卞佳琪

摘 要：在開放市場的新形勢下，地方投融資平臺的建設(shè)也走到了一個新的階段。隨著PPP、ABO等模式的出現(xiàn)，地方投融資也逐漸利用市場機(jī)制來進(jìn)行資源配置，力圖實(shí)現(xiàn)效率最大化。但是，也隨之而來一些不可避免的問題，即由于投資平臺本身的建設(shè)和運(yùn)營問題，政府對投資平臺的監(jiān)管的水平與目的問題，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的債務(wù)償還困難，制約投資平臺市場化的發(fā)展。國際上來看，政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)也屢見不鮮，最著名的是2009年以希臘、意大利、冰島等國家為代表的歐洲債務(wù)危機(jī)，使得整個歐元區(qū)面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。當(dāng)前，我國新時代主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，民族團(tuán)結(jié)、共同富裕、決勝小康的關(guān)鍵之年，少數(shù)民族等落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施提供和發(fā)展也成為不可忽視的問題，所以本文會重點(diǎn)就地方投融資平臺出現(xiàn)的問題，發(fā)掘其內(nèi)在的缺陷原因，著重分析尤其是最需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方投融資的相對不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)對的策略，并借鑒歐洲債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，從投資平臺公司本身和政府兩方面探討新形勢下解決投融資市場化機(jī)制創(chuàng)新問題與手段。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資平臺;債務(wù)風(fēng)險;歐債危機(jī);不發(fā)達(dá)地區(qū)

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.055

2014年，中國投融資平臺開始走上市場化轉(zhuǎn)型之路，這是市場經(jīng)濟(jì)帕累托最優(yōu)資源配置效率的必然要求，有利于政府部門與民間企業(yè)之間取長補(bǔ)短，本應(yīng)該會有助于消除政府在這樣的投資周期長而收益低的公共支出上的費(fèi)用超支問題，減輕財政負(fù)擔(dān)，但實(shí)際運(yùn)行過程中，某些地區(qū)卻出現(xiàn)嚴(yán)重的政府債務(wù)風(fēng)險，甚至是危機(jī)。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年到期或進(jìn)入回售期的城投債近1.6萬億元，創(chuàng)下歷史新高。其中，到期規(guī)模約為1.35萬億元，進(jìn)入回售期的近2500億元。四川耒陽、陜西西安也相繼出現(xiàn)政府債務(wù)違約問題。那么究竟原因何在呢，是否市場化機(jī)制改革不適合中國國情呢？下面將從政府投融資平臺公司和政府兩方面做具體分析。

1 政府投融資平臺公司

1.1 治理結(jié)構(gòu)混亂

最近投融資平臺公司不斷涌起，數(shù)目眾多，但是質(zhì)量規(guī)模參差不齊，各個公司在內(nèi)部體制上稍顯混亂。有的公司雖然設(shè)立了董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人通常都是由當(dāng)?shù)卣姓蚊?，?dǎo)致各機(jī)構(gòu)之間無法形成相互監(jiān)督、相互制約的良性機(jī)制;另外還有一些公司甚至根本不設(shè)置理事會、監(jiān)事會，導(dǎo)致部分職能無法履行。而且某些公司實(shí)際管理者存在政府背景大于金融管理背景現(xiàn)象，使得管理層較為混亂無章，違背了市場化的初心和原則，也大大降低了資源配置的效率。

1.2 風(fēng)險管控缺失

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本就是事關(guān)人民生活水平的重要領(lǐng)域，現(xiàn)今為了適應(yīng)社會對公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)不斷增長的需求，地方政府的投融資平臺的重要性更是在不斷上升，投資規(guī)模和數(shù)量也在逐年攀升。但其規(guī)模的擴(kuò)大卻與平臺公司管理能力不相匹配，因此產(chǎn)生了較大的風(fēng)險。一是由于公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂、管理層能力不足;二是因?yàn)槠脚_公司對風(fēng)險控制領(lǐng)域的重要性認(rèn)識不夠，存在一定的道德風(fēng)險問題，所以醞釀了一定的財務(wù)危機(jī)。

