倉基武

(中共上海市寶山區(qū)委黨校, 上海 201901)

從2004年提出服務(wù)型政府這一施政理念以來，服務(wù)型政府建設(shè)就成為各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，避免陷入“塔西佗陷阱”的基本戰(zhàn)略舉措。尤其是黨的十九大要求在新時(shí)代建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，更是契合了新的歷史方位下滿足人民美好生活需要的偉大目標(biāo)。2019年底召開的黨的十九屆四中全會(huì)將堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為主題進(jìn)行研究。深入闡釋中國特色社會(huì)主義制度下的服務(wù)型政府，使得行政管理體制改革更具針對(duì)性和靶向性。事實(shí)上，改革開放40多年來，匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國特色社會(huì)主義行政管理體制逐步形成，愈發(fā)聚焦于政府職能的服務(wù)型轉(zhuǎn)變。但是也要理性地看到，當(dāng)今中國正在經(jīng)歷百年未有之大變局，正處于前所未有接近中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，越是接近目標(biāo)，就越是形勢(shì)復(fù)雜。相較于人民群眾對(duì)美好生活的期待，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要以及世界多元競(jìng)爭(zhēng)的倒逼，我國服務(wù)型政府的建設(shè)路徑仍然需要完善，治理優(yōu)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)揮仍有亟待改進(jìn)的地方。

一、研究現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)70年代，西方政府就放棄了傳統(tǒng)的“守夜人”和“全能人”角色，開始扮演“有限人”角色，強(qiáng)調(diào)“政府再造”或“政府重塑”，并探求政府的權(quán)力邊界。比如：美國進(jìn)行了規(guī)制流程再造，在不改變?cè)兄卫砟Ｊ降幕A(chǔ)上，結(jié)合新的法規(guī)政策，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用集中審批辦公，開展“一站式”辦理，公開行政審批信息，確保流程合法和信息對(duì)稱，提升政府管理方式和服務(wù)水平等。同時(shí)，形成的新公共管理、治理等理論對(duì)新的歷史方位下研究服務(wù)型政府的建設(shè)路徑影響深遠(yuǎn)。比如：Ian Ayres立足于大數(shù)據(jù)和政府治理的關(guān)系，提出運(yùn)用數(shù)據(jù)思維進(jìn)行過程控制和優(yōu)質(zhì)決策的整體路徑；[1]Janet·V·Denhardt和Robert·B·Denhardt認(rèn)為公共管理具有公共性和民主性，強(qiáng)調(diào)在政府公共服務(wù)中須貫穿公共利益；[2]Francis Fukuyama認(rèn)為國家既應(yīng)該構(gòu)建職能精簡(jiǎn)清單，也必須加強(qiáng)職能范圍內(nèi)的治理能力等。[3]

國內(nèi)學(xué)者的研究雖起步較晚，但在21世紀(jì)初也已取得了一些基本共識(shí)，比如：服務(wù)是政府的基本理念和價(jià)值追求等?；谶@些共識(shí)，在新時(shí)代，國內(nèi)學(xué)者對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)路徑研究的視角選取更加多元。從轉(zhuǎn)變服務(wù)意識(shí)和理念視角，姜曉萍等提出，應(yīng)以滿足公共需求為出發(fā)點(diǎn)，樹立以人為本的公共服務(wù)理念，及時(shí)轉(zhuǎn)變思想，建立政府公共服務(wù)和社會(huì)治理框架。[4]在強(qiáng)化公共服務(wù)和轉(zhuǎn)變政府職能方面，胡家勇等強(qiáng)調(diào)，為利于職能部門的權(quán)責(zé)清晰和有效行政，立足于中國國情，服務(wù)型政府應(yīng)是能夠科學(xué)配置職能的有限職能政府。[5]同時(shí)，陳宏彩、吳昌杰等結(jié)合我國“一站式服務(wù)”“陽光服務(wù)”“最多跑一次”等具體實(shí)踐改革，從效能政府構(gòu)建、[6]政府流程再造角度分析了政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)性。[7]在改革政府體制機(jī)制方面，徐麗慧等認(rèn)為服務(wù)型政府必須建立與社會(huì)群眾的溝通機(jī)制，提高各方參與度和參與能力；[8]魏禮群等認(rèn)為政府再造升級(jí)是全面的系統(tǒng)工程，其體制機(jī)制應(yīng)該進(jìn)行全方位的改革和調(diào)整重塑。[9]從減少交易成本的角度，孫海平等認(rèn)為服務(wù)型政府是有限政府和效能政府，要不斷深化“放管服”改革，推動(dòng)“小而精”轉(zhuǎn)型，針對(duì)性使用有限資源；[10]張楠等強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府也是電子政府，應(yīng)該多利用現(xiàn)代信息工具，在提供公共服務(wù)的同時(shí)減少審批流程和事項(xiàng)。[11]

綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，國內(nèi)外研究已經(jīng)形成較為完善的體系，并從不同角度對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)路徑進(jìn)行了探索研究，但仍然存在局限：第一，對(duì)于特定時(shí)代背景下的服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇，尤其是對(duì)前期有效的探索進(jìn)程缺乏系統(tǒng)歸納；第二，國內(nèi)研究明顯受到了西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，將狹義的高效能政府與廣義的服務(wù)型政府等同，從一定程度上限制了對(duì)新時(shí)代服務(wù)型政府的本質(zhì)認(rèn)知；第三，國內(nèi)對(duì)新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的路徑思考呈現(xiàn)“細(xì)而全”的特點(diǎn)，但對(duì)建設(shè)路徑背后應(yīng)該呈現(xiàn)的反映中國特色的解決方案和理論缺乏系統(tǒng)分析。

二、明確新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的根本前提

(一)堅(jiān)持偉大成就背后的“中國語境”

建設(shè)新時(shí)代服務(wù)型政府必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義這一“中國語境”。一個(gè)國家實(shí)行什么樣的主義，關(guān)鍵要看這個(gè)主義能否解決這個(gè)國家面臨的歷史性課題。[12]世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評(píng)判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。[13]早在1989年，鄧小平同志就明確指出：“別人的事情我們管不了，只講一個(gè)道理:中國的社會(huì)主義是變不了的。中國肯定要沿著自己選擇的社會(huì)主義道路走到底。”[14]事實(shí)上，從1956年成功“一化三改”建立社會(huì)主義制度開始，直到黨的十二大才把這條道路科學(xué)界定為“中國特色社會(huì)主義道路”。

從黨的十三大到十九大，中國特色社會(huì)主義成為歷次黨的全國代表大會(huì)報(bào)告的主題詞。歷史和實(shí)踐證明，中國特色社會(huì)主義道路是馬克思主義中國化的產(chǎn)物，是馬克思主義同中國具體國情的有機(jī)結(jié)合，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀真理，是歷史的必然。這種歷史必然性使得中國特色社會(huì)主義成為改革開放以來全部理論和實(shí)踐的主題，成為當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本方向。而在馬克思看來，社會(huì)主義社會(huì)也是經(jīng)常變化和改革的社會(huì)，這是社會(huì)主義制度的自我完善。新時(shí)代服務(wù)型政府的建設(shè)必須遵循中國特色社會(huì)主義發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，在 “變”與“不變”中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢(shì)，是中國革命、改革、建設(shè)能夠取得成功的歷史經(jīng)驗(yàn)和根本保證?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！敝挥袌?jiān)持黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方這一根本前提，才能保持政治制度的穩(wěn)定性和其他制度的持續(xù)性，才能保證各項(xiàng)改革工作的順利進(jìn)行。

(二)走好黨領(lǐng)導(dǎo)下的“特色之路”

