楊一介

[中國社會科學院，北京 100732]

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設關系到農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善與農(nóng)村基層組織體系的健全和發(fā)展。為建立科學的、具有較強的引導功能和可操作性的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律制度，需要從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展出發(fā)，探討在制度轉型過程中能夠滿足實踐發(fā)展需要的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形式和功能，實現(xiàn)將其建立在科學法理的基礎上。為此，本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體制度的演變入手，分析農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的內在矛盾和沖突以及當前立法需要解決的主要難點。鑒于實現(xiàn)政策的法律化是立法的要求以及政策對法律制度的實施產(chǎn)生直接影響，需要將相關政策的分析納入本文的分析框架中。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織：從集體化 到土地家庭承包制

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立是農(nóng)業(yè)社會主義改造的結果，是實現(xiàn)農(nóng)村集體化的組織形式。通過建立人民公社，形成以政社合一為基本特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體系。農(nóng)村改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔了推行土地家庭承包制的職能，其功能發(fā)生了變化。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立及其功能

新中國建立后實行土地改革，建立了農(nóng)民的土地所有制。這為建立農(nóng)民互助合作組織、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社奠定了基礎。(1)參見1953年2月中共中央《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，1953年12月中共中央《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。為進一步推進農(nóng)業(yè)社會主義改造，通過集體化建立了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民在黨和政府領導和幫助下，在自愿、互利基礎上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織。(2)參見1956年一屆人大三次會議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條。以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為組織形式的集體經(jīng)濟組織的建立，實現(xiàn)了土地的農(nóng)民個人所有轉變?yōu)榧w所有。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，入社的農(nóng)民把私有的土地、耕畜和大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有。社員土地上附屬的私有的塘、井等設施，隨土地的集體所有也轉為合作社集體所有。社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需的工具，則仍歸社員所有。(3)參見1956年一屆人大三次會議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第13條。根據(jù)該章程，社員原有的墳地和房屋地基不必入社。此后，根據(jù)1963年3月《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，社員的宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的最高管理機關是社員大會或社員代表大會。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社把社員分編為若干個田間生產(chǎn)隊和副業(yè)生產(chǎn)小組或副業(yè)生產(chǎn)隊。生產(chǎn)隊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基本單位，其成員應該是固定的。(4)參見1956年一屆人大三次會議《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第30條、第31條。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立，標志著農(nóng)業(yè)社會主義改造基本完成，這對推進工業(yè)化、城市化具有重要意義。(5)參見孔祥智，片知恩 ：《新中國70年合作經(jīng)濟的發(fā)展》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第6期。

在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎上建立的人民公社，是由不同層級的集體經(jīng)濟組織組成的農(nóng)村基層組織體系。農(nóng)村的人民公社和基層政權合而為一，是政社合一的集體經(jīng)濟組織。它既是社會主義社會在農(nóng)村的基層單位，又是社會主義政權在農(nóng)村的基層單位。在人民公社組織體系中，不同層級的集體經(jīng)濟組織承擔著不同的職能。公社管理委員會面向生產(chǎn)隊，發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)；生產(chǎn)大隊管理委員會管理本大隊范圍內各生產(chǎn)隊的生產(chǎn)工作和行政工作；生產(chǎn)隊是基本核算單位，實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益分配。這即“三級所有，隊為基礎”。生產(chǎn)隊的規(guī)模根據(jù)土地的數(shù)量和遠近、居住的集中或分散、勞動力能夠搭配得開、畜力和農(nóng)具能夠配套、有利于發(fā)展多種經(jīng)營等條件確定。生產(chǎn)隊的規(guī)模定下來以后，長期不變。生產(chǎn)隊范圍內的土地歸生產(chǎn)隊所有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有。公社所有的山林，一般應該下放給生產(chǎn)隊所有；不宜下放的，仍歸公社或者生產(chǎn)大隊所有。社員家庭耕種生產(chǎn)隊一定面積的自留地，其使用的自留地長期不變。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員使用的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。社隊企業(yè)是人民公社組織體系的一部分。(6)參見1958年12月中共八屆六中全會《關于人民公社若干問題的決議》，1962年9月中共八屆十中全會《農(nóng)村人民公社修正草案》。

從互助組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為組織形式的集體經(jīng)濟組織的建立，其制度基礎是將農(nóng)村土地個人所有轉變?yōu)榧w所有。以高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為基礎建立的政社合一的集體經(jīng)濟組織體系，是經(jīng)濟組織和基層政權組織的結合，其職能不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，而且還體現(xiàn)在政治和社會生活方面。對這種集體所有權和集體經(jīng)濟組織不宜從現(xiàn)代民法的立場來分析和解釋。

(二)土地家庭承包制的建立與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能的轉變

農(nóng)村改革后，為推行土地家庭承包制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要任務之一是將集體所有的土地分配給農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)戶依據(jù)承包合同享有在承包地上自主耕作的權利。與此同時，為適應農(nóng)村社會經(jīng)濟條件的變化，需要將政社合一的農(nóng)村基層組織體系轉變?yōu)檎绶珠_的農(nóng)村基層組織體系，在建設基層政權的同時重建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