1.3 信息披露不完全

投融資信息披露是決策透明化的前提之一，也是防止資金濫用、錯用的重要抓手。當(dāng)然這除了與公司本身的制度息息相關(guān)外，也與政府監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和程度掛鉤。

2 政府

2.1 政府投建“形象工程”

政府與平臺公司之間的權(quán)責(zé)劃分很不明確，人事權(quán)和股權(quán)都屬于政府，并且地方國家資產(chǎn)管理的委員會根據(jù)投融資平臺的不同規(guī)模對其設(shè)置行政級別，企業(yè)中的管理人員一般都是由省級的組織部進(jìn)行直接、公開的任命。政府過多介入平臺公司管理，間接內(nèi)定管理人員，使得資金利用的不合理、不透明，也擾亂了正常的市場秩序，不利于相關(guān)平臺的良性競爭，也有損政府廉潔、公正的親民形象，更是違背了2014年之后相繼出臺的一系列推動基礎(chǔ)設(shè)施投資市場化的方針政策的大方向。

這個不合理的約束體制是形象工程的源頭。民生工程本應(yīng)是政府為民辦實(shí)事、辦好事的“民心工程”和“德政工程”，關(guān)系到群眾的根本利益，尤其大型的民生工程能體現(xiàn)一屆黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的決策水平和帶領(lǐng)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的決心，也是體現(xiàn)為人民服務(wù)工作的重要內(nèi)容。但是有關(guān)部門通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了標(biāo)榜自己的政績，為了個人的利益，對民生工程的建設(shè)不進(jìn)行充分論證，不考慮老百姓、群眾的需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，造成項(xiàng)目投資決策失誤，弄成勞民傷財、浮華無效“形象工程”，不僅使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至停滯，老百姓無法享受政府項(xiàng)目帶來的便利和實(shí)惠，還會給政府背上沉重的“包袱”，這是對政府和人民的不負(fù)責(zé)。而且政府直接任命會導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，利用政治權(quán)力謀取私利，化公為私。

2.2 監(jiān)管少且程度松懈

第一，因?yàn)橥顿Y平臺公司數(shù)量增長的勢頭強(qiáng)勁，而政府的監(jiān)管卻沒有及時跟上調(diào)整，適應(yīng)平臺公司規(guī)模的擴(kuò)大。各種平臺資質(zhì)不一，規(guī)模差別很大，因?yàn)闆]有一個標(biāo)準(zhǔn)，明確說明投資平臺公司的應(yīng)有的體制，這是當(dāng)前監(jiān)管中的一個漏洞——監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第二，對信息透明度監(jiān)管不力。資金的來源、用途不進(jìn)行披露，加上政府對公司的部分控制，就有可能造成資金去向不明，財政資源浪費(fèi)，費(fèi)用超支，債務(wù)問題接踵而至。第三，對融資渠道上缺乏適當(dāng)?shù)母深A(yù)。這就涉及到大部分債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索——長債短借。因?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要是長期工程且收益空間小，一般只有商業(yè)銀行來提供融資，期限較短。所以一旦經(jīng)濟(jì)基本面惡化，資金鏈斷裂，短期借款又亟待償還，出現(xiàn)時間錯配，政府便被迫宣布債務(wù)違約。

2.3 各地政府間改革不同步，差異明顯

債務(wù)問題的出現(xiàn)使得不少地方政府也逐漸開始涉足投融資體制改革，但是在上傳下達(dá)的過程中，沒有徹底貫徹落實(shí)，執(zhí)行起來互相推諉，責(zé)任模糊不清，進(jìn)度不一、力度不一、效率不一，沒有擰成一股繩，導(dǎo)致上一級政府很難把握總體情況，來制定統(tǒng)一的方針政策，所以政策方案也就被擱置。