主體也是之前生效法律結(jié)論做出主體的上級機關(guān)，故復(fù)查與審查程序都是典型的自我監(jiān)督。通過第三方介入，可以有效改變現(xiàn)有的自我監(jiān)督狀況，包括第三方在介入過程中承接的涉法涉訴信訪案件的評議，可以從實體和程序方面對生效法律結(jié)論存在的問題向終結(jié)責(zé)任主體提出糾正的意見，改變復(fù)查主體同時又是生效法律結(jié)論做出主體的自我監(jiān)督困境。特別在復(fù)查過程中對反復(fù)纏訴鬧訪、社會影響大的信訪事項組織公開聽證中，如果有第三方的介入，可以防止聽證程序走過場的弊端，實現(xiàn)外部力量對終結(jié)責(zé)任主體的有效監(jiān)督，提高公開聽證程序的公信力，使涉法涉訴信訪終結(jié)的監(jiān)督方式從“自我監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“多元監(jiān)督”的客觀需要，加強社會治理法治化運行要求。

三、健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制的建議

第三方介入是一個小窗口，但背后卻是涉法涉訴信訪依法終結(jié)的大舞臺，必須加強對第三方介入人員的遴選、第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議機制的規(guī)范化建設(shè)以及評議結(jié)果在終結(jié)程序中的應(yīng)用，為健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制提供可靠的制度支撐。

(一)加強對第三方介入人員的遴選，確保其地位的中立性

確保第三方介入人員地位的中立性，是構(gòu)建第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制的基礎(chǔ)，是有效發(fā)揮第三方介入價值的關(guān)鍵要素。為了確保第三方介入人員地位的中立性，必須加強對第三方介入人員的遴選，建立一套科學(xué)合理的遴選機制。對第三方介入成員的遴選程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)科學(xué)性和民主性?？茖W(xué)性體現(xiàn)為遴選程序的設(shè)定必須符合遴選出來的第三方介入人員必須具有較高公信力，不能把遴選程序當(dāng)作一個擺設(shè)。民主性體現(xiàn)為在遴選過程中要賦予社會公眾最大限度地參與權(quán)，而不能由個別部門和機構(gòu)獨自操縱，搞暗箱式的遴選。具體遴選步驟包括：首先，“在電視、官方微博、黨報等本地主流媒體上公布選拔第三方介入人員的通知，以此突出第三方介入人選事項的權(quán)威性，也增加第三方介入人選事項的透明性。通知應(yīng)根據(jù)涉法涉訴信訪案件的特點，設(shè)置一定的條件，接受社會公眾報名?！雹谄浯危噙x機構(gòu)對公開報名的社會公眾進(jìn)行甄別，從中挑選出符合基本條件的人員。組織專家、人大代表和政協(xié)委員對挑選出來的人員進(jìn)行面試，對申請人的社會閱歷、法律知識和專業(yè)技能等進(jìn)行詳細(xì)考察。設(shè)置一些與涉法涉訴信訪終結(jié)相關(guān)聯(lián)的面試題目，讓申請人在限定的時間內(nèi)做出回答，以此判斷被遴選人員是否符合第三方介入涉法涉訴信訪所要求的基本素養(yǎng)。經(jīng)過專家面試初步遴選出合適的人選后，由政法單位對初步入選的人員進(jìn)行實際操作性考察。例如，如何對生效法律結(jié)論實體和程序是否公正進(jìn)行判斷，如何對纏訴纏訪的信訪人進(jìn)行心理輔導(dǎo)，如何協(xié)助相關(guān)部門對信訪人進(jìn)行教育疏導(dǎo)、矛盾化解和幫扶救助工作等進(jìn)行具體考察。在對初步入選的人員進(jìn)行具體操作性考察通過后，由政法委成立的遴選機構(gòu)給每位入選人員頒發(fā)聘書，并將人員名單在當(dāng)?shù)孛襟w上公告。這樣的遴選方式，一是保障了第三方介入人員具有最廣泛的代表性，這樣的第三方介入人員容易獲得信訪人的認(rèn)同。有助于在政法單位和信訪人之間架起溝通的橋梁，能較好地推動涉法涉訴信訪事項的有效終結(jié)。二是保證了第三方介入人員在處理具體涉法涉訴信訪案件終結(jié)中具備應(yīng)有的能力，保障了第三方介入對推動信訪事項終結(jié)應(yīng)有的實效性。三是保障了第三方介入人員地位的獨立性。因為遴選程序確保了人選與信訪案件沒有直接利害關(guān)系，通過媒體公告入選人員名單使第三方介入人員置于整個社會的監(jiān)督之下，具有較強的獨立性，不會為政法單位或信訪人所左右。就目前而言，一些地方遴選的第三方介入人員主要包括法學(xué)專家、心理咨詢師、社區(qū)干部、人大和政協(xié)代表等其他人員，具有較強的代表性。

(二)加強第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議機制的規(guī)范化建設(shè)

