余彩紅

【摘要】住房公積金制度從上個(gè)世紀(jì)90年代初在上海創(chuàng)設(shè)起步走向全國(guó)，發(fā)展迄今近三十年了。它為我國(guó)城鎮(zhèn)住房體制市場(chǎng)化順利轉(zhuǎn)軌、引導(dǎo)職工住房觀念轉(zhuǎn)換、提高職工住房消費(fèi)支付能力、培育促進(jìn)住房金融服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)形成，發(fā)揮了巨大的歷史積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，近幾年在管理體制、收益率低、覆蓋面及使用范圍有限等方面惹發(fā)爭(zhēng)議。但是，我們并不能因噎廢食，而是要以發(fā)展和包容的心態(tài)，以改革的勇氣去面對(duì)并改進(jìn)完善。本文擬從近幾年全國(guó)年度報(bào)告，分析住房公積金運(yùn)行現(xiàn)狀，對(duì)其制度發(fā)展提出建議。

【關(guān)鍵詞】住房公積金? 管理體制? 保值增值? 精準(zhǔn)施策

住房公積金制度從上個(gè)世紀(jì)90年代初在上海創(chuàng)設(shè)起步走向全國(guó)，成為我國(guó)城鎮(zhèn)職工和單位廣泛參與的一項(xiàng)政策性住房金融制度，迄今近三十年了。它為我國(guó)城鎮(zhèn)住房體制市場(chǎng)化順利轉(zhuǎn)軌、引導(dǎo)職工住房觀念轉(zhuǎn)換、提高職工住房消費(fèi)支付能力、培育促進(jìn)住房金融服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)形成，發(fā)揮了巨大的歷史積極作用。正因?yàn)橹匾匀找嫱怀觯陙?lái)住房公積金受關(guān)注度也越來(lái)越高，其制度優(yōu)勢(shì)和暴露出來(lái)的缺點(diǎn)都成為社會(huì)大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。尤其是今年因疫情影響，“住房公積金存廢”之爭(zhēng)持續(xù)升溫。當(dāng)然，兩會(huì)前夕印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確提出的“改革住房公積金制度”為這場(chǎng)“存廢之爭(zhēng)”劃上了句號(hào)。作為一名住房公積金從業(yè)人員，筆者同樣認(rèn)為，住房公積金制度需要的是改革，而不是因噎廢食。本文擬從近六年的全國(guó)住房公積金年度報(bào)告，分析住房公積金的運(yùn)行現(xiàn)狀、發(fā)展中存在的問(wèn)題和困難，從而提出下一步的對(duì)策建議。

一、住房公積金制度運(yùn)行現(xiàn)狀

為建立公開規(guī)范的住房公積金制度，保障繳存單位和繳存職工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，根據(jù)國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行《關(guān)于健全住房公積金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26號(hào)）規(guī)定，自2015年以來(lái)，各城市每年均按時(shí)對(duì)外披露住房公積金年度報(bào)告，住建部公積金監(jiān)管司亦按時(shí)披露全國(guó)住房公積金年度報(bào)告，迄今已有6期。從近幾年年報(bào)數(shù)據(jù)可以看出，住房公積金無(wú)論是繳存金額還是使用金額均持續(xù)增長(zhǎng)。

（一）幾個(gè)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

（1）繳存方面。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%;有條件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例。住房公積金管理中心按國(guó)家規(guī)定利率向繳存職工計(jì)付利息。2014年末，全國(guó)住房公積金實(shí)繳單位206.50萬(wàn)個(gè)，實(shí)繳職工11877.39萬(wàn)人，繳存額12956.87億元。截至2019年末，實(shí)繳單位322.40萬(wàn)個(gè)，實(shí)繳職工14881.38萬(wàn)人，繳存額23709.67億元。六年時(shí)間，實(shí)繳單位、實(shí)繳職工、繳存額增幅分別為56.12%、25.29%、82.99%。

（2）提取使用。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，繳存職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，償還購(gòu)房貸款本息，房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例以及離退休等，可以提取職工個(gè)人賬戶的住房公積金。繳存職工離退休、完全喪失勞動(dòng)能力且與單位終止勞動(dòng)關(guān)系、出境定居、死亡或宣告死亡等，可全額提取個(gè)人的住房公積金，并注銷賬戶。在提取使用方面，2014年，全年住房公積金提取額7581.96億元，提取率58.52%，其中，住房消費(fèi)類提取5714.52億元，非住房消費(fèi)類提取1867.44億元，分別占75.37%、24.63%;2019年，全年住房公積金提取額16281.78億元，提取率68.67%，其中，住房消費(fèi)類提取13297.33億元，非住房消費(fèi)類提取2984.45億元，分別占81.67%、18.33%。