關(guān)于“服務(wù)型政府”的實(shí)踐探索可以追溯到十一屆三中全會(huì)前夕?？v觀我國服務(wù)型政府建設(shè)40多年發(fā)展歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，生動(dòng)展現(xiàn)了社會(huì)主義建設(shè)的“特色”之處，也深刻詮釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會(huì)主義事業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。發(fā)展歷程可以劃分為四個(gè)階段：第一階段是探索起步階段。從1978年鄧小平警示“經(jīng)濟(jì)管理工作機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低”，[15]要求避免政治空談和及時(shí)改革開始，到黨的十二屆三中全會(huì)明確“按照政企職責(zé)分開、簡(jiǎn)政放權(quán)的原則進(jìn)行改革”以及黨的十三大進(jìn)一步提出“逐步健全以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系”。

第二階段是穩(wěn)步發(fā)展階段。從黨的十四大要求“圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，加快政府職能轉(zhuǎn)變”，并界定政府職能“轉(zhuǎn)變的根本途徑是政企分開”開始，到黨的十四屆三中全會(huì)系統(tǒng)化、具體化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系”，以及黨的十五大指出“進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，提高為人民服務(wù)水平”，以貫徹首次確立的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，到黨的十六大聚焦建設(shè)市場(chǎng)體系和完善調(diào)控體系，提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。

第三階段是快速發(fā)展階段。黨的十六屆六中全會(huì)以建設(shè)和諧社會(huì)為導(dǎo)向，提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”和強(qiáng)化“在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”的公共服務(wù)職能，到黨的十七大著力提升政府基本公共服務(wù)供給能力，將服務(wù)型政府建設(shè)的落腳點(diǎn)放在“加快行政管理體制改革”這一深化改革的重要環(huán)節(jié)，再到黨的十八大進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)容，首次凝練服務(wù)型政府的內(nèi)涵為“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。

第四階段是高質(zhì)量發(fā)展階段。從黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入全面深化時(shí)期開始，到黨的十九大在新的歷史方位下提出 “轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，并在緊抓簡(jiǎn)政放權(quán)“牛鼻子”和深化“放管服”改革等實(shí)踐創(chuàng)新中，優(yōu)化政府服務(wù)，再到黨的十九屆四中全會(huì)在提出全新的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，明確界定“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，把服務(wù)型政府建設(shè)作為堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要抓手。在我國，服務(wù)型政府建設(shè)從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程中，服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵和路徑逐步清晰，理論更加完善，社會(huì)創(chuàng)造力和市場(chǎng)活力也持續(xù)被激發(fā)。如今，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要想進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)型政府向縱深發(fā)展，就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義道路。

三、固化新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在理念

黨的十九大報(bào)告指出：“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”[16]這就進(jìn)一步固化了新時(shí)代服務(wù)型政府的建設(shè)理念。

(一)踐行“為人民服務(wù)”的宗旨

新時(shí)代，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府深刻詮釋了馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)核心問題，即為什么人的問題，是為少數(shù)人服務(wù)還是為絕大多數(shù)人服務(wù)？早在1843年，馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》的導(dǎo)言部分就提到：“人的自我異化的神圣形象被揭穿以后，揭露具有非神圣形象的自我異化，就成了為歷史服務(wù)的哲學(xué)的迫切任務(wù)?！盵17]1848年，馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中開宗明義：“過去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵18]新中國70年來的革命、建設(shè)和改革都屬于這類運(yùn)動(dòng)，中國共產(chǎn)黨就是這類運(yùn)動(dòng)的“主心骨”，而絕大多數(shù)人就是人民群眾。新時(shí)代，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中遵循“人民滿意”的理念，有著深刻的馬克思主義傳統(tǒng)，更是一以貫之地堅(jiān)持“為人民服務(wù)”宗旨的必然要求，也深刻回答了“為了誰”“依靠誰”和“我是誰”的時(shí)代之問。1945年中共七大，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力?！盵19]這種動(dòng)力已經(jīng)被實(shí)踐證明了能夠創(chuàng)造社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，是推動(dòng)社會(huì)變革的決定性力量。建設(shè)服務(wù)型政府是為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。如今“為人民服務(wù)”這種執(zhí)政理念已經(jīng)逐步顯化成具體的執(zhí)政實(shí)踐，在新時(shí)代愈發(fā)聚焦于優(yōu)化政府服務(wù)來實(shí)現(xiàn)“人民滿意”。所以，習(xí)近平總書記歷來強(qiáng)調(diào)，黨性和人民性具有天然的一致性和統(tǒng)一性。人民性是黨的階級(jí)本性，直接影響著政府公權(quán)力的行使，也就決定了所開展的政府改革實(shí)踐的價(jià)值取向是以人民為中心，為人民服務(wù)。