改革人民公社體制體現(xiàn)在兩個方面，一是實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，二是實行政社分開。政社分開前，社隊仍承擔行政管理職能；政社分開，依照憲法建立基層政權組織。實行聯(lián)產(chǎn)承包后，人民公社原來的基本核算單位生產(chǎn)隊或大隊，無論是統(tǒng)一經(jīng)營還是以分戶經(jīng)營為主，仍然是勞動群眾集體所有制的合作經(jīng)濟。社隊企業(yè)也是合作經(jīng)濟。(7)參見1983年中央一號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》。1982年《憲法》第95條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。”為實行政社分開，一般以原有公社的管轄范圍為基礎建立鄉(xiāng)政府，并按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織；對具備一定條件的集鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)政府按照法律規(guī)定行使職權。政社分開后，應根據(jù)村民居住狀況設立村民委員會。村民委員會是辦理本村公共事務和公益事業(yè)、協(xié)助鄉(xiāng)政府搞好本村行政工作和生產(chǎn)建設工作的基層群眾性自治組織。(8)1987年通過《村民委員會組織法(試行)》，于1998年修訂后正式頒行，后分別于2010年和2018年進行修訂和修改。以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會職能，可同意試行。(9)參見1983年10月中共中央、國務院《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》。

發(fā)展鄉(xiāng)、村合作組織是推行統(tǒng)一經(jīng)營或分戶經(jīng)營的生產(chǎn)責任制的需要。合作組織的職能，一是為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務，二是加強承包合同的管理。這種建立在土地公有基礎上的合作組織具有社區(qū)性和綜合性的特點而與專業(yè)合作社不同。從實踐看，在鄉(xiāng)一級，根據(jù)政企分開的原則設立了農(nóng)工商聯(lián)合社等機構；而在村一級，有的單設了合作機構，有的則由村民委員會將村合作與村自治結合為一體。不管名稱如何，這些合作組織均應承擔生產(chǎn)服務職能、管理協(xié)調職能和資產(chǎn)積累職能，尤其要積極為家庭經(jīng)營提供急需的生產(chǎn)服務。(10)參見1987年1月中共中央文件《把農(nóng)村改革引向深入》(中發(fā)〔1987〕5號)。

(三)農(nóng)村改革后集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)制

1982年《憲法》所規(guī)定的人民公社制度不是政社合一的集體經(jīng)濟組織體系。(11)1982年《憲法》第8條第1款規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”后來的《憲法》修正案對此進行了修正。(12)1993年和1999年的《憲法》修正案先后將此修正為：“農(nóng)村中家庭承包為主的責任制和其他生產(chǎn)、供銷、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！薄稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”通過《憲法》修正案，農(nóng)村基本經(jīng)營制度得以確立，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。

為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使其職能，國家民事立法確立了集體經(jīng)濟組織的民事主體地位。(13)參見《民法總則》第96條、第99條，《物權法》第124條第1款。集體經(jīng)濟組織經(jīng)營和管理土地的職能在國家專門立法中得到了體現(xiàn)。(14)參見《農(nóng)村土地承包法》第13條，《土地管理法》第11條。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，承擔管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術、信息等服務的職能。(15)參見《農(nóng)業(yè)法》第10條。另外，雖然目前尚未頒行專門調整農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的國家立法，但涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件為規(guī)制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供了制度保障。

隨著政社分開的推進，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能的轉變滯后于實踐發(fā)展的需要，一些由集體經(jīng)濟組織承擔的職能轉而由村民自治組織承擔。村民自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟的職能在村民自治法律制度中得到了體現(xiàn)。(16)參見《村民委員會組織法》第8條第3款。集體經(jīng)濟組織與村民自治組織混同，兩者職能界定不清晰，這給實踐造成了負面影響。在推進集體經(jīng)濟組織重建過程中，集體經(jīng)濟組織的功能已經(jīng)發(fā)生轉變，而國家立法對此未能做出及時、有效的回應。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律和政策 表達的內在沖突

農(nóng)村改革后，國家民事立法構建了農(nóng)民集體所有權制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為行使農(nóng)民集體所有權的一個主體。根據(jù)法律規(guī)定，它不是集體所有權的主體，但它承擔了經(jīng)營和管理集體所有土地和其他集體資產(chǎn)的職能。問題在于，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律規(guī)則缺乏清晰的表達，而且有時缺乏可操作性。

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

在實踐中，集體經(jīng)濟組織已發(fā)展為多元化的組織形態(tài)，集體產(chǎn)權制度改革和地方立法的實施進一步促進了集體經(jīng)濟組織形態(tài)的多元化?？傮w上說，土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟組織與集體產(chǎn)權制度改革視野下的集體經(jīng)濟組織的組織結構、產(chǎn)權結構和治理機制不同，而需要區(qū)別不同情形來分析。

