崔月

摘 要：隨著我國治理重心下移，社區(qū)在社會治理中扮演著前沿哨口的角色，職責同構下的社區(qū)行政負擔過重與自治能力不足不斷挑戰(zhàn)著治理的有效性，如何實現(xiàn)有效的治理成為亟待解決的問題。本文以S市T社區(qū)工作站開展安全生產(chǎn)巡查為例，在這個過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)會在自上而下任務下沉與自下而上需求的雙重壓力相互作使其形成了“嚴格的靈活性”，化解了職責同構下社區(qū)治理的困境。

關鍵詞：居站分離;職責同構;網(wǎng)格化管理

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.35.020

0 引言

社區(qū)居委會扮演著連接政府與居民的關鍵角色，政府供給與居民的需求的雙向互動嵌入到社區(qū)治理中，而權責不對等是社區(qū)治理最大的問題。統(tǒng)治者希望做有權無責的“人主”，而被統(tǒng)治者但愿要有責無權的“公仆”。在治理模式逐漸轉(zhuǎn)變的今天，社區(qū)治理強調(diào)其自治的屬性，其中《關于加強和改進城市社區(qū)居委會建設工作的意見》中強調(diào)：“我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。而社區(qū)負擔過重的現(xiàn)象卻始終與現(xiàn)代治理的理念相違背，為了將社區(qū)居委會從繁重的行政事務中解放出來，不斷提升自治能力，“居站分離”模式則在這個背景下出現(xiàn)?！熬诱痉蛛x”主要是承擔從居委會分離的行政性任務。但這仍然沒有改變基層治理的困境，職責同構下的社區(qū)工作站仍然承擔著繁重的工作。針對社區(qū)工作站存在的問題，也有學者進行了論述，王克力指出了“居站分設”中社區(qū)工作站任務過重，定位模糊等問題。徐道穩(wěn)在指出了社區(qū)工作站人員身份定位不明確，相對的酬勞也較少等問題。S市建設智慧城市，不斷創(chuàng)新基層治理模式，在開展安全生產(chǎn)巡查中，實行巡辦分離模式，徐剛盧艷紅以“環(huán)境—行為”適應性為邏輯框架，揭示了社區(qū)工作站在承接政府社區(qū)公共服務過程中并未真正承擔起分工職能，而是出現(xiàn)了體制化空轉(zhuǎn)的原因在于情境暗示效應下的規(guī)章制度軟性約束、街道辦“示范效應”及社區(qū)工作“應付法則”。社區(qū)工作站任務雖然繁重，但也有學者關注到了對基層工作情緒低落、行為拖沓、福利導向、責任逃避等現(xiàn)象;也有學者從協(xié)同的角度提出要加快由單一政府主體主導的“自上而下”模式向多主體協(xié)同的“自下而上”模式轉(zhuǎn)變。這些研究對社區(qū)工作站的優(yōu)劣特征、定位等進行了系統(tǒng)性的闡述，但缺乏對社區(qū)工作站在開展工作時的行動策略進行分析。于是本文想通過社區(qū)工作站在開展安全生產(chǎn)巡查工作中，基層通過哪些方式來化解治理的困境，從而緩解基層治理的壓力。

1 案例背景介紹

社區(qū)工作站在實際運行中，往往承擔著更多的行政任務，臨時性的會議、考核、評比多使得社區(qū)工作站苦不堪言，同時社區(qū)工作站承擔的很重要的任務就是維穩(wěn)，作為城市治理核心結點，社區(qū)承擔了更多基礎的應急任務，如維穩(wěn)、消防隊、安監(jiān)、綜治信訪、城建城管組、日常巡查。社區(qū)的防災減災工作主要通過社區(qū)工作站的網(wǎng)格化治理來實現(xiàn)，日常的工作需要網(wǎng)格員、安格員等對社區(qū)居民樓、三小場所、化工廠、水庫、堤壩等危險的地方進行常規(guī)巡查與重要防護時期的重點巡查任務，同時通過簽訂責任書、不斷的進行評比考核使得社區(qū)工作站承擔的任務與責任越來越重，除此之外，以“屬地管理”“工作進社區(qū)”為名的任務在資源與能力匱乏的情況下隨意向社區(qū)工作站下放，將任務下沉到社區(qū)，存在“職能部門用權不擔責，而基層擔責卻無權”的現(xiàn)象，在街道開展的各項專項整治行動中，社區(qū)工作站都會進行配合。