（3）貸款使用?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定，繳存住房公積金的職工，在購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸款。住房公積金貸款最高額度和具體貸款條件由各設(shè)區(qū)城市住房公積金管理委員會(huì)確定，貸款利率按人民銀行規(guī)定執(zhí)行。2014年發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款222.51萬(wàn)筆、6593.02億元;2019年，發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款286.04萬(wàn)筆，發(fā)放金額12139.06億元。相比之下，2019年發(fā)金額增加5546.04億元，增幅達(dá)84.11%。

另外，在支持保障性住房建設(shè)方面，截至2019年末，累計(jì)向373個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放貸款872.15億元，累計(jì)回收試點(diǎn)項(xiàng)目貸款865.19億元，試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額6.96億元。

（4）增值收益。2014-2019年，住房公積金增值收益分別為677.02億元、1075.02億元、687.72億元、763.22億元、854.25億元、976.15億元。

（二）住房公積金社會(huì)效能

鮮活的數(shù)據(jù)讓我們看到的是住房公積金可持續(xù)發(fā)展的生命力，而數(shù)據(jù)背后產(chǎn)生的社會(huì)效益則是制度的價(jià)值和魅力所在。

（1）制度覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大。一是繳存結(jié)構(gòu)趨于均衡。從繳存單位性質(zhì)分類，大致分為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，以及其他。2014年，城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位占37.03%，2015-2019年，則分別占36.07%、42.86%、45.31%、47.11%、49.04%，繳存結(jié)構(gòu)更趨于合理。二是靈活就業(yè)人員被納入制度范圍。到2019年末，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口及新畢業(yè)大學(xué)生等新市民已有982.12萬(wàn)人建繳住房公積金。根據(jù)年報(bào)數(shù)據(jù)分析，住房公積金在繳存人、繳存單位、繳存總額等各方面均持續(xù)增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)標(biāo)志著住房公積金作為民生制度越來(lái)越深入人心，反映出廣大群眾對(duì)制度的認(rèn)可。

（2）支持職工住房消費(fèi)作用明顯。一是保障職工住房消費(fèi)提取。截至2019年末，住房公積金累計(jì)提取總額達(dá)104235.23億元，占累計(jì)繳存總額的61.46%。以2019年為例，住房公積金年度提取額16281.78億元，其中，住房消費(fèi)類提取額為13297.17億元，占81.67%。二是保障職工剛性住房貸款需求。建立住房公積金制度以來(lái)，已累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款97959.46億元，共計(jì)3620.88萬(wàn)筆，近幾年首套房貸款占比均在85%以上。三是為職工減輕了利息負(fù)擔(dān)。住房公積金貸款利率較低，五年期以上3.25%，比商業(yè)性個(gè)人住房貸款基準(zhǔn)利率低1.65-2個(gè)百分點(diǎn)。僅2019年發(fā)放的住房公積金貸款，償還期內(nèi)可為貸款職工節(jié)約利息支出2617.14億元，平均每筆貸款可節(jié)約利息支出9.13萬(wàn)元。

（3）大力支持保障性住房建設(shè)。按照《住房公積金條例》中將增值收益“用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”規(guī)定，多年來(lái)，全國(guó)住房公積金增值收益累計(jì)為城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)提供補(bǔ)充資金3952.73億元，累計(jì)向373個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放貸款872.15億元。

（4）服務(wù)水平不斷提升。一直以來(lái)，住房公積金制度的發(fā)展堅(jiān)持以人民為中心，穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為，不斷提升行業(yè)服務(wù)水平。一是依托“互聯(lián)網(wǎng)+”持續(xù)提升服務(wù)效能，全國(guó)299個(gè)設(shè)區(qū)城市建成住房公積金綜合服務(wù)平臺(tái)，繳存單位和職工可依托12329服務(wù)熱線、網(wǎng)上營(yíng)業(yè)廳、手機(jī)APP等多種服務(wù)渠道，方便快捷地辦理住房公積金業(yè)務(wù)。二是強(qiáng)化信息化建設(shè)。全面建成全國(guó)住房公積金數(shù)據(jù)平臺(tái)，與國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和國(guó)務(wù)院客戶端實(shí)現(xiàn)對(duì)接，與全國(guó)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼數(shù)據(jù)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。各城市中心也緊密貼近時(shí)代需要，加強(qiáng)信息化建設(shè)。三是柜面服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)。多地注重依托第三方機(jī)構(gòu)開展窗口服務(wù)能力暗訪檢測(cè)，以問(wèn)題為導(dǎo)向促進(jìn)服務(wù)，同時(shí)，內(nèi)部通過(guò)業(yè)務(wù)、禮儀培訓(xùn)等形式提升窗口人員服務(wù)能力。