如上所述，在農(nóng)村改革之初，集體經(jīng)濟組織的主要任務之一是推行土地家庭承包制，實現(xiàn)農(nóng)戶自主耕作承包地的政策目標。農(nóng)戶自主耕作承包地的法權表達是土地承包經(jīng)營權。在此情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能主要體現(xiàn)為發(fā)包承包地，為農(nóng)戶提供服務。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍缺位，(17)參見楊青貴 ：《〈土地管理法〉修改與集體土地所有權行使制度變革》，《理論與改革》2015年第6期。是從實行政社分開的實踐效果來衡量的。以土地承包經(jīng)營權人的合意為基礎建立集體經(jīng)濟組織是一回事，土地承包經(jīng)營權人能否達成合意建立集體經(jīng)濟組織是另一回事。的確，在一些地方，以家庭承包經(jīng)營為基礎、基于農(nóng)戶之間的合作的經(jīng)濟組織未能建立，但不能以此否認重建集體經(jīng)濟組織的正當性。土地家庭承包制對發(fā)展專業(yè)性合作經(jīng)濟組織的影響主要體現(xiàn)在它為農(nóng)戶的自愿聯(lián)合和自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營方式提供了基礎性的法律保障。

土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權基礎是承包地的集體所有與農(nóng)戶承包經(jīng)營。承包地的“三權分置”是對承包地的集體所有與農(nóng)戶承包經(jīng)營的產(chǎn)權結構的發(fā)展。在此情形下，集體經(jīng)濟組織是土地承包法律關系中的一方主體，是管理承包地、為承包農(nóng)戶提供生產(chǎn)和社會化服務的組織。至于實踐中由村民自治組織承擔管理土地承包事務、服務村民的職能，那是由于在集體經(jīng)濟組織未建立的情形下，由村民自治組織承擔相應的職能。(18)村沒有統(tǒng)一的合作經(jīng)濟組織，由村委會直接管理全村的土地和各種村辦的合作經(jīng)濟。沒有村集體經(jīng)濟組織的，由村委會作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。參見全國人大常委會法制工作委員會 ：《村民委員會組織法釋義》，http://www.npc.gov.cn/npc/c2161/200010/066a1c59107e47d7be8f773e8f1bd3f7.shtml.訪問時間：2019-12-3。

從集體所有的資產(chǎn)類型看，通過集體產(chǎn)權制度改革建立的集體經(jīng)濟組織與上述情形有所不同。20世紀90年代一些發(fā)達地區(qū)開始探索集體產(chǎn)權制度改革后，這項改革工作在全國范圍內全面推進。通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織經(jīng)營和管理本集體成員集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)。以經(jīng)營和管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)為目的而設立的經(jīng)濟組織一般是股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社。這是通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織的具體表現(xiàn)形式。(19)參見董景山 ：《農(nóng)村股份合作改革之法律視角初論：以農(nóng)村社區(qū)幾種具體改革模式為討論基礎》，《上海財經(jīng)大學學報》2010年第5期。正如土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟組織不是承包地的所有權人，通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織也不是集體資產(chǎn)的所有權人。集體產(chǎn)權制度改革指向的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權結構相對較為復雜。它通過成員固化、資產(chǎn)股份或份額界定，依據(jù)組織章程經(jīng)營和管理本集體成員集體所有的存量及其增值的經(jīng)營性資產(chǎn)。政社合一體制下的社隊企業(yè)遺留下來的集體資產(chǎn)，大體上可以納入集體經(jīng)營性資產(chǎn)的范疇。

是否持有集體資產(chǎn)份額是成員資格取得和喪失的正當性基礎與判斷依據(jù)。(20)參見劉競元 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的私法規(guī)范路徑》，《華東政法大學學報》2019年第6期。在不同的集體產(chǎn)權類型下，集體經(jīng)濟組織的功能不同，其規(guī)則體系也不同。這在集體經(jīng)濟組織成員問題上得到集中體現(xiàn)。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的確定性與不確定性

一個組織體由適格成員集合而成，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也如此，而且不同情形下的集體經(jīng)濟組織成員的含義存在差別。在現(xiàn)行法律中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、農(nóng)村村民與農(nóng)民集體成員在不同語境下分別使用，因而需辨析其中的不同含義及其法律意義。正如農(nóng)村改革后集體經(jīng)濟組織的組織形態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化，集體經(jīng)濟組織成員的含義也發(fā)生了變化。

