宋才發(fā)

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

邊疆民族地區(qū)安全治理既是“穩(wěn)疆固邊”“社會安全”治理的重要內(nèi)容，也是“國家安全”“邊疆繁榮”發(fā)展的戰(zhàn)略需要。習(xí)近平2015年3月8日在參加廣西壯族自治區(qū)全國人大代表團審議時作出了“要加大對邊境地區(qū)投入力度，依法加強社會治理、深入推進平安建設(shè)，依法管控邊境秩序、維護邊境地區(qū)安全穩(wěn)定”(1)成小龍：《探討媒體融合新路 共商法治報業(yè)發(fā)展大計》，《新法制報》2015年3月23日。的指示，為新時代加強邊境地區(qū)安全治理指明了方向。本文擬就調(diào)研獲得的第一手資料，從邊疆民族地區(qū)國土安全和社會安全的視角，對邊疆地區(qū)安全治理問題展開深入探討，以請教于大家。

一、邊疆民族地區(qū)安全治理的基本理論

(一)邊疆民族地區(qū)是一個具有特定含義的概念

邊疆通常是指特定國家中遠(yuǎn)離其政治、經(jīng)濟、文化中心的空間地帶，既是一個包括陸地、海洋和領(lǐng)空空間在內(nèi)的“硬邊疆”，也是一個包含“因缺少某些現(xiàn)代人類所需跨國資源及利益的軟邊疆”(2)徐黎麗：《國家利益的波動與軟邊疆的界定》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第3期。。邊疆的范圍涵蓋了邊境地區(qū)。我國陸地邊境線橫跨9個省(區(qū))，自北而南從遼寧省丹東市的鴨綠江口起，到廣西壯族自治區(qū)防城港市的北侖河止，邊境線總長約22800公里，與周邊16個國家和地區(qū)接壤。我國各少數(shù)民族人口主要分布在邊疆地區(qū)，延邊境一線更是以少數(shù)民族為主。在135個邊境縣中，屬于民族自治地方的有107個；在長期生活在邊境地區(qū)的2100萬人口中，少數(shù)民族人口占了近一半；在邊境地區(qū)30余個世居少數(shù)民族中，很多都是跨境而居的民族；從宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯蘭教和天主教在邊疆民族地區(qū)基本都有信眾；從生態(tài)環(huán)境上看，邊疆地區(qū)多屬生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域。邊疆，尤其是邊境地區(qū)通常是體現(xiàn)國家政權(quán)穩(wěn)定、國土安全的窗口，加強和促進邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，具有強烈的現(xiàn)實意義。

(二)邊疆民族地區(qū)安全治理是全局性綜合治理

邊疆民族地區(qū)安全是一個實然和構(gòu)建性的現(xiàn)象與范疇，有其與生俱來的屬性和特點。從“客觀維度”看，邊疆地區(qū)安全是指其不受外來勢力威脅的客觀狀態(tài)；從“主觀維度”看，邊疆地區(qū)安全則是指對這種安全狀態(tài)的感受。這種雙重屬性的功能作用，勢必影響到邊疆安全的確定性抑或決策的準(zhǔn)確性。中國是一個具有廣袤陸地邊疆和寬闊海洋邊疆的國家，在邊疆安全治理過程中，必須從陸海兼?zhèn)涞膰閷嶋H出發(fā)，實施陸海統(tǒng)籌綜合治理方略，以凸顯陸域邊疆治理與海域邊疆治理的互動性和互補性。陸海統(tǒng)籌疆域治理模式和治理經(jīng)驗，是沿海國家實施“海洋發(fā)展戰(zhàn)略”“海洋安全治理”所遵循的基本原則。我國民族自治地方政府是陸海邊疆治理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)以陸海統(tǒng)籌為邊疆治理抓手，自覺擔(dān)負(fù)起邊疆國土安全、社會秩序安全以及邊疆和平、安寧、穩(wěn)定的重要職責(zé)。

