吳振林 李青賢 田 婧

（1 天津市經(jīng)濟發(fā)展研究院 天津 300202； 2 天津外國語大學(xué) 天津 300202）

改善農(nóng)村人居環(huán)境，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大決策。開展好農(nóng)村人居環(huán)境工作是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務(wù)，也是全面建成小康社會的基本要求，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉[1]。

天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治工作基礎(chǔ)扎實。早在2013 年全市即開始組織實施美麗村莊建設(shè)和清潔村莊建設(shè)。2014 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》 后，按照中央、國務(wù)院和各部委部署，天津市各相關(guān)部門立足職能定位，聚焦農(nóng)村人居環(huán)境整治中旱廁改造、垃圾污水治理、村容村貌提升等方面先后開展了多項行動。2018 年，習(xí)近平總書記從浙江“千村示范、萬村整治”工程出發(fā)，對農(nóng)村人居環(huán)境整治作出重要批示后[2]，天津市印發(fā)了《天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》，推動農(nóng)村人居環(huán)境整治升級上檔，邁向深入。明確到2020 年實現(xiàn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平顯著提高，村容村貌干凈整潔，農(nóng)村人居環(huán)境大幅改善，村民環(huán)境與健康意識顯著增強，農(nóng)村生活垃圾無害化處理率、農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率、規(guī)劃保留村生活污水處理率實現(xiàn)“三個100%”全覆蓋。

1 天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治工作現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村生活垃圾治理能力穩(wěn)步提升。按照“村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)處理”或“村收集—街鎮(zhèn)監(jiān)管—區(qū)集中運輸處理”的農(nóng)村生活垃圾收運處置模式，天津市農(nóng)村生活垃圾治理能力穩(wěn)步提升。村莊垃圾收運配套設(shè)施全覆蓋。2013 ～2017 年，購置垃圾箱40 萬個、垃圾轉(zhuǎn)運箱3 650 個、三輪保潔車9 400 輛、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級垃圾運輸車417 輛。垃圾終端處理能力持續(xù)提升。2018 年底，全市垃圾處理能力達到每天12 100 噸，2019 年建成3 座垃圾處理設(shè)施，在建8 座，2020 年處理垃圾能力將達到每天17 450 噸，實現(xiàn)生活垃圾無害化處理率100%。配齊配強村莊保潔人員。市財政從2014 年起每年安排專項資金5 600 余萬元，支持在全市農(nóng)村地區(qū)設(shè)置村莊衛(wèi)生保潔員，按照5‰的人口比例已配備保潔員2 萬多名。積極推進農(nóng)村垃圾就地分類、源頭減量和資源化利用工作。規(guī)劃擬建設(shè)的垃圾處理設(shè)施優(yōu)先考慮焚燒垃圾處理，避免了過去填埋方式可能產(chǎn)生的土壤水源污染，實現(xiàn)了垃圾燃燒產(chǎn)生的電能、熱能資源化利用。

1.2 農(nóng)村生活污水治理水平逐步提高。大力支持農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)。2015 ～2018 年，通過城鎮(zhèn)處理方式、“管網(wǎng)+村污水處理站”、“單戶或聯(lián)戶凈化槽處理”等方式，將農(nóng)戶廁所廢水、洗浴廢水、洗衣廢水和廚房廢水等“四水”和村內(nèi)中小學(xué)校、村級活動場所、養(yǎng)老院等公共場所產(chǎn)生污水全部納入收集處理系統(tǒng)，全市3 538 個規(guī)劃保留村，完成1 977 個村污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)，污水處理設(shè)施覆蓋率達到56%。全面推進建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。2014 ～2018 年，建設(shè)建制鎮(zhèn)集中式污水處理站62 座，總處理規(guī)模1.3 萬噸/日，新建管網(wǎng)292.5 公里，覆蓋靜海區(qū)、寧河區(qū)、寶坻區(qū)、薊州區(qū)的43 個街鎮(zhèn)。濱海新區(qū)、武清區(qū)正在規(guī)劃或在建4 座集中污水處理設(shè)施，建成后天津市污水集中處理服務(wù)范圍將實現(xiàn)建制鎮(zhèn)全覆蓋。加強農(nóng)村黑臭水體排查整治。2019 年，各區(qū)排查出農(nóng)村坑塘、干渠、支渠等各類黑臭水體384 條，采取了控源截污、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，推進農(nóng)村黑臭水體綜合治理。