在農(nóng)村土地承包法律制度中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是取得土地承包經(jīng)營權的主體。(21)參見《農(nóng)村土地承包法》第5條。在實行土地家庭承包制之初，享有取得土地承包經(jīng)營權的主體是政社合一體制下的集體經(jīng)濟組織成員；在后來的土地延包中，地方立法制定了集體經(jīng)濟組織成員權規(guī)則，以之作為取得土地承包經(jīng)營權的基礎。從國家法意義上來說，在承包地分配和承包機制中，盡管局部調整的情況時有發(fā)生，但由于土地承包期的延長和“增人不增地，減人不減地”規(guī)則的有效實施，(22)參見《農(nóng)村土地承包法》第21條、第27條、第28條。穩(wěn)定的土地承包機制已經(jīng)建立，取得土地承包經(jīng)營權的集體經(jīng)濟組織成員實現(xiàn)了固化。在此情形下，在遵循意思自治原則的基礎上，集體經(jīng)濟組織設立與否，由以戶為單位的土地承包經(jīng)營權人自主選擇。若干土地承包經(jīng)營權人基于合意而設立集體經(jīng)濟組織(以土地股份合作社為典型)后，他們成為該集體經(jīng)濟組織的成員。農(nóng)戶可以在取得土地承包經(jīng)營權后確股不確地，實現(xiàn)分田到戶基礎上的合作。

在土地管理法律制度中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(及其成員)與農(nóng)村村民同時使用。在此語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(及其成員)的含義大體上可以從土地家庭承包制情形下的集體經(jīng)濟組織及其成員來理解,(23)參見《土地管理法》第13條第1款。而農(nóng)村村民的含義則較為復雜?？蓮恼毓芾韥斫忉屴r(nóng)村村民的含義。在宅基地管理制度中，農(nóng)村村民是取得宅基地使用權的主體。(24)參見《土地管理法》第62條第1款至第6款。在地方政策及其實踐中，有時將農(nóng)村村民等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，問題是這成員是什么集體經(jīng)濟組織的成員缺乏充分的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎。宅基地使用權取得機制中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，既不能從取得土地承包經(jīng)營權的集體經(jīng)濟組織成員的角度來解釋，也不能從其他集體經(jīng)濟組織成員的角度來說明。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟組織成員及后來其家庭內部的新增人口是農(nóng)村村民的一個組成部分，但農(nóng)村村民的范圍不止于此。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、 退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞曾經(jīng)是取得宅基地使用權的適格主體，(25)參見《土地管理法實施條例》(1991年)第26條、第27條。他們取得宅基地使用權并在農(nóng)村定居后成為那里的村民。在村民自治制度中，不具有本村戶籍但在本村居住達一定年限的人，也是本村村民，可以參與村民自治事務。(26)參見《村民委員會組織法》第13條第2款第3項。也就是說，在現(xiàn)行的宅基地使用權取得機制中，取得宅基地使用權的適格主體與取得土地承包經(jīng)營權的適格主體不具有同一性，不能一概以土地家庭承包機制中的集體經(jīng)濟組織成員來解釋宅基地使用權的取得主體。在以家庭承包經(jīng)營為基礎設立集體經(jīng)濟組織的情形下，取得宅基地使用權的村民可能未參與承包地的分配，因而也可能不是該集體經(jīng)濟組織的成員。通過集體產(chǎn)權制度改革設立集體經(jīng)濟組織后，村民也可能不是該組織的成員，但可能成為取得宅基地使用權的適格主體。

在物權立法中，農(nóng)民集體指的是由本集體成員構成的集體，即成員集體。與此相對應，集體所有指的是本集體成員集體所有，(27)參見《物權法》第59條第1款。這是理解集體所有權主體及其構成的法律基礎。此規(guī)則既能適用于土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟組織成員，也能解釋通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織成員的構成，但需分辨其中的不同含義。

成員資格和集體經(jīng)濟組織成員的含混不清還體現(xiàn)在其他方面。例如，法律保障進城落戶的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益，但進城落戶的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員還是該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的原成員？在司法實踐中，以類推解釋的方法將集體經(jīng)濟組織成員概念轉化為具有特定戶籍的概念，(28)參見王權典 ：《社區(qū)集體經(jīng)濟組織改制目標定位與職能重構之法律研析》，《法學論壇》2009年第4期。但如以戶籍為認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標準，(29)參見《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第15條。其成員進城落戶后可能不再具有集體經(jīng)濟組織成員資格。

近年來全面推進的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的任務是明晰農(nóng)村產(chǎn)權歸屬，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權利，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合組織。(30)參見中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)。由此可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中集體經(jīng)濟組織的設立以其成員資格的識別和認定為前提。不過，在此情形下，成員資格識別和認定的規(guī)則與分配承包地的成員資格的認定規(guī)則不同。在政策、地方立法及其實踐中，其成員權規(guī)則的基礎仍然是土地承包關系，這是成員資格識別和認定的基礎性因素。另外，成員資格的識別和認定，還考慮了戶籍和勞動貢獻等因素。這些因素共同構成了識別和認定村社成員是否具有通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織成員的基礎。根據(jù)成員資格的識別和認定規(guī)則，農(nóng)村社區(qū)內的部分新增人口可在其家庭內部分享集體資產(chǎn)的收益，但可能不是該社區(qū)在集體產(chǎn)權制度改革中設立的集體經(jīng)濟組織的成員。改革的實踐效果表明，這種成員權規(guī)則建立在村社成員自主選擇的基礎上，反應了實踐發(fā)展的需要，具有較強的引導功能與可操作性。這種規(guī)則得以實施的產(chǎn)權基礎是本集體成員集體所有的存量資產(chǎn)及其增值資產(chǎn)。