中國是一個獨立完整的主權(quán)國家，國家利益和當(dāng)?shù)剡吤窭姹仨毜玫酵暾w現(xiàn)。邊疆和平穩(wěn)定、邊民幸福安康，是邊疆民族地區(qū)人權(quán)保護的最佳體現(xiàn)。譬如，西藏自治區(qū)的安全穩(wěn)定和繁榮發(fā)展，對整個西南邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定具有非常重要的意義，只有致力于搞好邊疆法治建設(shè)，才是“行固本之舉”的大方向，這是西藏邊疆治理的一種規(guī)范約定。法治文明的本身就凝聚著中國人的智慧、向往與追求，是政治文明在一定歷史時期發(fā)展的標(biāo)志。所以，習(xí)近平在中共中央第六次西藏工作會議上指出：“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)，是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則?！?3)習(xí)近平：《在中央第六次西藏工作座談會上的講話》，《人民日報》2015年8月26日。黨的中共十九大報告強調(diào)指出，未來要以陸海統(tǒng)籌為引領(lǐng)，扎實推進“海洋強國”建設(shè)的目標(biāo)，努力探索出一條“以海強國、依海富國”的邊疆治理道路。(4)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，地處國境線上的各少數(shù)民族要在各自的民族區(qū)域自治框架內(nèi)自覺自主地參與國家和民族自治地方的各項公共事務(wù)管理，構(gòu)建和形成社會多元力量參與的邊疆共治、利益共享的治理模式。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗邊疆民族地區(qū)安全治理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。邊疆治理實踐的“有效性”和“合法性”，既是判斷和評價邊疆安全治理成效的“兩個基本要點”，也是判斷和評價邊疆地方政府治理績效的“兩個基本維度”。

(三)邊疆民族地區(qū)安全治理必須強化社會安全治理

邊疆民族地區(qū)社會安全治理是國家和諧邊疆建設(shè)的重要內(nèi)容，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會安全治理現(xiàn)代化是維護國家邊疆整體安全的堅實基礎(chǔ)和根本保障。為此，邊境地區(qū)各級黨委和地方政府必須積極創(chuàng)新社會安全治理模式和治理方式，著力推進邊疆民族地區(qū)社會安全治理法治化和現(xiàn)代化。

邊疆民族地區(qū)邊民所具有的“規(guī)則意識”是公民意識中最基本的核心要素，是邊疆民族地區(qū)安全治理的基本要求和前提條件。邊民必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)，有責(zé)任“維護祖國的安全、榮譽和利益”“不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”(5)《中華人民共和國憲法(第54條)》，《中華人民共和國常用法律大全》，北京：法律出版社，2006年版，第6頁。當(dāng)下邊疆民族地區(qū)社會治理的任務(wù)之所以很繁重，主要是面臨著來自以下幾個方面的挑戰(zhàn)：(1)治理主體單一化。經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展變化，邊疆利益主體已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化和國際化的態(tài)勢。但是邊疆治理的主體仍然是單一的地方政府，社會組織和邊民群體還沒有形成自覺參與意識，治理方式仍然是單調(diào)的社會管控，多元一體的共建共治共享體制還沒有建立起來，利益訴求和社會矛盾化解機制也不夠健全，邊疆地區(qū)社會治理還沒有實現(xiàn)全覆蓋。(2)治理風(fēng)險多樣化。邊疆地區(qū)仍然處于社會轉(zhuǎn)型期，意識形態(tài)內(nèi)生弱化，社會主流意識形態(tài)依然存在信任危機；各種利益矛盾和社會糾紛集中凸顯，物質(zhì)利益分配不公，既加劇了社會結(jié)構(gòu)和社會矛盾的緊張程度，又加劇了轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展的不穩(wěn)定性。(3)治理環(huán)境復(fù)雜化。邊疆地區(qū)的改革同全國其他地區(qū)一樣進入了深水區(qū)，整個社會正在由“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變，也就是由遇事找關(guān)系的“熟人文化”逐步向以“契約”為核心的“陌生人文化”轉(zhuǎn)變。但是這個轉(zhuǎn)變過程是艱難和漫長的，“遇事講關(guān)系、重人情”滲透到了社會的方方面面，“熟人好辦事”觀念對法治理念具有侵蝕和阻礙負(fù)面影響。(4)治理導(dǎo)向扭曲化。政績評價在某種程度上成為了影響邊疆民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部行政的“指揮棒”，抓政績成為他們工作的重心，難免把抓基層社會安全治理工作放到次要的位置，這樣的工作定位與新時代加強邊境地區(qū)安全治理的要求并不完全吻合。為了全面推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，地方政府在推進邊疆社會安全治理的過程中必須增強責(zé)任意識、風(fēng)險意識，從制度規(guī)范、行為規(guī)范、體制機制諸方面增強風(fēng)險意識，總結(jié)提煉邊疆治理的經(jīng)驗教訓(xùn)，提升預(yù)測規(guī)避、處置和化解社會風(fēng)險的能力。