二、制度發(fā)展存在的困境

通過(guò)以上，不難看出，住房公積金行業(yè)注重以信息化建設(shè)促制度發(fā)展，以拓展監(jiān)管手段保運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定，不斷提升了行業(yè)管理和服務(wù)水平，切實(shí)保障了住房公積金制度運(yùn)行安全平穩(wěn)，在支持職工合理住房消費(fèi)方面發(fā)揮了重要作用。但任何事物都是在曲折中發(fā)展的，住房公積金制度亦是如此。

（1）機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一影響政策效果。一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)體制不統(tǒng)一。據(jù)全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告披露，全國(guó)共設(shè)有341個(gè)住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心，分別作為城市住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外，還有139個(gè)分支機(jī)構(gòu)未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理。這種管理體制導(dǎo)致各地住房公積金繳存、提取、貸款等政策各有千秋，政出多門，在立法和行政層面多有沖突和矛盾之處，難以在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的政策目標(biāo)，大大削弱了住房公積金制度的政策性效果，給服務(wù)對(duì)象也造成一定的困惑。二是決策機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明。雖然《住房公積金條例》規(guī)定：“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟），應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)?！边@種管理制度的確定，確實(shí)從某種程度上確保了重大政策的民主決策和資金使用監(jiān)管的多樣性。但是在實(shí)踐中，大多卻無(wú)法按照條例要求定期召開會(huì)議，即使召開會(huì)議，決策和監(jiān)督流程往往簡(jiǎn)化為住房公積金管理中心提出草案，僅通過(guò)管委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。由此以來(lái)，管委會(huì)也并沒有擔(dān)負(fù)起實(shí)際的責(zé)任。

（2）資金無(wú)法融通影響流動(dòng)性。歸集是住房公積金的源頭，使用則是住房公積金的歸宿。近年來(lái)，陸續(xù)有城市暴露出住房資金流動(dòng)性不足的問(wèn)題，供給端的繳存歸集資金相對(duì)需求端的提取和貸款的資金支持能力持續(xù)降低。以2019年為例，貸款率較高的重慶101.36%、安徽98.02%、江蘇97.83%，低的西藏69.50%、新疆71.86%、河北73.77%等地，盡管如此，由于管理的屬地性，各城市并不能在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用結(jié)余資金，從而導(dǎo)致局部流動(dòng)性緊張與局部流動(dòng)性過(guò)剩的雙重局面。

（3）投資手段單一影響收益率。住房公積金制度雖然有金融功能，但現(xiàn)行的住房公積金管理卻并未體現(xiàn)其金融屬性。主要系其投資手段單一，余額全部作低息存款，收益率極低。2019年增值收益率僅為1.58%。收益率太低，直接導(dǎo)致的是對(duì)于不符合貸款條件的住房公積金繳存職工而言，既未享受公積金低息貸款，又未能享受商業(yè)銀行般的存款利率。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文大力支持公積金制度存在的意義，但就其收益率低也算過(guò)一筆賬，就2018年的結(jié)余資金8023億元為例，假設(shè)將住房公積金委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)來(lái)投資并假定收益率按6%計(jì)算，這一年的利息收入將高達(dá)280億。但實(shí)際上，繳存職工獲得住房公積金利息水平較低，貶值風(fēng)險(xiǎn)十分明顯。

（4）制度覆蓋面仍有待拓展。近些年，住房公積金繳存覆蓋面大為拓展，根據(jù)2019年全國(guó)年報(bào)顯示，住房公積金實(shí)際繳存人數(shù)為14881.38萬(wàn)人，比2018年增加444.97萬(wàn)人，增幅為3.08%。而全國(guó)參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的人數(shù)分別為53266萬(wàn)人、20543萬(wàn)人、25478萬(wàn)人，均比住房公積金繳存面廣。當(dāng)然，后三個(gè)的繳存強(qiáng)制性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于住房公積金，但是同與民生息息相關(guān)，住房公積金的籌集渠道要窄些、強(qiáng)制性也要弱些。

三、改革完善住房公積金制度的建議

住房公積金制度為住房轉(zhuǎn)型和解決職工住房難發(fā)揮了作用，針對(duì)存在的問(wèn)題我們也不能視而不見，改革完善住房住房公積金制度迫在眉睫。提及改革住房公積金制度，已有一段時(shí)間。早在十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金的提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。到底怎樣改？改革遵循怎樣的原則？習(xí)總書記要求“改革要從群眾最期盼的領(lǐng)域改起，從制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最突出的問(wèn)題改起，讓全社會(huì)感受到改革帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的成果，最大限度凝聚改革正能量”。住房公積金制度改革理所當(dāng)然要遵循這一根本要求。