由于受到穩(wěn)定土地承包關系法律機制的制約，土地家庭承包制視野下的集體經(jīng)濟組織成員不等同于集體產(chǎn)權制度改革視野下的集體經(jīng)濟組織成員。在集體產(chǎn)權制度改革實踐中，新生兒、出嫁女等群體能否成為集體經(jīng)濟組織的成員往往會發(fā)生爭議，世居的村社成員與因遷徙而成為村社成員的群體(如因戶籍遷入，移民搬遷等)之間的利益沖突也較為突出。(31)王思明、劉紅巖 ：《如何認定特殊人群集體成員資格》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2016年第6期。為解決這些爭議和沖突，各地方基于實踐的需要制定了地方性規(guī)則，而不是一概將這些群體排除在集體經(jīng)濟組織成員之外。這些情形下的集體經(jīng)濟組織成員需要固化而使其具有確定性。

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體性

受集體產(chǎn)權歸屬和產(chǎn)權結構的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在實踐中發(fā)展為不同的組織形態(tài)。實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以是具有不同的產(chǎn)權結構和成員構成的組織體的聚合。家庭承包經(jīng)營是重建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎，這將它與生產(chǎn)、供銷、信用、消費等合作經(jīng)濟組織區(qū)別開來。近年來在實踐中，農(nóng)戶基于其土地承包經(jīng)營權與多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織(如農(nóng)業(yè)公司、供銷社等)開展合作，但這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織不屬于集體經(jīng)濟組織的范疇。正在發(fā)生的從雙層經(jīng)營到多層經(jīng)營的轉變，(32)參見周振、孔祥智 ：《新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的歷史變遷與政策啟示》，《管理世界》2019年第10期。有的是集體經(jīng)濟組織在其中發(fā)揮作用，有的則是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的結果。

集體資產(chǎn)所有權的主體是集體經(jīng)濟組織成員集體，而不是集體經(jīng)濟組織。(33)參見管洪彥 ：《農(nóng)民集體成員權：中國特色的民事權利制度創(chuàng)新》，《法學論壇》2016年第2期。集體資產(chǎn)所有權主體虛位的說法并不準確。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度轉型后，籠統(tǒng)地說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)所有權主體缺乏充分的法律依據(jù)。地方立法及其實踐在一定程度上實現(xiàn)了政社分開后的集體經(jīng)濟組織的重建和集體經(jīng)濟組織規(guī)則的可操作性。(34)如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第2條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指在一定社區(qū)范圍內，以土地等生產(chǎn)資料勞動群眾集體所有為基礎的鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)經(jīng)濟聯(lián)合總社、村經(jīng)濟聯(lián)合社、組經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織指的是原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織，包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟社等。《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第2條規(guī)定，村經(jīng)濟合作社是指在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。地方立法對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定，落實了政社分開后重建的集體經(jīng)濟組織的職能，(35)如《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第5條規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權利，承擔資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務、財務管理與分配等職能，參與農(nóng)村社區(qū)建設和社區(qū)協(xié)商，為農(nóng)村社區(qū)事業(yè)發(fā)展提供物質支持。這在一定程度上實現(xiàn)了實行政社分開的目標。另一方面，由于集體經(jīng)濟組織的來源和發(fā)展具有與一般經(jīng)濟組織不同的特點，而不能通過一般經(jīng)濟組織的法律規(guī)則對其進行調整和規(guī)制，也不能以一般的經(jīng)濟組織法律規(guī)則來解釋。在有的地方立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于合作經(jīng)濟組織的范疇，而在國家民事立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織是兩個不同的民事主體，兩者都具有特別法人的法律地位。這是基于一般法人的法律規(guī)則無法適用于這兩類民事主體而做出的選擇。(36)參見韓俊 ：《在民法總則中明確集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位》，《中國人大》2016年21期；張維煒 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人如何歸類？》，《中國人大》2016年第22期。國家民事立法創(chuàng)設了特別法人制度，突破了關于法人分類的立法先例。其中的問題，一是需要制定什么樣的法律規(guī)則來體現(xiàn)這兩類民事主體是特別法人而不是其他類型的法人，二是集體經(jīng)濟組織與其他經(jīng)濟組織的區(qū)分應遵循什么樣的基本規(guī)則。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的 主要難點及其應對