二、邊疆民族地區(qū)安全治理的現(xiàn)實困境

(一)對邊疆地區(qū)安全隱患意識缺乏警鐘長鳴

陸海邊疆安全穩(wěn)定始終是與周邊國家和地區(qū)的地緣戰(zhàn)略關(guān)系緊密地聯(lián)系在一起的，始終是威脅國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的戰(zhàn)略要素。自新中國成立以來，諸多國外宗教敵對勢力始終沒有放棄對中國邊境地區(qū)的滲透活動；國內(nèi)邪教組織和國外邪教組織遙相呼應(yīng)，有時故意把邪教活動與當(dāng)?shù)厝罕姷暮戏ㄗ诮袒顒訑嚮煸谝黄?，時不時地在邊境地區(qū)故意制造一些事端，引發(fā)意料不到的“突發(fā)事件”和“惡性暴力事件”。很多在內(nèi)地其他地區(qū)經(jīng)常發(fā)生、原本很簡單的小事情，一旦在邊疆民族地區(qū)發(fā)生，尤其是被人故意把它與宗教問題扯在一起的時候，立馬就變成了“錯綜復(fù)雜的政治問題”。在新疆“7·5事件”、西藏“3.14事件”等一些突發(fā)事件中，違法者多以宗教為誘因并輔以政治謠言欺騙群眾，最終釀成“街頭打砸搶燒”“沖擊國家政權(quán)機關(guān)”“沖擊國家司法機關(guān)”的惡性事件。在處置這些“群體性事件”“突發(fā)惡性事件”過程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想認(rèn)識不到位、安全治理方式和治理手段能效低等問題。面對當(dāng)下國內(nèi)外政治傳播多元競爭的現(xiàn)實狀況，國家政權(quán)機關(guān)必須以鐵的手腕對邊疆地區(qū)民族分裂組織、極端宗教組織和暴力恐怖組織的“政治謠言”傳播予以堅決打擊，堅定維護邊境地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定狀態(tài)，為邊境地區(qū)各民族營造良好的生存和發(fā)展空間。對一般宗教團體和民間組織的傳播活動，應(yīng)當(dāng)依法限定其傳播場所和地域范圍，推進合法正當(dāng)宗教信息渠道的暢通；對普通民間社團組織的正面?zhèn)鞑?，?yīng)當(dāng)給予必要的物質(zhì)鼓勵和支持，以彌補邊疆民族地區(qū)國家傳播在信息通道上的不足。(6)張焱：《政治傳播與邊疆多民族地區(qū)的社會治理》 ，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第1期。

陸海邊疆安全是國家安全的重要組成部分，隨著“一帶一路”倡議不斷向縱深推進，影響陸海邊疆安全的因素依然存在。譬如，中朝邊境地區(qū)的“脫北者”問題，在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi)也鬧得人不得安寧。西方國家有關(guān)團體包括記者和宗教人士等，在中朝邊境地區(qū)秘密從事與“脫北”相關(guān)的刺探活動，抑或非法采訪朝鮮非法越境人員；有的西方敵對勢力竟然在中朝邊境地區(qū)，以設(shè)立教會、創(chuàng)辦工廠企業(yè)、投資辦學(xué)等為誘餌或耳目，從事容留朝鮮非法越境者、資助朝鮮非法越境人員從事有預(yù)謀的“反朝活動”等，所有這些違法活動都對中國邊疆安全穩(wěn)定和社會秩序帶來巨大隱患。(7)李梅花：《中朝邊境地區(qū)“多資源”安全隱患及其對策》，《中國民族報》201年12月16日。又譬如，中國與緬甸兩國之間復(fù)雜的地緣政治因素，使得緬甸有關(guān)國家安全的戰(zhàn)略選擇、國家治理的外溢效應(yīng)不可避免地對中國西南邊疆安全帶來消極影響。近年來“緬甸軍政府”與“緬北民族地方武裝”之間不斷發(fā)生軍事沖突，躲避戰(zhàn)火的“難民”一批批地涌向云南邊疆村寨，確實給中國西南邊疆安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

