李朋飛（中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校）

從財政赤字、減稅降費、擴(kuò)大支出這幾個主要政策變量可以看出，近年來財政政策是隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、高質(zhì)量發(fā)展等重大判斷而變化，這說明積極的財政政策逐漸從過去的“擴(kuò)張性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖Y(jié)構(gòu)調(diào)整性”。尤其是面對經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、外部環(huán)境不確定性的復(fù)雜形勢,加之此次疫情影響，更積極的財政政策的穩(wěn)定性和有效性更顯重要。針對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，2020年《政府工作報告》重點提到，我國下一步的改革要用“更加積極有為的財政政策”。鑒于自2008年金融危機(jī)以后世界范圍內(nèi)持續(xù)的貨幣寬松政策和相對謹(jǐn)慎的貨幣信貸市場，傳統(tǒng)貨幣政策對邊際刺激效應(yīng)被普遍認(rèn)為顯著地下降，財政政策有效性成為國際社會上普遍的期待。通過對“更加積極有為的財政政策”相關(guān)安排的細(xì)致解讀，也就能理解我國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的著力方向，本文主要從以下幾個方面闡述。

■ 財政政策要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

2020年《政府工作報告》沒有提出全年經(jīng)濟(jì)增速具體目標(biāo)，明確表示“六穩(wěn)”“六保”是今年工作的著力點。長期以來，我國以GDP為主要指標(biāo)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，這就直接決定了基層績效考核方式和工作態(tài)度，地方政府競相通過招商引資、做大產(chǎn)業(yè)園區(qū)等途徑來標(biāo)榜政績。隨著我國逐步從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以GDP為主要考核方式的發(fā)展規(guī)劃開始逐步淡化。在經(jīng)濟(jì)尚處于較低水平時，盡快做大市場、提供更多更豐富的產(chǎn)品成為壓倒一切的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)，在GDP指標(biāo)中有較為全面綜合的反映出對數(shù)量的追求。然而，“人類發(fā)展的本真復(fù)興，實質(zhì)上就是要在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)工具理性與人類價值目標(biāo)的契合”（金碚，2018），GDP作為數(shù)量型經(jīng)濟(jì)統(tǒng)括指標(biāo)，在西方經(jīng)典宏觀經(jīng)濟(jì)理論中居于核心地位，因為“只有可量化計算的才算是經(jīng)濟(jì)學(xué)”，但按照馬克思經(jīng)濟(jì)理論的闡述，人理性追求的是使用價值而非交換價值，交換價值直接表現(xiàn)為一般等價物——貨幣的數(shù)量關(guān)系，而使用價值則隱藏在人理性評價的滿足感中。我國近年來不斷淡化經(jīng)濟(jì)增長概念，其實質(zhì)便是要破除“GDP增長論”的迷信崇拜，回歸到人本真價值追求。因此，針對發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，相比為應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)而出臺的四萬億救市計劃，此次疫情應(yīng)對則明確要適度加大支出強(qiáng)度，適當(dāng)提高財政赤字率、發(fā)行特別國債、增加專項債券規(guī)模等措施，以此為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力。盡管此次疫情時期是特別之時，特別之時應(yīng)有特別之策，但仍然要警惕將更加積極有為的財政政策理解為盲目擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)投資等追求數(shù)量型增長的老路，這不利于高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