為適應社會經(jīng)濟條件發(fā)生的變化，需要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律規(guī)則。當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設面臨的主要難點體現(xiàn)在功能定位、產(chǎn)權結構和組織結構等方面。(37)參見張曉山 ：《農(nóng)村基層治理結構：現(xiàn)狀、問題與展望》，《求索》2016年第7期。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法需要探討解決這些問題的法理基礎，進而通過創(chuàng)設能滿足實踐發(fā)展需要的集體經(jīng)濟組織法律規(guī)則以落實其特別法人的法律地位。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有社區(qū)性，而這種社區(qū)性體現(xiàn)為排他性和封閉性時，它與交易相對人的市場主體身份不對等，其交易能力受到限制。其中的原因在于，交易相對人希望它與集體經(jīng)濟組織的交易能夠遵循市場交易的一般規(guī)則，但由于集體經(jīng)濟組織具有排他性和封閉性，這將會導致交易不能、交易費用過高或交易存在風險等結果。為賦予集體經(jīng)濟組織市場主體的地位，建立了集體經(jīng)濟組織的登記賦碼制度，(38)參見2018年7月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局《關于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2018〕21號)。而這種僅適用于集體經(jīng)濟組織的登記賦碼制度與一般市場主體的登記賦碼機制不兼容。這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要參與市場交易，但其參與市場交易又面臨諸多因素的制約，而這又可能與其發(fā)展集體經(jīng)濟、促進集體資產(chǎn)保值增值的目的相悖。為避免可能發(fā)生的交易風險，集體經(jīng)濟組織從事非競爭性經(jīng)營是一種現(xiàn)實選擇，而這同樣存在實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值、增加其成員收入的目的落空的問題。簡言之，集體經(jīng)濟組織參與市場交易面臨兩難困境。為既能體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織作為經(jīng)濟組織的基本特征，又能在市場交易中體現(xiàn)它在農(nóng)村基層組織體系中的價值，需要重新認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能。

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形態(tài)不同，組織結構有差別，對其功能的定位，需要回到憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度上來。

從實踐發(fā)展的需要出發(fā)，為農(nóng)戶提供充分、高效的生產(chǎn)和社會化服務，仍然需要走將農(nóng)戶組織起來的道路。鑒于此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本功能在于，以家庭承包經(jīng)營為基礎，基于集體經(jīng)濟組織成員的合意，由依據(jù)該集體經(jīng)濟組織章程設立的組織機構對由該集體成員享有或持有股權或份額的成員集體所有的資產(chǎn)進行經(jīng)營和管理，在實現(xiàn)成員集體所有資產(chǎn)保值增值的同時，為其成員提供生產(chǎn)服務和社會化服務。進一步說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以保障其成員的財產(chǎn)權、為其成員提供生產(chǎn)服務和社會化服務為目標而設立的營利性組織，這使其與一般的營利性組織相區(qū)別。鑒于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的變化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為其成員提供的服務需從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務向多樣性的社會化服務延伸和拓展。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定是取得成員權的基礎。以承包地入股設立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其成員為土地承包經(jīng)營權人。通過實施穩(wěn)定土地承包關系的法律規(guī)則，此情形下的集體經(jīng)濟組織成員權問題已基本得到解決。集體經(jīng)濟組織成員權的難點主要集中體現(xiàn)于集體產(chǎn)權制度改革中的成員權問題，實現(xiàn)通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織成員的確定性。

由于各地方的情況千差萬別，集體經(jīng)濟組織成員權制度應以建立基本規(guī)則為導向。在不違背國家強制性法律規(guī)則的前提下，實踐中集體經(jīng)濟組織成員權的取得和喪失的具體規(guī)則，留待集體經(jīng)濟組織章程來解決。實踐中對集體經(jīng)濟組織成員權的爭議大多通過多數(shù)決規(guī)則解決。多數(shù)決規(guī)則的實施，在體現(xiàn)了大多數(shù)村社成員意志的同時，可能侵害了一些群體的合法權益而違背了正義、公平原則的基本要求。(39)參見吳春香 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定及相關救濟途徑研究》，《法學雜志》2016年第11期。為避免多數(shù)決規(guī)則侵害一些群體的合法權益，當集體經(jīng)濟組織成員權爭議無法由村社成員自行解決時，應將其納入仲裁和民事司法裁決的范圍，以此保護村社部分成員的正當權益。

一方面，受集體產(chǎn)權結構的影響，集體經(jīng)濟組織設立后，其成員的加入或退出將會受到制約。另一方面，在堅持和完善集體所有權的前提下，需要賦予集體經(jīng)濟組織成員充分的加入和退出的自由選擇權。這可以構成對團體固有缺陷的有效調控。(40)參見葉林 ：《私法權利的轉型——一個團體法視角的觀察》，《法學家》2010年第4期。