（1）改進(jìn)管理中心的管理體制，有效發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一是打造全省統(tǒng)一的住房公積金管理機(jī)構(gòu)。無(wú)論管理中心定位為何種性質(zhì)，打造全省統(tǒng)一的住房公積金管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行層級(jí)式的垂直管理模式最有利于全國(guó)或全省統(tǒng)管。這樣，可避免因同一個(gè)項(xiàng)目重復(fù)投入大量的人力物力財(cái)力，大幅降低現(xiàn)行管理成本，提高管理效率，增強(qiáng)政策的統(tǒng)一性。同時(shí)，參考商業(yè)銀行建立專業(yè)化和規(guī)范化的資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。二是統(tǒng)籌資金管理。鑒于資金流通性問(wèn)題，有必要加強(qiáng)全國(guó)范圍內(nèi)的住房公積金資金統(tǒng)籌管理，從而提高其使用率，減少使用不平衡現(xiàn)象。

（2）拓寬收益渠道，確保資金保值增值?，F(xiàn)有的住房公積金業(yè)務(wù)模式主要有繳存、提取和貸款等。如果從金融屬性角度看，繳存和提取屬于負(fù)債項(xiàng)業(yè)務(wù)，貸款則屬于資產(chǎn)業(yè)務(wù)。以2019年為例，住房公積金存款利息331.34億元，委托貸款利息1710.20億元，主要就是這兩項(xiàng)收入。為提高收益率，可考慮以下方式：一是鑒于住房公積金貸款的審批程序嚴(yán)格，貸款抵押房屋的權(quán)屬清晰，有完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，可以考慮采用住房公積金貸款證券化的方式，通過(guò)發(fā)行資產(chǎn)支持證券來(lái)盤活存量住房公積金貸款，從而提高貸款周轉(zhuǎn)率，也可提高收益率。二是參照日本住房金融公庫(kù)和新加坡中央公積金制度的資金運(yùn)作模式，即匯繳與投資分離的思路。在不改變住房公積金管理中心目前行政事業(yè)單位性質(zhì)及職責(zé)的條件下，擴(kuò)容投資運(yùn)用。當(dāng)然，投資可由另一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而兩者以政府定向債券和政府信用連接起來(lái)。收益增多，繳存職工相應(yīng)的存款利率也應(yīng)有所提升，增強(qiáng)其繳存吸引力。

（3）創(chuàng)新住房公積金繳存政策，擴(kuò)大制度覆蓋面。一是逐步取消現(xiàn)行政策中對(duì)戶籍、身份的限制，無(wú)論是城鎮(zhèn)何種形式的就業(yè)群體，包括靈活就業(yè)人員都應(yīng)納入制度范圍內(nèi)。在今年2月26日住建部公積金監(jiān)管司組織召開的會(huì)議中，部署了住房公積金戰(zhàn)線2020年要重點(diǎn)抓好的五項(xiàng)工作，其中一項(xiàng)就涉及開展靈活就業(yè)人員自愿繳存住房公積金的試點(diǎn)，這便是很好的一個(gè)開端。二是可以對(duì)不同性質(zhì)的單位職工實(shí)施分類繳存政策。目前實(shí)行了限高保低政策，繳存比例控制在5%-12%之間，針對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以實(shí)行協(xié)議繳存政策，低門檻進(jìn)入制度覆蓋范圍。三是讓科技助力繳存，探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在公積金精準(zhǔn)擴(kuò)面的具體應(yīng)用。

（4）精準(zhǔn)施策，拓寬住房公積金使用范圍。一是將住房公積金的作用擴(kuò)展到實(shí)物形態(tài)，包括舊房改造和租賃領(lǐng)域，使其多方位多角度發(fā)揮作用。當(dāng)前國(guó)家正大力發(fā)展租賃市場(chǎng)，按照這一方向，深化短租提取實(shí)踐和開展長(zhǎng)租貸款探索。二是按照“房住不炒”的思路，全力保剛需、部分保改善性住房、抑制和杜絕投機(jī)性住房，構(gòu)建以家庭購(gòu)房面積為核心控制要素，輔之以差別化政策實(shí)施貸款額度及利率標(biāo)準(zhǔn)。

習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，要讓全體人民住有所居。是的，安居方能樂(lè)業(yè)，我國(guó)在住房保障方面一直在努力。住房公積金制度作為年輕的房改制度，還大有作為，未來(lái)可期。

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