S街道的職責是加強基層政權建設，領導社區(qū)工作站，指導社區(qū)居民委員會工作。其在寶安區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理工作中，率先推出網(wǎng)格大巡查模式，通過“科技+制度+責任”，運用“管控通”智慧系統(tǒng)，構建“巡辦”分離格局并在全方位巡查模式在全區(qū)迅速推開。下設的社區(qū)工作站也在嚴格的落實防災減災的事項，其中TT社區(qū)工作站是石巖街道推行“居站分設”社區(qū)管理體制改革后，于2008年2月正式掛牌成立，同年5月正式開展工作，T社區(qū)設有一個工作站、一個居委會和一個T股份合作公司。T社區(qū)工作站的主要職能是管理服務本社區(qū)，以及協(xié)助街道各職能部門更加便利在本社區(qū)開展相關工作。工作站共設置了六大功能組：分別是辦公室、黨群共建組、民生服務組、綜合窗口組、綜治維穩(wěn)組、綜合整治組、以及勞動就業(yè)、殘協(xié)服務、精仿社工窗口。深圳市是社區(qū)創(chuàng)新的先行者，對于社區(qū)治理的創(chuàng)新也做到了先試先行。社區(qū)工作站在這個過程中扮演了重要角色，如表1所示，社區(qū)工作站具體承擔了以下幾方面的任務。

2 嚴格的靈活性作用機制

2.1 嚴格靈活性的定義

周雪光指出，政策的一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性是國家治理基本矛盾的應對機制之一，從組織設計的角度，指出了三種不同性質(zhì)的執(zhí)行靈活性：第一種模式是由于政策自身的特征使得執(zhí)行更加的靈活;第二種表現(xiàn)在自愿性上，為了實現(xiàn)某項目標，不同的方式或手段常常自愿的交換;第三種則是為了私利，當涉及到利益沖突時，靈活性的手段可以幫助主體獲得更多的資源。無論是有利于組織發(fā)展還是不利于組織發(fā)展的靈活性往往同時存在，而這種靈活性也表示執(zhí)行人員具有自主性。本文針對社區(qū)工作站在政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的嚴格的靈活性，并不僅從上級政府的角度看來，同時也結合了公眾在政策執(zhí)行中的影響。分別從嚴格性與靈活性兩個方面來解釋。嚴格性借助治理過程中涉及到的權力獲取來分析，而靈活性借助資源配置與行使權力來看。

2.2 嚴格靈活性的作用機制

本文主要從嚴格性與靈活性兩方面來看：一是自上而下追求治理績效的邏輯;二是自下而上治理的需求邏輯。嚴格性更多的體現(xiàn)在政府不斷的下沉任務，并且采取嚴格的考核手段與問責手段等。無論是街道還是社區(qū)工作站，更加強調(diào)“向上負責”。而“向上負責”的組織結構，其核心任務就是高效率的完成自上而下的任務。同時這一向上負責的特點使得自上而下的動員能力強大且有效，但自下而上的傳遞反饋能力有限;另一方面在網(wǎng)格化的背景下，在開展安全生產(chǎn)巡查的相關工作時，需要充分動員社會公眾，網(wǎng)格員下沉到社區(qū)工作進一步增強了與公眾的聯(lián)系。而公眾也需要依靠社區(qū)，在這個過程中情感治理的構建進一步增強了靈活性，需求邏輯為治理提供了合法性與正當性。于是靈活性則表現(xiàn)為公眾自下而上的需求，使得在治理的過程中借助公眾的力量產(chǎn)生了靈活性。

2.2.1 自上而下嚴格性的體現(xiàn)

街道辦事處把社區(qū)權力，包括人事權、財權、管理權等都集中在自己手中，通過對社區(qū)工作站下行政命令的方式，讓社區(qū)工作站的行政工作。上級將行政事務通過各種手段名正言順的進入社區(qū)，使其接受了任務、承擔了更多的責任，這些行政化的手段讓社區(qū)工作站在防災減災中必須嚴格遵循某些標準，在落實政策時，體現(xiàn)了嚴格性。那么讓其產(chǎn)生嚴格性的手段具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（1）網(wǎng)格化管理——權力下沉的方式。