(三)集體資產(chǎn)所有權及其行使

集體成員的財產(chǎn)利益通過團體內部的分配機制來實現(xiàn)，而不再以成員的個人意志對財產(chǎn)進行支配。(41)參見陳小君 ：《我國農(nóng)民集體成員權的立法抉擇》，《清華法學》2017年第2期。集體資產(chǎn)所有權不同于一般的所有權，其所有權的權能也不同于一般所有權的權能。就集體經(jīng)營性資產(chǎn)而言，集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化后設立的集體經(jīng)濟組織的成員的權益主要體現(xiàn)為對折股量化的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的占有權和收益分配權。從資產(chǎn)股份權能的性質看，賦予集體資產(chǎn)股份占有和收益分配的權能，促進了集體資產(chǎn)歸屬的清晰化。同時，由集體經(jīng)濟組織的社區(qū)性所決定，集體資產(chǎn)股份的轉讓、融資擔保和繼承的權能則受到限制，(42)參見王玉梅 ：《農(nóng)村社區(qū)股份合作社的商主體制度構建》，《中國政法大學學報》2016年第2期。因而其可交易性也受到了限制。實施這種限制的原因在于，賦予集體資產(chǎn)股份轉讓、融資擔保和繼承的權能，可能導致集體資產(chǎn)歸屬的變異，不利于集體資產(chǎn)所有權的實現(xiàn)。但是，這種股份權能的設置，可能不利于集體經(jīng)濟組織成員參與管理集體資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保值增值。在實踐中，集體經(jīng)濟組織大多借鑒了公司的治理機制。而問題在于，集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)歸屬不能以公司產(chǎn)權的一般規(guī)則來衡量，未實現(xiàn)公司化改造的集體經(jīng)濟組織的治理機制與公司的治理機制也不同。

集體經(jīng)濟組織需要通過完善集體所有權代表行使機制保障其成員的財產(chǎn)權和參與管理權。(43)參見王雷 ：《農(nóng)民集體成員權、農(nóng)民集體決議與鄉(xiāng)村治理體系的健全》，《中國法學》2019年第2期。為克服集體資產(chǎn)所有權行使機制的內在沖突，可將集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權界定為按份共有的一種特殊形式，以體現(xiàn)集體資產(chǎn)歸該集體的成員集體所有。為體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的功能，設置集體資產(chǎn)股份或份額分割、轉讓、融資擔保和繼承的規(guī)則，但對其施加必要的限制。其法律意義在于，在實現(xiàn)這些規(guī)則與一般的法律規(guī)則相兼容、與產(chǎn)權變動的基本法理不相沖突的前提下，在按份共有一般規(guī)則的基礎上設置例外規(guī)則，以達促進資產(chǎn)高效配置的目的。例如，將股權收益作為轉讓標的，承認集體經(jīng)濟組織成員的繼承人的優(yōu)先權，在操作上是可行的。(44)參見陳澤杰 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革中的股權轉讓——以浙江省諸暨市L村為例》，《法制與社會》2016年第6期(上)；戴威 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格制度研究》，《法商研究》2016年第6期。家庭內部新增人口對集體資產(chǎn)的收益分配則納入家庭內部財產(chǎn)分割的范疇。(45)參見魏憲朝、焦東紅 ：《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位探析》，《理論前沿》2007年第15期。通過集體經(jīng)濟組織章程約定集體資產(chǎn)份額的繼承和繼承人的表決權在地方立法中已經(jīng)得到體現(xiàn)。(46)如《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第11條規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以在本集體經(jīng)濟組織成員之間轉讓、贈與，也可以由本集體經(jīng)濟組織贖回，不得向本集體經(jīng)濟組織成員以外的人員轉讓、贈與。農(nóng)村集體資產(chǎn)份額可以依法繼承。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的人員通過繼承取得份額的，不享有表決權，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程另有規(guī)定的除外。通過份額量化或者轉讓、贈與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，持有的總份額不得超過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程規(guī)定的上限。為維護集體資產(chǎn)由成員集體所有，防止由少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)，需建立多元化的交易風險防控機制。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的區(qū)分

村民自治和集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村治理的兩大支柱，實現(xiàn)政經(jīng)分離仍然是深化農(nóng)村綜合改革的一項重要任務。(47)參見2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》。村民自治組織在履行公共服務職能的同時，管理村莊或社區(qū)的經(jīng)濟事務。村民自治組織承擔管理集體經(jīng)濟的職能，導致村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的職責劃分不清晰。集體產(chǎn)權制度改革將非經(jīng)營性或公益性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟組織管理的資產(chǎn)范圍后，村民自治組織的設立、履行職能同樣需要必要的財產(chǎn)作為基礎，而集體經(jīng)濟組織經(jīng)營和管理的資產(chǎn)和村民自治組織的資產(chǎn)不能彼此替代。

區(qū)分集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的法理基礎在于，兩種組織的性質不同，因而其法律基礎也不同。從這一認識出發(fā)，需要修訂《村民委員會組織法》中關于村民自治組織承擔發(fā)展集體經(jīng)濟的職能的規(guī)定，將村民自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟的職能歸于集體經(jīng)濟組織；通過集體經(jīng)濟組織章程和村民自治組織章程的制定和實施，進一步界定和落實兩種組織的不同職能，實現(xiàn)兩種組織的分離，使其各得其所。為保障村民自治組織高效履行其法定職能，需要具有必要的財產(chǎn)基礎，為此，可以在集體經(jīng)濟組織章程中規(guī)定從集體資產(chǎn)收益中提取一定比例，以之作為村民自治組織運轉經(jīng)費的補充，并以此體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的應有功能。