(二)實(shí)現(xiàn)“人民滿意”的目標(biāo)

黨的十九大作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的科學(xué)判斷，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。新時(shí)代“人民滿意”的服務(wù)型政府的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)聚焦于“滿足人民美好生活需要”。當(dāng)前，我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，需要深入研究“人民滿意”的內(nèi)涵和外延，不斷探索中國特色社會(huì)主義服務(wù)型政府的建設(shè)路徑，從而解決新的歷史方位下的社會(huì)主要矛盾和由矛盾所引發(fā)的系列問題。馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系(這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語)發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏，那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑或慢或快地發(fā)生變革?！盵20]同時(shí)，基于多年穩(wěn)健的政府治理改革，我國的服務(wù)型政府建設(shè)在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和社會(huì)治理等方面成績(jī)斐然。但是在新的歷史方位下，隨著“人民滿意”標(biāo)準(zhǔn)和體驗(yàn)的廣度、深度的拓展，服務(wù)型政府建設(shè)正面臨著超過以往任何時(shí)期的困難和挑戰(zhàn)，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，也是螺旋上升的認(rèn)識(shí)過程。匹配這樣的發(fā)展，必然更加要求植根內(nèi)心的理念和有力度的改革，這樣的改革就是新時(shí)代以人民為中心的改革。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)：“不忘初心，牢記使命，就不要忘記我們是共產(chǎn)黨人，我們是革命者，不要喪失了革命精神?！盵21]新時(shí)代，遵循“人民滿意”原則下建設(shè)的服務(wù)型政府是具有革命精神的，能夠以生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)為基礎(chǔ)，按照適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展要求，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，滿足人民美好生活需要。

四、推動(dòng)新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的多元協(xié)同

新中國成立70多年來，改革開放，特別是黨的十八大以來取得了令世界矚目的成就，而跨越力和跨越度的顯著提升離不開在服務(wù)型政府建設(shè)中政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的同頻共振。

(一)辯證統(tǒng)一“政府有為”和“市場(chǎng)有效”

處理市場(chǎng)和政府關(guān)系被稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題”，而破解難題的關(guān)鍵就是在建設(shè)服務(wù)型政府中辯證看待并用好市場(chǎng)“看不見的手”和政府“看得見的手”，引導(dǎo)和彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源“做不好”和“不愿做”的方面，同時(shí)構(gòu)建“親”和“清”的新型政商關(guān)系。黨的十九屆四中全會(huì)首次完整闡述了社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵，把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，客觀上指明了建設(shè)新時(shí)代服務(wù)型政府的方向。中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的服務(wù)型政府最顯著的特點(diǎn)就是政府和市場(chǎng)的“良性競(jìng)合”。