(二)對邊疆地區(qū)宗教問題疏于從嚴(yán)治理

跨境族群由于民族相通、語言相近，在習(xí)慣上把邊境另一邊的同胞，視為自己堅強的后盾。有時候他們還可能在國外勢力的蠱惑下，不適當(dāng)?shù)嘏e起所謂“民族統(tǒng)一”旗幟，期待同國外族群建立自己所謂的“國家”，因而跨境族群問題有時候也會成為一個國家干涉另一個國家的借口。譬如，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦這五個中亞國家總?cè)丝谥挥?500萬，分別隸屬于130多個民族。這一地區(qū)各民族宗教信仰多元，民族關(guān)系錯綜復(fù)雜、宗教沖突不斷。中亞地區(qū)動蕩不安的主要根源，很多就是極端宗教思想蔓延泛濫，這也是引發(fā)中國跨境族群問題發(fā)生最主要的外部原因。譬如，中國西北地區(qū)信仰伊斯蘭教的群眾較多，僅新疆地區(qū)就有1000萬穆斯林人口。(8)吳金光，徐黎麗：《中國的跨界民族與國家安全問題初探》，《祖國》2014年第16期。2009年7月5日發(fā)生在新疆烏魯木齊市的“打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪”事件，就是由境內(nèi)外的“三股勢力”精心策劃和組織發(fā)動的。如果讓這“三股勢力”在新疆的陰謀得逞，將不僅會加劇新疆地區(qū)安全局勢的危機，而且將促使整個西部地區(qū)直接面臨境外伊斯蘭極端勢力的威脅。當(dāng)下新疆邊境治理面臨最艱難的問題，仍然是國外宗教勢力和極端思想的蔓延滲透。鑒于新疆反分裂、反恐怖斗爭任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，在今后一個較長的時期內(nèi)，新疆邊境治理的目標(biāo)定位仍然是“社會穩(wěn)定”和“長治久安”，經(jīng)濟社會發(fā)展是最終解決新疆問題的根本。新疆現(xiàn)已進入脫貧攻堅、全面建成小康社會的決勝階段，邊疆治理必須繼續(xù)深入開展“維穩(wěn)整治”和“反分裂教育”工作；依法整治非法宗教活動場所，堅決遏制宗教極端思想的蔓延滲透；要以網(wǎng)格化管理為抓手、加強邊境安全秩序管控，提升各種應(yīng)急處置能力水平；要加強網(wǎng)絡(luò)和意識形態(tài)領(lǐng)域安全管控，切實提高監(jiān)控發(fā)現(xiàn)、清理整治、封堵反制和追查打擊能力。總結(jié)新疆“7·5事件”的深刻教訓(xùn)，就是過去對新疆地區(qū)宗教問題疏于從嚴(yán)治理，對“三股勢力”早期在新疆地區(qū)的猖獗活動打擊不力，對敵對勢力的任何仁慈和手軟都是對人民的極大犯罪。