1.3 農(nóng)村“廁所革命”扎實推進。推進農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁改造。從2017 ～2019 年連續(xù)三年，將每年完成2.4 萬座農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁改造任務(wù)納入市政府20 項民心工程。2018 年，市財政安排專項資金1 400 萬元，按普通戶500 元∕戶和五保戶5 000 元∕戶的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁改造補助資金，新建、改造農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所8.9 萬座。建設(shè)改造農(nóng)村公廁，以旅游景區(qū)(點)、村莊、農(nóng)村中小學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、集貿(mào)市場、公路沿線等場所為重點，完成新建、改造公廁2 314 座。同步推進廁所糞污治理與農(nóng)村生活污水處理工作，1 977 個污水治理村的廁所糞污全部實現(xiàn)無害化處理。全市累計建成無害化衛(wèi)生廁所118.63 萬座，無害化衛(wèi)生廁所普及率達到96.38%。

1.4 村容村貌得到明顯提升。持續(xù)推進美麗村莊和清潔村莊建設(shè)。2013 ～2017 年，市財政累計安排專項資金16.7 億元，支持以村莊基礎(chǔ)設(shè)施“六化”和公共服務(wù)設(shè)施“六有”為主要內(nèi)容的美麗村莊建設(shè)，全市建成美麗村莊765 個；安排專項資金13.53 億元，支持開展以垃圾治理、污水治理、環(huán)境清整、村莊綠化為主要內(nèi)容的清潔村莊行動，全市建成清潔村莊3 438 個。村莊基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提升。2013 ～2017年，村內(nèi)道路硬化733 萬平方米，里巷街道硬化670萬平方米，修建地下排水管道189 萬米，安裝鐵桿路燈2.3 萬盞。開展村莊環(huán)境排查整治工作。2017 年，全市農(nóng)村開展了5 次環(huán)境集中清整活動，共出動各類機械車輛100 萬臺次，出動人工170 萬人次。2018年，整治疏浚村莊河道、坑塘、溝渠1 100 公里，整治違章建筑2 000 余處。加快推進小散養(yǎng)殖和村內(nèi)養(yǎng)殖退出工作，共清理散養(yǎng)戶3 753 家(戶)，清理散養(yǎng)畜禽23 萬頭(只)。加大公路改造投入，在實現(xiàn)全市村莊硬化道路全覆蓋基礎(chǔ)上，2018 年完成531 公里鄉(xiāng)村公路改造任務(wù)，安排資金5.6 億元支持鄉(xiāng)村道路新建改建補助。

1.5 農(nóng)業(yè)面源污染治理不斷深化。實施農(nóng)藥化肥零增長行動計劃。2015 ～2018 年，市財政累計安排專項資金約1.4 億元，開展農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治80 萬畝次，推廣測土配方施肥技術(shù)521.7 萬畝。支持秸稈綜合利用工作，綜合利用率達到97%，高出全國水平15 個百分點。全面啟動農(nóng)田殘膜回收利用、農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作。農(nóng)田殘膜回收利用試點項目區(qū)殘膜拾凈率達到85%以上，回收后廢膜無害化資源化利用率達100%，初步建立了“財政扶持、行政推動、農(nóng)戶參與、市場運作”的回收利用體系。實施規(guī)?；B(yǎng)殖場糞污治理。2015 ～2018 年，市財政累計安排專項資金6.5 億元，爭取中央財政獎補資金8 301 萬元，采取“先建后補”模式，支持實施規(guī)?；B(yǎng)殖場糞污治理，禁止養(yǎng)殖糞污向公共水域直接排放，實現(xiàn)糞污減量化和資源化利用。其中，2018 年落實資金2.2 億元，完成557 家規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場糞污治理工程。

2 天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善。農(nóng)村生活垃圾無害化處理還未全面覆蓋，截至2019 年11 月，還有8 座垃圾處理設(shè)施未建成。垃圾分類和資源回收利用有待提高，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用率僅為75%，距離90%的目標(biāo)仍有差距。村莊污水處理設(shè)施覆蓋率還不高，全市3 538 個規(guī)劃保留村，2018 年有污水處理設(shè)施的有1 977 個，占比56%，今明兩年還要完成1 561個村污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)，任務(wù)十分艱巨。農(nóng)村飲水工程還有待提升，2017 年天津市實現(xiàn)了農(nóng)村自來水供水。但由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、運行管理經(jīng)費短缺等原因，一些農(nóng)村還存在不能24 小時供水或水質(zhì)不完全達標(biāo)的問題。截至今年11 月，已完成904 個村82.2萬人的飲水工程改造任務(wù)，還需完成1 157 個村，120萬人的改造任務(wù)。

2.2 資金投入渠道相對單一。農(nóng)村人居環(huán)境整治仍以各級財政投入為資金主要來源，吸引社會資本參與整治不多，多元化的投入機制尚未充分建立，資金“瓶頸”問題仍比較突出。反觀浙江省，建立了政府投入引導(dǎo)、農(nóng)村集體和農(nóng)民投入相結(jié)合、社會力量積極支持的多元化投入機制，2003 ～2018 年，15 年間全省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金超過1 800 億元，天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治資金投入還有待強化。