第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動，必須強化終結(jié)評議機制的規(guī)范化建設(shè)，以發(fā)揮第三方介入在促進(jìn)涉法涉訴信訪實質(zhì)性終結(jié)的基本效能。具體可以從以下幾個方面入手：其一，第三方介入人員要不斷從實體、程序和信訪人訴求等方面加強對生效法律結(jié)論公正與否的研究。要積極研究涉法涉訴信訪案件涉及的具體案情，完善信訪事項終結(jié)評議技術(shù)。第三方介入人員必須注重對生效法律結(jié)論評議方案的有效制定，對生效法律結(jié)論中關(guān)于證據(jù)采信的理由、當(dāng)事人在法庭調(diào)查階段發(fā)表的質(zhì)證意見、裁判結(jié)論做出的依據(jù)等信息進(jìn)行全面采集和梳理，從實體和程序兩個方面進(jìn)行評議。其二，對生效法律結(jié)論的評議要放在開放的空間進(jìn)行，一定程度上也是為了防止第三方介入的暗箱操作。在具體評議過程中，可以在政法單位主辦人員、信訪人和社會公眾共同參與的情況下進(jìn)行公開評議，這樣可以在各方參與的情況下最大限度地達(dá)成共識。其三，要加強第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議的制度化建設(shè)。適時把第三方介入信訪事項評議這一社會化活動逐步上升為制度化安排，作為促進(jìn)涉法涉訴信訪終結(jié)程序優(yōu)化的一項常態(tài)化的制度安排。

(三)建立健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議的分析與識別機制

涉法涉訴信訪終結(jié)難題與信訪人的預(yù)期相關(guān)，“終而不終”難題產(chǎn)生的原因源于信訪人對生效法律結(jié)論公正與否的“預(yù)期變數(shù)”。建立科學(xué)的第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議的分析與識別機制，就是通過第三方介入對生效法律結(jié)論的公正性和合法性進(jìn)行分析與識別，引導(dǎo)信訪人對申訴的信訪事項進(jìn)行理性認(rèn)識，消除信訪人因盲目與無知而采取非理性訴求表達(dá)方式來對抗政法單位的終結(jié)結(jié)論。建立健全涉法涉訴信訪第三方介入的分析與識別機制，來自于信訪人對生效法律結(jié)論在合法性、合理性和公正性上的合理預(yù)期，經(jīng)由具有較高公信力的第三方介入的分析和識別機制，可以強化信訪人對生效法律結(jié)論公正與否的預(yù)期。有利于政法單位在依法做出終結(jié)決定后獲得信訪人的接受、服從和執(zhí)行。第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議不僅僅是一個借助外部力量進(jìn)行社會化評估的問題，更需要第三方介入人員綜合運用自己的專業(yè)特長來分析和識別生效法律結(jié)論可能存在的錯誤，向政法單位提出生效法律結(jié)論可否終結(jié)和提出終結(jié)難題化解的對策，從源頭上預(yù)防和減少終結(jié)決定做出后出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。有利于在終結(jié)事項移交后信訪人住所地的黨委和政府及其基層組織落實對信訪人的教育疏導(dǎo)、矛盾化解和幫扶救助工作。

(四)加強對第三方介入評議結(jié)果在終結(jié)程序中的應(yīng)用

建立第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)機制的目的是為了從源頭上防止政法單位的不當(dāng)終結(jié)結(jié)論而損害信訪人的合法權(quán)益。要保障第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)評議結(jié)果對終結(jié)決定的做出具有剛性的約束力。一方面，涉法涉訴信訪終結(jié)責(zé)任主體必須將第三方介入的評議結(jié)論用于終結(jié)決定，使第三方的介入對終結(jié)決定的形成所具有的影響力。只有終結(jié)責(zé)任主體高度重視第三方介入的評議結(jié)果，才能體現(xiàn)第三方介入對涉法涉訴信訪終結(jié)工作具有的外部監(jiān)督效力，才能夠讓第三方介入起到提高終結(jié)決定公信力的作用。另一方面，要進(jìn)一步強化責(zé)任，把第三方介入評議結(jié)果作為錯誤生效法律結(jié)論做出主體責(zé)任追究的參考依據(jù)，以增強貫徹執(zhí)行第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)機制的自覺性。

民齊者強，上下同欲者勝。涉法涉訴信訪依法終結(jié)問題不單純是法律問題，而是社會多元化進(jìn)程中諸多矛盾相互交織疊加，具有訴求表達(dá)多樣化、法度情理復(fù)雜化和終結(jié)質(zhì)效“內(nèi)卷化”的鮮明特點。要有效實現(xiàn)涉法涉訴信訪“案結(jié)事了、息訪息訴”的終結(jié)目標(biāo)，必須堅持在黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)和政法單位主導(dǎo)下，不斷健全第三方介入涉法涉訴信訪終結(jié)活動機制，堅持社會協(xié)同共治、社會共同參與。

注釋：

①胡志澤．涉法涉訴信訪第三方介入機制的程序構(gòu)建[J]．人民檢察,2015，(04).

②根據(jù)現(xiàn)階段涉法涉訴信訪案件終結(jié)的實際情況，應(yīng)對第三方介入人員初選的條件做出明確的規(guī)定，比如對組成第三方介入人員的年齡、職業(yè)、文化程度、社會聲譽、與信訪案件有無利害關(guān)系等設(shè)定一定的要求，確保遴選出來的人員具有中立性地位，能真正發(fā)揮信訪事項的終結(jié)促進(jìn)作用。