■ 持續(xù)推進(jìn)改革讓利工作，充實內(nèi)需市場

財政赤字率今年安排為3.6%以上，突破了3%的赤字“黃金準(zhǔn)則”，同時要求各級政府和部門將“過緊日子”常態(tài)化。過去幾年，我國財政改革主要方向是減稅降費和放權(quán)讓利，自2016年以“營改增”為主的財稅改革的大力開展，我國已累計減稅降費超4.66萬億，但從實踐效果上看，2017年和2018年我國財政收入增速仍然高于名義GDP增長，至2019年中央大力督促和擴(kuò)大關(guān)稅范圍后才顯著降速至3.8%，今年因疫情影響財稅收入預(yù)計負(fù)增長，但仍安排了2.56萬億的減稅額。居民收入增長持續(xù)低于經(jīng)濟(jì)增長水平是民眾缺少較多獲得感的主因之一，據(jù)統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，住房部門收入占GDP比重從2000年的66.4%下降到2008年的最低點58.2%，而最近2018年和2019年可支配收入增長在扣除CPI的影響后基本與GDP增速持平。據(jù)上海交通大學(xué)陳憲的測算，當(dāng)前可支配收入占GDP比重僅約60%，對標(biāo)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體約80%的平均水平，仍有較大上升空間。我國在高質(zhì)量發(fā)展階段，增長動能早已從對外貿(mào)易轉(zhuǎn)到內(nèi)需增長上來。根據(jù)《中國居民消費報告2019》的數(shù)據(jù)，自2014年最終消費對GDP貢獻(xiàn)超過投資后，一直保持50%以上占比，至2018年占GDP比重上升至76.2%，成為名副其實的穩(wěn)增長“壓艙石”。另一方面，占市場主體95%的民營經(jīng)濟(jì)以約60%的經(jīng)濟(jì)占比吸納的約80%的就業(yè)人口，并且持續(xù)貢獻(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。應(yīng)當(dāng)看到，我國近5年的消費對GDP增長平均貢獻(xiàn)在60%左右，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國內(nèi)消費需求對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)始終在80%以上，而我國2019年消費對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)甚至回落到57.8%，表明百姓腰包已不太能支撐消費增長，也應(yīng)當(dāng)看到國際貿(mào)易形勢多變，國內(nèi)正處結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型陣痛期，面對疫性沖擊，民營主體的脆弱性暴露無遺。當(dāng)此之時，需要國家作“民生兜底”，并盡可能保全市場主體，在《2020財政預(yù)算報告》中，安排財政赤字和特別國債共2萬億，直接轉(zhuǎn)移到市縣基層用于保障就業(yè)和民生、穩(wěn)住上億市場主體。另外，還允許地方增發(fā)3.75萬億專項債，并增加專項債可用作項目資本金的比例，并市場化投融資機(jī)制，創(chuàng)造和騰出優(yōu)選項目讓民營企業(yè)平等參與。

■ 推進(jìn)區(qū)域財力平衡，著重均等公共服務(wù)

一個發(fā)達(dá)可持續(xù)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而我國長期以來實施較為嚴(yán)格的戶籍制度和土地制度，生產(chǎn)要素中人口與土地均不能自由流動。在二元結(jié)構(gòu)中，大都市里較為發(fā)達(dá)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門不能吸納充足的勞動力，造成一定的結(jié)構(gòu)上的用工短缺，而落后地區(qū)農(nóng)業(yè)部門的低產(chǎn)出效率造成實質(zhì)上的勞動過剩，這就存在兩部門嚴(yán)重的不均衡，而我國一直以來的平衡法則是用發(fā)達(dá)地區(qū)的高稅收對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。很明顯，輸血不如造血，持續(xù)的輸血并不能帶動整體生產(chǎn)率的提升，反而造成發(fā)達(dá)地區(qū)的低效率和落后地區(qū)的財政依賴。針對這一問題，近年來在脫貧攻堅過程中加大推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧等造血式政策，但難度仍然較大。這主要牽扯到土地在空間中的利用問題，落后地區(qū)往往在政策空間上享有較大便利，但投資在落后地區(qū)的工業(yè)園、新區(qū)存在著大量空置，而發(fā)達(dá)地區(qū)既勞動力不足，土地供給也不足，不得不說是大城市病與高房價的一個重要原因，由此得出“在集聚中走向平衡”的結(jié)論（陸銘，2016），即不能指望遍地都在優(yōu)越的地理位置、良好的生態(tài)承載和較成規(guī)模的工業(yè)與服務(wù)發(fā)展市場，因此不該指望人民就地富裕，要鼓勵和幫助更多農(nóng)民工真正離開鄉(xiāng)土進(jìn)入城市，給城市土地松綁，給更多進(jìn)城人口創(chuàng)造空間，這些在2020年4月9日國務(wù)院發(fā)布的《構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制意見》和2020年5月18日發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》有較為明確的闡述，其中關(guān)于戶籍管制和城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場更是引發(fā)廣泛關(guān)注。兩份文件可視為高質(zhì)量發(fā)展階段發(fā)展模式的先導(dǎo)之聲，政府在這一進(jìn)程著力進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，并提供好地區(qū)公共服務(wù)的均等化，今年財政預(yù)算中除持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作以外，也強(qiáng)調(diào)了大力提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。