在黨的十八屆三中全會(huì)上將市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用修改為起決定性作用；黨的十九大和十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求要有機(jī)結(jié)合市場(chǎng)的決定性作用和政府的重要作用，不斷厘清政府和市場(chǎng)關(guān)系。習(xí)近平總書記把這種關(guān)系定位于“既要‘有效的市場(chǎng)’，也要‘有為的政府’”，就是要最大程度發(fā)揮市場(chǎng)的作用。同時(shí)，政府將為民服務(wù)的理念貫穿于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，從制度保障、市場(chǎng)引導(dǎo)和充分監(jiān)督等方面讓渡市場(chǎng)主體地位，把握干預(yù)市場(chǎng)的尺度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)出的最大化。而在保證市場(chǎng)有效中，為進(jìn)一步加大政府有為，就倒逼各級(jí)政府立足最大程度降低交易成本，減少制度性的障礙和非市場(chǎng)化的費(fèi)用，落腳于地區(qū)實(shí)踐，在建設(shè)服務(wù)型政府中深入推進(jìn)“放管服”改革為核心的制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大服務(wù)力度和深度。上海 “一網(wǎng)通辦”、江蘇“不見面審批”、廣東“一門式、一網(wǎng)式”、安徽“最多跑一次、多次是例外”等政府服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐，都是在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，用改革降低交易成本、激發(fā)市場(chǎng)活力和引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。

(二)協(xié)同打造社會(huì)治理新格局

黨的十九大對(duì)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”做出全面戰(zhàn)略部署，要求“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這為推進(jìn)中國特色社會(huì)治理的現(xiàn)代化指明了方向。共建共治共享的社會(huì)治理格局實(shí)質(zhì)上就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，各類治理主體所形成的具有整體協(xié)同性和動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性的結(jié)構(gòu)化關(guān)系。

這種新格局的長(zhǎng)期穩(wěn)固必須以滿足人民需求和解決問題為價(jià)值導(dǎo)向。新時(shí)代，我國的生產(chǎn)力整體水平有了質(zhì)的突破，但仍然存在發(fā)展不平衡和不充分的問題。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)把這一問題的解決作為邏輯起點(diǎn)，主張?jiān)诮鉀Q問題中為人民群眾提供整體性和公平性的解決方案。習(xí)近平總書記多次指出，“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”“全面小康路上一個(gè)也不能少”。這就要求新時(shí)代服務(wù)型政府必須深入群眾，體察民情和了解民意，切實(shí)感受人民的冷暖疾苦和內(nèi)心訴求，補(bǔ)齊民生短板，增進(jìn)民生福祉和促進(jìn)公平正義。同時(shí)，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)協(xié)同性整合，既包括治理主體的整合，也包括治理功能的整合。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”，體現(xiàn)了社會(huì)治理重心不斷向基層下移。倒逼改革體制機(jī)制，互補(bǔ)治理成為現(xiàn)實(shí)舉措，政府服務(wù)不越位，社會(huì)力量不缺位的同時(shí)匯民智、聚民力，創(chuàng)新思路實(shí)現(xiàn)契約化管理，通過信息共享、政府購買、激勵(lì)補(bǔ)償?shù)确绞浇⑹袌?chǎng)化資源配置機(jī)制，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。而引入多元治理主體并不意味著政府責(zé)任的弱化，相反作為主導(dǎo)的政府應(yīng)該打破信息孤島和行政壁壘，降低行政成本和提升溝通效率，并在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、能力提升等方面積極作為，尤其要以權(quán)利清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單劃分職責(zé)邊界和建立監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)政社分開。新型社會(huì)的分散性、開放性和流動(dòng)特質(zhì)，要求社會(huì)治理更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化，也就倒逼政府服務(wù)中必須體現(xiàn)“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”。[22]新時(shí)代，政府實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加強(qiáng)在災(zāi)害預(yù)測(cè)、民生保障、應(yīng)急管理、社會(huì)安全、問題排查等領(lǐng)域的智能化治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的智能精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。

五、提升新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的法治保障

(一)明晰法治思維的內(nèi)涵

“法治思維”是一個(gè)組合詞，由“法治”和“思維”組成，既是一種方法論，要求按照法治原則治理國家和社會(huì)；更是一種認(rèn)識(shí)論，在特定的時(shí)代背景下提出，又隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷深化。法治思維的相似概念最早可追溯到古希臘時(shí)期。亞里士多德是歷史上首位系統(tǒng)論述法治的思想家，他眼中的法治包括兩重含義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，[23]即“普遍服從”和“良好的法律”，前者是結(jié)果，后者是前提。雖然，亞里士多德關(guān)于法治的論述不是很細(xì)，也存在明顯的局限性，但對(duì)服務(wù)型政府法治思維的建設(shè)和法治路徑實(shí)踐影響卻較深遠(yuǎn)。