(三)對民族區(qū)域自治制度的理解存有偏差

民族區(qū)域自治制度以其國家基本政治制度的法律地位確立了民族區(qū)域自治法是僅次于憲法的基本法地位和權(quán)威，制度和法律是邊疆民族地區(qū)安全治理的利器，為邊疆安全治理提供了完備的政治保障和法治保障。盡管民族區(qū)域自治制度原本就是針對邊疆問題提出來的，但由于有些邊疆地區(qū)干部和邊民群眾缺乏邊疆治理主人翁意識和自覺性，致使“守邊戍邊”功能慢慢地被忽視和淡漠。有些人認(rèn)為民族區(qū)域自治制度對于邊疆治理來說，就是一個空泛的、有名無實的東西；對民族區(qū)域自治制度如何在邊疆地區(qū)施行，尤其是對自治權(quán)的內(nèi)容、邊界和范圍，始終沒有一個明確而清晰的定位。早在1981年8月針對新疆個別地區(qū)發(fā)生騷亂，在少數(shù)干部中出現(xiàn)消極乃至民族分裂言論，鄧小平在新疆考察時明確指出：“新疆的根本問題是搞共和國還是搞自治區(qū)的問題，要把我國實行的民族區(qū)域自治制度用法律形式固定下來，要從法律上解決這個問題”(9)鄧小平：《新疆穩(wěn)定是大局，選拔干部是關(guān)鍵》，中央文獻研究室：《新疆工作文獻選編》，北京：中央文獻出版社，2010年版，第252頁。。鄧小平這段話不只是對新疆講的，而是建議對全國邊疆民族地區(qū)采取立法形式，用法律和制度來維護國家統(tǒng)一與邊疆安全穩(wěn)定。按照《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，在民族自治地方已經(jīng)實現(xiàn)了自治區(qū)主席、自治州州長和自治縣縣長“由少數(shù)民族公民擔(dān)任”，但是仍然存在不能正確認(rèn)識和理解民族區(qū)域自治制度的問題。正是因為充分認(rèn)識到不同地區(qū)、不同民族在經(jīng)濟社會發(fā)展方面存在的事實上的差距，因此，新中國成立之初就著手建立并實行了民族區(qū)域自治制度，其根本目的在于實現(xiàn)各民族人民當(dāng)家作主的權(quán)利，既是維護和保障少數(shù)民族利益，也是鼓勵民族自治地方的領(lǐng)導(dǎo)和群眾充分運用法律賦予少數(shù)民族自治地方的諸多自治權(quán)。在國家和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶下通過自力更生、艱苦奮斗，盡快縮小民族自治地方同發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，避免因經(jīng)濟發(fā)展的落后而受到其他民族的歧視和不公正的待遇。“差別”意味著彼此之間的待遇抑或要求有所不同。必須正視當(dāng)下民族區(qū)域自治以及相關(guān)具體制度設(shè)計中已充分考慮到了各民族間存在的差異以及內(nèi)地與邊疆的差距，同時也考慮到了同一個自治區(qū)的范圍內(nèi)存在著“自治民族”與非自治少數(shù)民族、抑或存在少數(shù)民族與漢族的差別。解決民族問題的關(guān)鍵是必須加快民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展，國家賦予民族自治地方自治權(quán)中最重要的權(quán)利是財政稅收自治權(quán)，民族自治地方各級政府要充分利用法律賦予的“自治權(quán)利”，加快民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，盡快縮小民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，帶領(lǐng)民族自治地方群眾盡快走上共同富裕之路。民族區(qū)域自治制度是民族因素與區(qū)域因素的有機結(jié)合，邊疆地區(qū)安全治理必須消除對民族區(qū)域自治制度理解的偏差，充分重視發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的作用，既關(guān)注民族因素又重視區(qū)域因素，正確對待少數(shù)民族群體合理的利益訴求，切實做到政治、經(jīng)濟和文化諸方面的地位平等和權(quán)利平等。

三、邊疆民族地區(qū)安全治理的法治思維

(一)邊疆民族地區(qū)安全治理必須樹立法治思維

邊疆地區(qū)安全治理是國家治理的重要組成部分，是一種法治化程度相當(dāng)高的治理活動，法治思維是邊疆民族地區(qū)安全治理的底線思維。在國際局勢瞬息萬變、安全穩(wěn)定問題錯綜復(fù)雜的情勢下，唯有法治思維才能有效地整合各種張力、化解各種矛盾和沖突，為穩(wěn)疆固邊和邊疆社會和諧奠定基礎(chǔ)。這里所論及的“法治思維”，說到底就是把法治的基本原理、基本規(guī)則和基本要求運用于邊疆地區(qū)安全治理的實踐全過程，用以指導(dǎo)、分析和處置現(xiàn)實問題的一種基本思路和基本方法。法治思維的基本內(nèi)核是法律至上、權(quán)利本位、權(quán)力制約和程序公正。這就要求邊疆民族地區(qū)的一切執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員，都必須義無反顧地崇尚法律、尊重法律，處置任何問題都要運用法治方式和法治手段進行，處理的結(jié)果也要運用法律作為判斷正確與否的準(zhǔn)繩。在邊疆民族地區(qū)安全治理過程中，必須始終堅持重大政策出臺“于法有據(jù)”“法無授權(quán)即禁止，法無禁止即自由”，防止公共權(quán)力的隨意擴張和任性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部的失職瀆職以及冤假錯案發(fā)生，學(xué)會運用法治思維解決社會問題、提升社會安全治理能力。在一定程度和一定意義上講，法治思維說到底也就是“程序思維”，必須養(yǎng)成所有執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員依照程序辦事、依據(jù)規(guī)則辦事的良好習(xí)慣。只有嚴(yán)格按照法定程序公正司法和公正執(zhí)法，才能夠避免邊疆民族地區(qū)冤假錯案的繼續(xù)發(fā)生。