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形式

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法應當面向集體經(jīng)濟組織在制度轉型中設立，與農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟組織具有直接關聯(lián)而又無法由一般的經(jīng)濟組織法律制度來調整的集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟的組織形式已經(jīng)不局限于股份經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作社等形式，一些集體經(jīng)濟組織已經(jīng)改制為有限責任公司或股份有限公司，(48)參見李浩 ：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公司化運作——從法律視角解析經(jīng)營風險》，《人民論壇》2010年第26期。而對有限責任公司或股份有限公司的設立、治理機制、資產(chǎn)管理和股份變更等的規(guī)制，已由公司法律制度來調整。為實現(xiàn)法律規(guī)制的有效性，經(jīng)過集體產(chǎn)權制度改革而設立的有限責任公司和股份有限公司，以及農(nóng)民基于合意而設立、與農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟組織之間不具有直接關聯(lián)關系的經(jīng)濟組織，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的調整范圍。(49)參見杜國明 ：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法探析》，《法學雜志》2010年第5期。城市建成區(qū)范圍內的集體經(jīng)濟組織與原集體經(jīng)濟組織之間存在直接關聯(lián)關系的，其法律規(guī)制參照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。

盡管通過集體產(chǎn)權制度改革設立的集體經(jīng)濟組織承擔管理集體非經(jīng)營性和公益性資產(chǎn)的職能，但這種集體經(jīng)濟組織與基于土地承包經(jīng)營權人之間的合作而設立的集體經(jīng)濟組織既不是屬種關系，也不發(fā)生重合，這主要是因為兩者的成員構成和產(chǎn)權歸屬存在差異。另一方面，為實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)內集體經(jīng)濟組織的主體的單一性，克服成員構成和產(chǎn)權歸屬差異給同一社區(qū)內的不同的集體經(jīng)濟組織之間造成沖突，可以通過在集體經(jīng)濟組織章程中設置差別性條款，以此體現(xiàn)同一集體經(jīng)濟組織的成員構成和產(chǎn)權歸屬的多樣化。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形式和結構應當是多元的，高效的組織結構和治理機制有利于增強其服務功能。無論選擇什么樣的組織結構和治理機制，應持尊重歷史、尊重集體經(jīng)濟組織成員的自主權和選擇權的立場，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織權利能力和責任能力的清晰化。

四、結語：建立新型農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)深深地嵌入農(nóng)村基層組織體系中。在農(nóng)村基層組織體系中，促進法律基礎不同的組織之間的合作與協(xié)同，是實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的組織基礎。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于一般的合作經(jīng)濟組織的原因，主要在于兩者的產(chǎn)權基礎和產(chǎn)權性質不同。集體經(jīng)濟組織行使集體資產(chǎn)的所有權，而集體資產(chǎn)所有權主體的構成因資產(chǎn)歸屬的不同而不同。以承包地的集體所有和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營為基礎設立的集體經(jīng)濟組織與以經(jīng)營性資產(chǎn)的集體所有和其成員按份(股)持有的集體經(jīng)濟組織，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的兩個基本類型，兩者在實踐中可以表現(xiàn)為不同的組織形態(tài)。不同的組織形態(tài)，不僅僅是名稱的不同，而且更主要是其產(chǎn)權結構、治理機制和責任能力的不同。在堅持不同組織形態(tài)的集體經(jīng)濟組織的基本功能的基礎上，應賦予集體經(jīng)濟組織更多的自由選擇權。

實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律規(guī)則的體系化和科學化，為集體經(jīng)濟組織的重建提供具有引導功能和可操作性的統(tǒng)一的法律規(guī)則，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法工作的主要任務。在體系化和科學化的法律規(guī)則框架下，產(chǎn)權基礎不同的集體經(jīng)濟組織能夠兼容共存。隨著集體及其成員邊界的調整，(50)參見陳明 ：《“集體”的生成與再造：農(nóng)村土地集體所有制的政治邏輯解析》，《學術月刊》2019年第4期。由于不同組織及其成員的產(chǎn)權邊界清晰，生產(chǎn)要素的流動將會促進農(nóng)村社區(qū)內產(chǎn)權基礎不同的集體經(jīng)濟組織之間的融合。由于地權移轉具有開放性(以承包地的經(jīng)營權流轉為典型)，集體經(jīng)濟組織的社區(qū)性的含義也會發(fā)生變化，社區(qū)性不再體現(xiàn)為封閉性和排他性，而是體現(xiàn)為在完善集體所有權主體制度和行使機制的前提下，為其成員提供多樣性的生產(chǎn)服務和社會化服務。在產(chǎn)權基礎和成員構成不同的集體經(jīng)濟組織融合過程中，其成員持有資產(chǎn)份額的流動，使成員之間的合作進一步增強成為可能，以合作為基本特征的新型集體經(jīng)濟組織得以重建，集體經(jīng)濟組織在市場競爭中通過其組織優(yōu)勢實現(xiàn)其營利與為成員服務的雙重目標。同時，新型集體經(jīng)濟組織與合作經(jīng)濟組織的兼容與合作將使農(nóng)村經(jīng)濟組織結構發(fā)生變化。