■ 更加重視人力資本和生態(tài)資本的投入

自從舒爾茨將人力資本引入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，在新古典模型中，對全要素生產(chǎn)率（TFP）的計算便主要考慮了人力資本或者勞動力素質(zhì)的影響，并以此為經(jīng)濟(jì)長期增長的根本動力。毫無疑問，改革開放四十年來我國人口素質(zhì)在受教育年限、技能水平、組織管理水平等方面都有了顯著改善，也為我國下階段人才紅利爆發(fā)打好了堅實基礎(chǔ)。經(jīng)過多年發(fā)展，人力資本已取代物質(zhì)資本提升為經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素,人力資本的投資不僅成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長的重要投資,而且是全面建成小康社會、區(qū)域平衡發(fā)展的重要因素。因此，更加積極有為的財政政策就是通過中央對財政的統(tǒng)籌安排，針對高質(zhì)量發(fā)展所需的勞動要素進(jìn)行投資，在促進(jìn)東西部教育公平均等的情況下，逐步推動西部的快速發(fā)展。

與人力資本一樣，生態(tài)資本的投入是更加積極有為的財政政策的另一個重點領(lǐng)域。據(jù)財政部統(tǒng)計，2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4%，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。經(jīng)過多年的實踐探索，雖然生態(tài)資本投入已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)、污染治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫒〉昧溯^大進(jìn)展，但仍然面臨有限的可用財力與不斷上升的生態(tài)環(huán)保資金需求存在矛盾、多元化投入機(jī)制仍未形成等問題。尤其是近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任務(wù)亟需推進(jìn)，加之此次疫情影響，許多問題將會不斷凸顯，因此，更加積極有為的財政政策勢必要針對生態(tài)資本投入問題進(jìn)行精準(zhǔn)施策。

■ 謹(jǐn)慎對待財政赤字貨幣化

盡管中央層面上提倡嚴(yán)格緊縮政府支出并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，但疫情使得財政收入下降，要實施積極有為的財政政策，實際上面臨“無米下鍋”的困境。為此，財政部一些學(xué)者提出，可以考慮將財政赤字貨幣化，即將赤字以低利率甚至是不還本付息的方式賣給銀行（主要指人民銀行）來為財政預(yù)算松綁，他們支持理由主要有：（1）利率條件普遍低下，資產(chǎn)價格下行，銀行借貸意愿低下，市場陷入了“流動性陷阱”；（2）現(xiàn)代貨幣理論（MMT）支撐：國家債務(wù)與主權(quán)信用綁定，不存在債務(wù)風(fēng)險，實際上就相當(dāng)于未來法幣，靠稅與債來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方式與央行調(diào)節(jié)貨幣流動性的政策本質(zhì)上是一致的，另外，按國內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債會計方式，對私人部門來說，政府越是負(fù)債，私人部門就越是正資產(chǎn)，政府應(yīng)該實行“功能財政”，而非沒有多少理論支撐的“平衡財政”。當(dāng)然這一點提議立即遭到大部分學(xué)者的抵觸，反對理由主要包括：（1）MMT理論僅適用于低利率狀態(tài)，而當(dāng)前我國利率調(diào)整空間充足，且傳導(dǎo)機(jī)制順暢，不需要財政傳導(dǎo)；（2）允許央行為赤字融資損害了央行的獨立性，違反《人民銀行法》；（3）財政赤字貨幣化徹底放松了預(yù)算約束，其可能導(dǎo)致的支出低效率及不可預(yù)期的通貨膨脹嚴(yán)重?fù)p害經(jīng)濟(jì)；（4）我國應(yīng)對金融危機(jī)推出的4萬億救市計劃和后來的棚改政策已經(jīng)具有赤字貨幣化的實質(zhì)，造成了嚴(yán)重的資產(chǎn)市場泡沫和民間投資擠占。盡管后來財政科學(xué)院院長劉尚希表示，采取赤字貨幣化僅屬于當(dāng)前我國應(yīng)對危機(jī)的臨時性風(fēng)險權(quán)衡后的政策選擇，理論上在未實現(xiàn)充分產(chǎn)能和高失業(yè)的情況下，貨幣化的赤字便能直接填補(bǔ)缺失的產(chǎn)能而非造成通脹，現(xiàn)實中美國與日本長期以來的QE政策事實上也的確維護(hù)了國內(nèi)市場的穩(wěn)定繁榮?；蛟S，在高企的地方債和收入嚴(yán)重縮水的情況下，用赤字貨幣化給地方政府一定施策空間是有必要的，畢竟“活下去，才能有未來”，但相對我們一直所強(qiáng)調(diào)的改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的妥善處理，仍然需要謹(jǐn)慎對待財政赤字貨幣化。