(二)“習(xí)慣法”治理是邊疆地區(qū)安全治理的普惠舉措

邊疆地區(qū)安全治理宜從村寨基層治理抓起。人們對社會規(guī)則遵從的內(nèi)在約束，從來不在于官方懲罰的威脅，而在于社會與個人道德控制交織力量的影響。譬如，通過人們的口傳、身教等方式沿襲下來的“民族習(xí)慣法”，其合法性就來源于普通民眾的廣泛認(rèn)同。習(xí)慣法是邊疆民族地區(qū)“禮治”的重要形式，它隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，決不會因為某個政治環(huán)境的改變而消亡。盡管習(xí)慣法來自于民間且未得到官方授權(quán)認(rèn)可，但它在長期的社會運行實踐中卻逐漸演化成為具有震懾力與強制力的“非正式制度”。習(xí)慣法在邊疆地區(qū)安全治理中能夠起到國家法律難于發(fā)揮的積極作用。從社會規(guī)范視角看，鄉(xiāng)約寨規(guī)、村規(guī)民約與民族習(xí)慣法具有異曲同工的作用，對邊疆村民行為規(guī)范的作用具有自覺性和權(quán)威性。地方政府要引導(dǎo)和規(guī)范邊民的認(rèn)知方式和行為方式，促使民族習(xí)慣法和鄉(xiāng)約寨規(guī)、村規(guī)民約成為成文法的必要補充，實現(xiàn)邊疆安全治理的法律法規(guī)與道德相輔相成、法治與德治相得益彰。現(xiàn)代國家治理的權(quán)力體系是一個“自下而上集中”和“自上而下滲透”的雙向過程。在“皇權(quán)不下縣”的封建社會里，國家行政權(quán)和司法權(quán)始終高懸于鄉(xiāng)村社會之上，鄉(xiāng)村社會治理逐漸形成了以“習(xí)慣法”為標(biāo)志的“自我治理”。民族習(xí)慣法在經(jīng)濟社會治理中發(fā)揮著不可估量的作用，是邊疆民族地區(qū)安全治理最有效的、易于被當(dāng)?shù)厝罕娊邮艿钠栈菖e措。所以，2017年3月第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法通則》規(guī)定，民事糾紛處理應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，沒有規(guī)定的可以在不違背公序良俗的前提下適用習(xí)慣法。(10)新華社：《中華人民共和國民法總則》，《人民日報》2017年3月19日。2017年10月，習(xí)近平在中共十九大報告中指出，鄉(xiāng)村治安的本質(zhì)是社會控制，運用鄉(xiāng)規(guī)民約維系社會治安秩序，在鄉(xiāng)村治理中具有極為重要的地位。(11)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。只有發(fā)展才是硬道理。邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會能否穩(wěn)定發(fā)展和快速發(fā)展，是邊疆民族地區(qū)安全治理目標(biāo)能否實現(xiàn)的決定性因素。必須逐漸縮小直至消除邊疆地區(qū)與內(nèi)地存在的差距，減少因經(jīng)濟發(fā)展不平衡而產(chǎn)生新的不滿情緒，實現(xiàn)社會公平并促進各民族的大團結(jié)。如果邊疆民族地區(qū)長期處于經(jīng)濟貧困和發(fā)展不平衡狀態(tài)，極易產(chǎn)生邊民心理上新的不平衡抑或相對被“剝奪感”，甚至弱化貧困群體對法律的認(rèn)同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群體表達(dá)不同的利益訴求，同樣是至關(guān)重要的因素。因為只有充分調(diào)動邊民和其他諸多方面的積極因素，才能夠形成邊疆地區(qū)有效治理和快速發(fā)展的合力。與此相應(yīng)的是還必須有鐵的一手準(zhǔn)備，即善于使用法律武器和無產(chǎn)階級專政的權(quán)威力量，隨時遏制反社會的力量并打擊境外敵對勢力的破壞活動，法治社會的高度發(fā)展是邊疆治理的軟實力。