社區(qū)是基層治理的重要一環(huán)，在開展安全生產(chǎn)巡查工作中，網(wǎng)格化管理的模式對于預先排查、信息獲取起到了重要的作用，它是國家治理的信息邏輯—清晰度的體現(xiàn)，它打破了政府之間的信息壁壘，運用信息化的手段實現(xiàn)部門優(yōu)化與信息整合。網(wǎng)格化管理通過對轄區(qū)內(nèi)的社會事實信息進行較為全面、規(guī)范的收集，網(wǎng)格化治理進一步實現(xiàn)了政府與居民信息的雙向流動，而互為清晰的結果進一步提升了社區(qū)防災減災的能力。網(wǎng)格化管理的特有優(yōu)勢使得社區(qū)在開展安全巡查式具有更加清晰的治理空間。網(wǎng)格化管理通過技術治理的賦能為社區(qū)治理提供了更便捷的治理方式，彌補了社區(qū)治理能力不足的缺點，其主張國家權力下沉。這表明社區(qū)網(wǎng)格化管理通過規(guī)范化的手段自上而下的將政府權力下沉到社區(qū)，具體表現(xiàn)為在基層治理中通過層級的延伸形成了市—區(qū)—街道—網(wǎng)格四級管理的模式，將任務下沉到社區(qū)工作站。

（2）屬地管理——任務下沉合理性。

社區(qū)工作站其不屬于政府部門，但仍受到街道的管控。我國居民委員會權能不足，許多重要的權限都被街道辦事處所控制。而社區(qū)工作站也是如此，政府行政權力過多地滲透到社區(qū)中。從權力與資源的分配流向來看實現(xiàn)了自上而下的流動，社區(qū)的很多行政事務經(jīng)常以“屬地管理”“工作進社區(qū)”為名轉(zhuǎn)移給社區(qū)。屬地管理的特征表現(xiàn)在第一，屬地管理的邊界通常是自然形成或者人為規(guī)定的物理空間;第二，在工作區(qū)域內(nèi)，強調(diào)“誰主管，誰負責”。不管其是否具備承接的能力和條件，通過屬地管理的方式將任務層層下壓。在安全生產(chǎn)巡查的過程中，上級通過簽訂責任書的方式，來對下級進行約束，進一步壓實了基層的在責任，使得社區(qū)在一定程度上嚴格的按照上級的要求完成任務。

（3）目標責任制——任務細化手段。

目標責任制是在壓力型體制下，為了動員基層政府確保任務的高效完成，同時對組織進行績效考核而產(chǎn)生的一種實施手段。在開展安全生產(chǎn)巡查中，上級制定了相應的目標考核制，將任務進行明確的劃分，并按照規(guī)定，對社區(qū)進行考核目標責任制的一種表現(xiàn)形式是“下達任務”。

深圳某社區(qū)網(wǎng)格化體現(xiàn)了目標任制的管理理念。具體表現(xiàn)為，從目標分解看，深圳某社區(qū)形成了街、鎮(zhèn)（一級網(wǎng)格），村、社區(qū)（二級網(wǎng)格）的目標責任鏈，在考評機制上，深圳市某社區(qū)將考評結果與獎懲相掛鉤。這表示科層制管理過程具有相對統(tǒng)一的規(guī)則，對于嚴密、精確、控制更加注重;為了實現(xiàn)治理的目標需要用獎懲的手段來約束。更加注重規(guī)范性，能夠給組織內(nèi)成員持續(xù)穩(wěn)定的制度化激勵的方式在社區(qū)網(wǎng)格化治理中展露無遺，同時劃定的網(wǎng)格單元使責任主體更加明確，邊界更加清晰，通過目標進行層層分解與嚴格的問責機制對網(wǎng)格進行嚴格的管理，按照完成情況給予相應的政治和經(jīng)濟方面的獎懲激勵。在實踐中，深圳某社區(qū)工作站網(wǎng)格化的管理涉及更多的維穩(wěn)工作，通過社區(qū)工作站的網(wǎng)格員日常的巡查，將問題通過智能系統(tǒng)上傳，相關執(zhí)法部門通過共享的信息及時進行處理以維護社區(qū)的穩(wěn)定，同時通過設定A、B、C、D四個嚴格的考核等級對網(wǎng)格員進行考核，對考核過低的社區(qū)工作站進行問責，對網(wǎng)格員進行解雇。

2.2.2 自下而上靈活性的體現(xiàn)