2.3 農(nóng)村內(nèi)生動力還需激發(fā)。農(nóng)民群眾整治的主體作用還沒有充分發(fā)揮，積極性、參與度有待進一步提高。農(nóng)民群眾生態(tài)環(huán)保意識、精神文明水平還有待加強。農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的渠道和機制還需進一步完善，整治項目接受群眾監(jiān)督的機制和方式還有待加強。

3 天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治建議

農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項系統(tǒng)工程[3]，既要只爭朝夕，全面推進，也要穩(wěn)扎穩(wěn)打，重點突破，具體做到以下五個協(xié)同發(fā)展。

3.1 堅持試點推進和全局推進協(xié)同發(fā)展。堅持試點先行，先易后難，逐步延伸[4]，從“百村示范、千村整治”工程出發(fā)，以點串線，連線成片，再以星火燎原之勢全域推進。學(xué)習(xí)好浙江經(jīng)驗，總結(jié)推廣好符合天津?qū)嶋H的典型做法。村莊整治既盡力而為又量力而行，不超越發(fā)展階段，從最基本、看得見、農(nóng)民可以做得到的事情抓起，優(yōu)先推進垃圾和污水處理兩項基礎(chǔ)性工作。以綠色為底色、以山水林田湖草為基底，“留白、留綠、留樸”，不搞過度硬化裝飾。統(tǒng)籌推進易地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等相關(guān)項目。農(nóng)村人居環(huán)境整治是漸進式的，生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)供給水平逐步提高，要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，涵養(yǎng)功成不必在我、功成必定有我的精神，一筆一畫、深入扎實推進。

3.2 堅持環(huán)境整治與鄉(xiāng)村文明協(xié)同發(fā)展。農(nóng)村人居環(huán)境整治離不開鄉(xiāng)村文明建設(shè)。要充分發(fā)揮村規(guī)民約作用，將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、古樹名木保護等要求納入村規(guī)民約，通過群眾評議等方式褒揚鄉(xiāng)村新風(fēng)。以“美麗庭院”、美麗鄉(xiāng)村、衛(wèi)生城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動為抓手，進一步提升衛(wèi)生文明水平，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，養(yǎng)成良好健康的衛(wèi)生習(xí)慣。探索設(shè)立駐村特派員和指導(dǎo)員制度，引導(dǎo)和組織農(nóng)村人居環(huán)境治理，激發(fā)村民參與環(huán)境治理的積極性[5]。大力弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，守護淳樸之風(fēng)、質(zhì)樸之氣、純樸之美。讓生態(tài)文明、衛(wèi)生健康理念深入人心，貫穿于整治工作各階段和全過程，為扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治奠定基礎(chǔ)。

3.3 堅持政府引導(dǎo)和群眾主體協(xié)同發(fā)展。充分發(fā)揮村級黨組織作用。以天津市2018 年村級換屆全部實現(xiàn)“一肩挑”為契機，選準(zhǔn)領(lǐng)頭雁，配強帶頭人，充分發(fā)揮村級黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把農(nóng)村基層黨組織打造成堅強戰(zhàn)斗堡壘。注重發(fā)揮村級黨組織來自農(nóng)村、貼近農(nóng)民的優(yōu)勢，踐行“不忘初心、牢記使命”主題教育活動要求，帶領(lǐng)廣大群眾共同參與到環(huán)境整治和鄉(xiāng)村發(fā)展中來，身先士卒，率先垂范，不斷提高廣大群眾生態(tài)文明理念和精神文明水平。黨組織是農(nóng)村發(fā)展的主心骨，要全程參與到農(nóng)村人居環(huán)境的規(guī)劃、建設(shè)、運營、管護中來，將黨的力量根植到農(nóng)村，維護好農(nóng)民利益，推進好整治工作。

群眾是環(huán)境整治的出發(fā)點和落腳點，整治效果好不好要群眾說了算。要喚起群眾主人翁意識，調(diào)動引導(dǎo)普通群眾和農(nóng)村先富起來的群體關(guān)心支持農(nóng)村人居環(huán)境，激發(fā)農(nóng)民建設(shè)美麗家園的自覺性、主動性[6]。在項目推進上，前期規(guī)劃建設(shè)階段精簡優(yōu)化審批手續(xù)，鼓勵農(nóng)村“工匠”帶頭人等承接農(nóng)村人居環(huán)境小型工程項目。后期管理維護階段充分考慮農(nóng)民承受能力和意愿，建立財政補助、村集體補貼、農(nóng)戶付費與投工相結(jié)合的管護經(jīng)費分擔(dān)和保障制度。實現(xiàn)有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊伍、有經(jīng)費、有督查“五有”要求。在機制建設(shè)上，探索建立環(huán)保合作社，由政府補貼，村民自治，合作社運營的形式，督促垃圾分類，促進垃圾源頭減量，資源利用，無害化處理。實施常態(tài)化巡查檢查，及時制止損害鄉(xiāng)村環(huán)境和違法違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象。在責(zé)任落實上，推動網(wǎng)格化管理，明確保潔員和農(nóng)戶責(zé)任區(qū)，實現(xiàn)清潔村莊無死角。建立專職保潔員制度，由過去單純“清掃員”上升為“公共區(qū)間衛(wèi)生員、生態(tài)環(huán)保監(jiān)督員、資源垃圾回收員、一年四季宣傳員”。保潔員上門收購可回收和有害垃圾，指導(dǎo)垃圾分類，回收垃圾所獲報酬與保潔員工資掛鉤。