(三)法治手段是邊疆地區(qū)安全治理的根本手段

法律服務(wù)于邊疆民族地區(qū)安全治理的基本要義，集中地體現(xiàn)在如何有效運用法治方式和法治手段上。這里所論及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法機關(guān)結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，有的放矢地制定有利于民族自治地方發(fā)展的差別化政策、推進公共服務(wù)均等化；也包括在不違背上位法規(guī)定的前提下，制定適合本地區(qū)經(jīng)濟社會和文化發(fā)展需要的“法律補充規(guī)定”，對法律法規(guī)“變通執(zhí)行”的補充條例。在中華民族多元一體的大家庭里，每個民族都是“中華民族”的一個成員，每個公民都是國家的一分子，對邊疆治理負(fù)有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。邊疆民族問題治理是邊疆安全治理的重要組成部分，堅持民族團結(jié)是解決邊疆民族問題的根本政策。加強中國特色社會主義新時代各民族的大團結(jié)，既是構(gòu)建民族地區(qū)和諧社會的群眾基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，也是邊疆地區(qū)安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中國成立不久用了兩年時間，對西南邊疆地區(qū)的西藏進行全方位整治，為邊疆治理積累了三條基本經(jīng)驗：(1)依法保障治理措施實施，維護民族團結(jié)和國土安全；(2)創(chuàng)建西藏自治區(qū)，構(gòu)建西藏邊疆管理制度；(3)培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部，翻身農(nóng)奴當(dāng)家作主人。在當(dāng)下邊疆治理過程中，必須繼續(xù)堅持文化認(rèn)同的法治原則，以文化為根脈、以經(jīng)濟為紐帶、以法治為抓手，把“民族文化認(rèn)同”與“中華民族認(rèn)同”“國家認(rèn)同”結(jié)合起來。只有當(dāng)邊民牢固樹立起“中華民族自豪感”的時候，他們才會自覺地履行定居邊疆、開發(fā)邊疆、建設(shè)邊疆、守護邊疆和鞏固邊疆的天職。法治文化建設(shè)是全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的有機構(gòu)成，制定良法、推進良法善治，是邊疆依法治理的一個維度。這意味著“治邊主體”在行使公共權(quán)力的時候，一定要拋棄“人治”實施“法治”，善于運用法治思維和法治手段，促使依法治理成為邊疆治理的基本價值取向。從法治邊疆本質(zhì)上看，邊疆安全治理必須是“人民之治”，絕對不只是“黨政之治”。要引導(dǎo)人們認(rèn)同和崇尚法治，把“安全治理法治”內(nèi)化為生存方式、外化為法治行為；要培育邊疆和社會安全自治主體、創(chuàng)新自治機制，為推進邊疆地區(qū)安全和社會安全協(xié)同治理孕育多元主體。有些地方領(lǐng)導(dǎo)面臨社會治理的艱巨性和“信訪維穩(wěn)”壓力，習(xí)慣于沿襲行政手段而非法治手段處置問題，致使矛盾糾紛非但不能得到解決反而加劇，這是與邊疆安全治理法治化背道而馳的。邊疆民族地區(qū)的立法和執(zhí)法機關(guān)，要依法對公權(quán)力和公權(quán)力之間的關(guān)系進行改革調(diào)整，擴大公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高司法機關(guān)的公信力；必須以法治精神規(guī)范政府治理的行政行為，構(gòu)建政府與民眾協(xié)商合作的信任機制與參與平臺，通過完善政府信用制度方式杜絕政府失信于民，用法治思維和法治手段化解社會矛盾糾紛；要從頂層設(shè)計上進行司法體制機制改革，邊疆民族地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須善于運用法治手段推進法治建設(shè)實踐，運用糾錯程序保障民族法治體系的有效實施，為邊疆民族地區(qū)安全治理提供根本遵循。