（1）公眾的需求——產(chǎn)生執(zhí)行張力。

在防災減災的過程中，常常需要公眾的配合，而在治理的框架下，底層社會中的個體在與政府互動的過程中形成了討價還價的治理彈性，治理的擴展與情感的策略形成了治理內(nèi)在的張力。對于治理而言，自下而上的需求使得治理產(chǎn)生了更多的調(diào)試氛圍，在個體的訴求與利益的表達的過程中，社區(qū)工作站通過與居民的互動產(chǎn)生了靈活性。鄉(xiāng)土情感使得治理主體與客體聯(lián)系得更加緊密。通過網(wǎng)格化管理下沉到社區(qū)的網(wǎng)格員建立了行政組織與公民的聯(lián)系，拓展了公民的表達機制，使得發(fā)生的矛盾容易被化解掉，為治理邁向服務提供了渠道。深圳社S街道的行政任務由社區(qū)工作站來承擔，對于T社區(qū)工作站來說，重要的任務就是維穩(wěn)，其權力來源于政府行政權力的下沉，（而網(wǎng)格員的日常工作則是進行巡查，社區(qū)中存在的安全隱患由網(wǎng)格員通過智能系統(tǒng)進行上傳，安監(jiān)通過共享的信息將問題來進行處理）。同時社區(qū)的維穩(wěn)也在嘗試動員民眾，政府通過社區(qū)“網(wǎng)格化”搭建了民眾與政府互動的渠道，傾聽民生、滿足公眾的需求對于解決基層矛盾是很重要的方式，通過社區(qū)工作站“網(wǎng)格化”第一時間掌握準確社區(qū)的突發(fā)事件與矛盾沖突，“網(wǎng)格化”進一步加強了“屬地管理”強調(diào)的只要發(fā)生在劃定的區(qū)域以內(nèi)，無論何種性質(zhì)和內(nèi)容的工作任務，就要由相應人員負責。（訪談資料：網(wǎng)格員：“一次居民樓一個居民因為突發(fā)疾病死亡，但因為居民第一反應是報警，沒有及時通知我們，上面的領導知道情況，立刻召集我們過去，詢問為什么沒有第一時間發(fā)現(xiàn)問題”）。由于深圳某社區(qū)外來人口較多，租住居民日常生活安全問題除了依靠網(wǎng)格員的日常巡查以外，也設置了樓棟長，日常的安全教育通過樓棟長與居民的溝通，對于發(fā)生安全事故的居民樓，將實行樓棟長與網(wǎng)格員負責制，通過強有力的問責機制來嚴格規(guī)范社區(qū)的穩(wěn)定。

（2）鄉(xiāng)土文化——重塑治理空間。

基層治理往往受到了很多外部因素的影響，鄉(xiāng)土文化在一定程度上化解了治理的沖突，重塑了治理的空間，這種治理的外部因素為治理提供了潤滑劑，使得治理產(chǎn)生了更多的靈活性，這個過程體現(xiàn)在與公眾的互動之中，這主要體現(xiàn)在兩個方面：①建立樓棟長制度，通過樓棟長來聯(lián)系群眾。T社區(qū)成立了樓棟長聯(lián)合會，樓棟長負責消防、治安、人員安全等各項工作。樓棟長也是店長，承擔主體責任。②商鋪、居民樓整改依靠群眾。社區(qū)工作站的在上級的壓力下，會出現(xiàn)“正式權力非正式運作”現(xiàn)象，非正式制度出現(xiàn)成為落實和應對高壓政策的必要手段，有時表現(xiàn)我“面子”“人情”等關系性因素。社區(qū)工作站的工作人員也會依托各類社會力量化解矛盾。社區(qū)工作站人員：很多工作是由我們與網(wǎng)格員一起深入社區(qū)進行檢查，如很多商鋪的安全隱患需要整改，由于我們沒有執(zhí)法權，這就需要我們不斷去督促，更多的工作需要和社區(qū)居民打成一片。

3 結論

社區(qū)在創(chuàng)新治理模式中，出現(xiàn)了“網(wǎng)格化”與“居站分離”兩種模式，兩者邏輯并不相同，在“網(wǎng)格化”的背景下，自上而下的權力下沉與自下而上的居民互動產(chǎn)生了嚴格靈活性。而社區(qū)工作站在防災減災的過程中通過與民眾的互動，鄉(xiāng)土文化重塑了治理的空間，從而化解了治理的困境。而對于社區(qū)工作站，常常伴隨著任務模糊、人手不足、保障不足等問題，解決這一問題關鍵在于不僅將任務下達到社區(qū)中，相應的權力與資源也應與之匹配，其次，尤為關鍵的則是動員社會的力量社區(qū)如何發(fā)揮自身的作用獲取資源，使得居民與社會組織參與其中，獲取更多的資源來化解治理的困境。

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