在國內(nèi)，自黨的十五大確立“依法治國”基本方略，把“法制”改為“法治”，并將“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”確定為社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)以來，政府以法治思維開展工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2010〕33號(hào))中首次提出“法治思維”，強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。黨的十八大首次將“法治思維”和“法治方式”有機(jī)統(tǒng)一，明確“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。在 2014年底慶祝澳門回歸祖國十五周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理”，又將“法治思維”和“法治方式”的統(tǒng)一上升到國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)知層面；黨的十九大首次對(duì)全黨和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出“增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)”的新要求，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維”。

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系”，要求“各級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力”。這為在法治軌道上堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了路徑?？梢哉f，服務(wù)型政府必須是法治政府，法治思維的具備及良好運(yùn)用是新時(shí)代服務(wù)型政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)行社會(huì)有效治理的基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)法治思維的養(yǎng)成

中國特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)建的前提是中國特色社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建。作為靜態(tài)意義上的法律規(guī)范和法律制度體系，中國特色社會(huì)主義法律體系是基于我國的國體和政體，在充分調(diào)研實(shí)際和民需的基礎(chǔ)上所形成的。進(jìn)入新時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員必須牢固樹立“本領(lǐng)恐慌”意識(shí)，在建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，全面提升學(xué)習(xí)本領(lǐng)的大環(huán)境下，針對(duì)法律知識(shí)的儲(chǔ)備、法治素養(yǎng)的提高和慣性法律思維的培養(yǎng)，開展與時(shí)俱進(jìn)的、形式多樣的法治教育，實(shí)現(xiàn)“從法治認(rèn)知到法治信仰”“從法治信仰到法治行為的飛躍轉(zhuǎn)化，促成規(guī)則思維的形成?！盵24]而法治也可影響思維模式，從而同時(shí)構(gòu)成法治的一部分。[25]新時(shí)代，政府必須帶頭踐行，依法行政，把法治思維升華為法治理想，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。謀劃工作和處理問題都必須以合法性作為基礎(chǔ)，任何人都沒有法律規(guī)定之外的絕對(duì)權(quán)力。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，少數(shù)公職人員的違法違紀(jì)行為也會(huì)引發(fā)信任危機(jī)，降低政府公信力，進(jìn)而影響黨的先進(jìn)性和純潔性，削弱黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，最終損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，甚至面臨陷入“塔西佗陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，杜絕公權(quán)力被濫用是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。建設(shè)服務(wù)型政府必須堅(jiān)定公職人員的“初心”信念，提高拒腐防變能力，在堅(jiān)持用制度管權(quán)、管人和管事的基礎(chǔ)上，完善多元監(jiān)督約束機(jī)制和辦事公開制度，進(jìn)行陽光行政，實(shí)現(xiàn)規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，最大程度壓縮權(quán)力尋租空間，不斷加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。

六、結(jié)語

筆者認(rèn)為，新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)路徑的選擇是新的歷史方位下我們直面社會(huì)主要矛盾必然選擇，也是中國共產(chǎn)黨持續(xù)自我革命的主動(dòng)選擇，更是對(duì)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求以及“百年未有之大變局”的世界歷史意義的深刻理解和把握。我國服務(wù)型政府的實(shí)踐表明：這樣的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，國外理論和實(shí)踐也沒有提供可直接復(fù)制的模式，需要各級(jí)政府能夠基于世情、國情和民情，在自我揚(yáng)棄傳統(tǒng)政府管理方式中不斷探索和推進(jìn)。但是，只要能夠抓住中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)和以人民為中心的根本要求，并極大程度協(xié)同市場(chǎng)和社會(huì)多方力量，牢固建立法治思維，必將推動(dòng)新時(shí)代服務(wù)型政府向縱深發(fā)展。