(四)民族區(qū)域自治法是邊疆安全治理的法治保障

《民族區(qū)域自治法》在當(dāng)下的主要任務(wù)，就是要為14個集中連片特困區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“全部脫貧”“全面建成小康社會”提供法治保障。為此，中共中央、國務(wù)院把貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的目標(biāo)任務(wù)作為“十三五”規(guī)劃期間執(zhí)政黨和中央政府治國理政的頭等大事來抓。譬如，2011年12月，中共中央、國務(wù)院在《中國扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中確定了14個集中連片特困地區(qū)、592個重點縣、3萬個貧困村為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。邊疆民族地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困的有效治理，是邊疆民族地區(qū)安全治理的根本依靠，它既關(guān)系到憲法和民族區(qū)域自治法保障貧困群體基本人權(quán)的實現(xiàn)問題，更關(guān)系到執(zhí)政黨向全國人民作出的莊嚴(yán)承諾問題。民族地區(qū)地方政府必須把徹底根治貧困作為落實《民族區(qū)域自治法》、推進法治建設(shè)的新亮點，作為“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的治本之策。2012年11月，習(xí)近平在中共十八屆一中全會上指出，絕對不能讓一個少數(shù)民族、一個貧困地區(qū)掉隊。2015年習(xí)近平在云南考察時又強調(diào)指出：“扶貧開發(fā)是我們第一個一百年奮斗目標(biāo)的重點工作，是最艱巨的任務(wù)?！?12)嚴(yán)天亮，馬宏：《近年來我國民族地區(qū)扶貧開發(fā)的概況與思考》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期?，F(xiàn)在離2020年“收官之年”只有一年時間，邊疆民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧任務(wù)還相當(dāng)艱巨。為了保證實現(xiàn)“真脫貧”“脫真貧”，杜絕“數(shù)字脫貧”“填表脫貧”等虛假脫貧現(xiàn)象發(fā)生，民族自治地方政府要把落實《民族區(qū)域自治法》同落實民族地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)結(jié)合起來，建立最嚴(yán)格的脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，依法落實最嚴(yán)格的脫貧考核、督察和問責(zé)制度；要把社會保障作為邊疆民族地區(qū)全面建成小康社會的制度保障，使之成為邊疆民族地區(qū)人民共享發(fā)展積極成果的基本途徑和制度安排。2019年中央1號文件強調(diào)要“堅持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決影響‘兩不愁三保障’實現(xiàn)的突出問題，防止盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口，杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧。”(13)中共中央，國務(wù)院：《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作若干意見》，《人民日報》2019年2月20日?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的法律地位和生命力，不僅在于《民族區(qū)域自治法》是一部僅次于《憲法》的基本法，而且在于它把執(zhí)政黨的民族區(qū)域自治理念、自治政策和自治舉措通過法律形式使之具體化、規(guī)范化和制度化，使之有助于運用法治思維來推進邊疆安全治理工作。民族自治地方各級領(lǐng)導(dǎo)必須深刻領(lǐng)會民族區(qū)域自治法的精髓，嚴(yán)守法治底線思維、堅持高標(biāo)準(zhǔn)要求，逐漸在實踐中形成“為老百姓想問題、辦實事”的思想自覺和行為習(xí)慣。政府誠信是社會誠信建設(shè)的重中之重，各級政府機關(guān)及其工作人員要自覺成為社會誠信的楷模和誠信風(fēng)尚的引領(lǐng)者，率先垂范、遵守法律法規(guī)、社會道德和公序良俗。文化自信是社會誠信體系構(gòu)建的思想基礎(chǔ)，它具有“內(nèi)化于心、外化于行”的功能作用，優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化能夠為社會誠信提供智慧和道義支撐。民族自治地方政府應(yīng)當(dāng)在邊疆治理過程中，加快推進社會誠信建設(shè)步伐，在全社會進行社會誠信道德教育和誠信精神培育，強化黨員干部在社會誠信方面的道德自律，通過領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信示范作用和榜樣帶動，促使社會誠信成為社會成員的行為自覺，形成人人崇尚誠信自律的良好社會風(fēng)氣?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定，少數(shù)民族成員依法享有在公開抑或私下場合使用本民族語言等特殊權(quán)利，地方政府要為邊民特殊權(quán)利實現(xiàn)和人權(quán)保障提供特殊保護。就當(dāng)下邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族群眾特殊權(quán)利而言，主要有：(1)保持民族文化特性方面的權(quán)利；(2)維護宗教信仰方面的權(quán)利；(3)保持民族語言特性方面的權(quán)利；(4)享有同各民族平等、自由交往的權(quán)利。黨的十九大報告提出要加強人權(quán)保護和提供法治保障，突出了邊疆地區(qū)人權(quán)保障在邊疆安全治理中的重要作用。邊疆民族自治地方立法機關(guān)和政府機關(guān)要在貫徹國家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，加大實施《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予自治立法權(quán)的力度，依法推進民族自治地方的立法進程。要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在“立、改、廢”三個方面協(xié)同推進，盡快形成以“自治為基、法治為本、德治先行”的基層社會治理新格局。尤其要加快制定5個自治區(qū)的自治條例和單行條例，加快不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展需要的補充立法，加快落實實施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的立法，加快不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展實際情況的變通立法等，構(gòu)建起適合邊疆民族地區(qū)安全治理和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的法律法規(guī)體系。