3.4 堅持政府投入和鄉(xiāng)村、社會投入?yún)f(xié)同發(fā)展。政府投入要?；荆迷诘度猩?。農(nóng)村人居環(huán)境整治的背后是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和更好滿足鄉(xiāng)村群眾美好生活需要的內(nèi)在要求，需要實打?qū)?，真金白銀的大量資金投入。要統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，打破部門界限，實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式，集中力量辦大事。充分發(fā)揮已有籌資渠道作用，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益，按相關(guān)規(guī)定用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生活條件。村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標(biāo)收益，通過支出預(yù)算統(tǒng)籌安排支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境整治。創(chuàng)新政府支持方式，采取以獎代補、先建后補、以工代賑等多種方式，充分發(fā)揮政府投資撬動作用，提高資金使用效率。浙江省人居環(huán)境整治走在全國前列，省里明確每年將3%～5%的土地出讓收入用于農(nóng)村治水，15 年來全省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)超過1 800 億元。要學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗，切實加大鄉(xiāng)村治理投入，補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板。

注重鄉(xiāng)村自身投入，構(gòu)建政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體并重的投入機制。隨著鄉(xiāng)村振興的縱深推進，農(nóng)村有能力也有意愿投入資金來改善自身人居環(huán)境。新的土地管理法破除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙，實現(xiàn)了與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。新法已于2020 年1 月1 日開始實施，從前期試點情況看，普遍提高了村集體經(jīng)濟實力。2018 年天津市基本完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，摸清了農(nóng)村資產(chǎn)家底。今年以來農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點工作深入推進，農(nóng)房和宅基地的盤活利用有序推進。這一攬子政策禮包讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一特別法人，將有更大能力和更大空間來謀劃和推動農(nóng)村發(fā)展。要鼓勵引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與環(huán)境整治，組織發(fā)動村民積極出資、投工投勞，適度為垃圾污水處理繳費，依靠群眾的力量和智慧建設(shè)美麗家園。

引入社會投入，提高服務(wù)供給質(zhì)量和效率。不怕民營企業(yè)占便宜，相反而是創(chuàng)造政策、稅收、準(zhǔn)入門檻、榮譽獎勵方面的優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村人居環(huán)境整治的廣闊市場和豐厚收益，充分調(diào)動起社會資本積極性，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。鼓勵垃圾污水處理設(shè)施第三方運營或向社會購買服務(wù)，實現(xiàn)從“買工程”向“買服務(wù)”轉(zhuǎn)變，確保設(shè)施“建成一個、運行一個、見效一個”。鼓勵和引導(dǎo)各類市場主體通過PPP模式積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目建設(shè)運營，發(fā)揮政府資本撬動作用，發(fā)揮社會資本經(jīng)營優(yōu)勢，提高項目建設(shè)、管護、運營水平。積極爭取政策性金融機構(gòu)為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供信貸支持，支持收益較好、實行市場化運作項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。

3.5 堅持環(huán)境整治和鄉(xiāng)村旅游協(xié)同發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，拓展農(nóng)民增收門路，激發(fā)人居環(huán)境整治內(nèi)生動力[7]。天津面臨著京津冀協(xié)同發(fā)展的重大歷史機遇，京津都市圈人口超過4 000 萬，對農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游有著巨大的需求。近年來天津市休閑農(nóng)業(yè)收入年均增長20%以上，預(yù)計到2020 年，全市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客數(shù)量達到3 150 萬人次，消費規(guī)模突破125 億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重達到25%。要引導(dǎo)農(nóng)村巧借山水、盤活資源，以鄉(xiāng)村環(huán)境整治為抓手，促進歷史文化村、特色民俗村、生態(tài)美麗村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。積極申報全國鄉(xiāng)村旅游重點村。從美麗生態(tài)，到美麗經(jīng)濟，再到美好生活，實現(xiàn)“三美融合”。旅游產(chǎn)業(yè)和環(huán)境整治相互促進，齊頭并進，讓農(nóng)村環(huán)境美起來，老百姓錢包鼓起來，嘗到環(huán)境改善的甜頭，農(nóng)村人居環(huán)境整治這一盤大棋才能下好，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一場硬仗才能打贏。