周妍 張麗佳 翟紫含

現(xiàn)階段，我國(guó)面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，但生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入?yún)s過(guò)度依賴財(cái)政資金。在三期疊加、投資缺口大、財(cái)政投入增長(zhǎng)空間有限的現(xiàn)實(shí)背景下，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立市場(chǎng)化機(jī)制，明晰市場(chǎng)交易規(guī)則、完善激勵(lì)約束措施、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，吸引社會(huì)資本加入國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)，成為迫切需要解決的問(wèn)題。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

西方國(guó)家在生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)體系建設(shè)方面，普遍采取“小政府、大市場(chǎng)”的自由經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。政府通過(guò)法律約束、搭建平臺(tái)、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式，引導(dǎo)建立了穩(wěn)定有序的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)。

基于“信用”交易的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化模式。類模式主要著眼于對(duì)區(qū)域整體生態(tài)功能或?qū)δ愁愄厥鈱?duì)象的保護(hù)。其中以德國(guó)的基于“生態(tài)價(jià)值分”交易和美國(guó)的濕地“抵消信用”交易的市場(chǎng)化模式最具代表性。

美國(guó)濕地“抵消信用”交易的模式主要特點(diǎn)如下：政府通過(guò)法律規(guī)定濕地“零凈損失”“總體增長(zhǎng)”的目標(biāo)，開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)造成濕地受損的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)償義務(wù)。在市場(chǎng)交易規(guī)則方面，專業(yè)從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)（如濕地緩解銀行發(fā)起人）通過(guò)購(gòu)買或租賃土地建設(shè)濕地，經(jīng)政府許可審批后生成并儲(chǔ)備“抵消信用”額度，出售“抵消信用”給責(zé)任主體獲得收益。

基于“水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的流域水環(huán)境治理市場(chǎng)化模式。最有特點(diǎn)的是英國(guó)泰晤士河潮汐隧道項(xiàng)目，是為改善流域水環(huán)境賦予市場(chǎng)主體水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一類市場(chǎng)化模式。英國(guó)政府通過(guò)將潮汐隧道這一基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)權(quán)完全轉(zhuǎn)移給水務(wù)公司，同時(shí)還建立起一套獨(dú)立協(xié)同的分權(quán)監(jiān)管機(jī)制，包括獨(dú)立于政府部門的國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括環(huán)境署、水務(wù)辦公室和飲用水監(jiān)督局等）和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括水務(wù)公司協(xié)會(huì)和水務(wù)消費(fèi)者委員會(huì)）。

基于“生態(tài)旅游特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的國(guó)家公園保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化模式。如：美國(guó)利用特定區(qū)域生態(tài)資源的稀缺性和生態(tài)系統(tǒng)本身具有的娛樂(lè)性功能，以及人們對(duì)自然舒適性的需求，打造生態(tài)旅游消費(fèi)市場(chǎng)。在激勵(lì)措施方面，通過(guò)法律規(guī)定國(guó)家公園的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并規(guī)定公園內(nèi)可進(jìn)行生態(tài)旅游特許經(jīng)營(yíng)，須經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)確定特許經(jīng)營(yíng)受權(quán)主體。

基于“綠色水電”認(rèn)證的市場(chǎng)化模式。如瑞士建立了“綠色水電”認(rèn)證機(jī)制。通過(guò)“認(rèn)證”提高電力產(chǎn)品附加值，將溢價(jià)用于改善環(huán)境。在創(chuàng)造市場(chǎng)需求方面，公眾對(duì)天然健康河流的向往加之綠色電力的社會(huì)宣傳催生了“綠色水電”的市場(chǎng)需求。

基于“綠色金融”的市場(chǎng)化投融資工具。許多國(guó)家和地區(qū)探索將多種金融工具用于支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)，包括 “綠色銀行”“綠色信貸”“綠色債券”“綠色基金”等。

國(guó)內(nèi)的實(shí)踐

目前，我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化以政府購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)主體承擔(dān)工程施工任務(wù)為主。近年來(lái)，圍繞如何吸引和支持市場(chǎng)主體自籌資金投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)，各部門、各地方從不同角度開(kāi)展了實(shí)踐探索，主要可分為以下幾種類型：

基于“信用”交易的市場(chǎng)化實(shí)踐。我國(guó)已開(kāi)展的該類市場(chǎng)化探索包括補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)、碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、林權(quán)等交易，但市場(chǎng)發(fā)育程度參差不齊，全國(guó)統(tǒng)一的自然資源和環(huán)境權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成規(guī)模。

基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的市場(chǎng)化實(shí)踐。此類市場(chǎng)化模式實(shí)施的制約因素主要有3個(gè)方面：一是我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度仍然存在歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明晰、流轉(zhuǎn)不順暢、保護(hù)不力、監(jiān)管不高效等問(wèn)題。二是生態(tài)修復(fù)后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受空間規(guī)劃和用途管制的約束。三是修復(fù)前后涉及的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，在投資生態(tài)保護(hù)修復(fù)的市場(chǎng)主體與自然資源資產(chǎn)原產(chǎn)權(quán)人之間流轉(zhuǎn)、收益分配等的具體操作規(guī)則不明晰。

基于“廢棄物資源化利用”的市場(chǎng)化實(shí)踐。在我國(guó)，此類市場(chǎng)化模式實(shí)施的制約因素主要有兩方面：一是礦產(chǎn)資源與尾礦的邊界界定標(biāo)準(zhǔn)、尾礦或廢石處置的合法性，以及手續(xù)如何辦理、權(quán)益金是否繳納等問(wèn)題仍不明確。二是由于監(jiān)管缺位，出現(xiàn)了以生態(tài)修復(fù)之名行盜采資源之實(shí)、造成對(duì)生態(tài)環(huán)境二次損毀的問(wèn)題。

綠色金融投融資實(shí)踐。我國(guó)已開(kāi)展的該類市場(chǎng)化探索包括綠色信貸、綠色基金、綠色債券、綠色股票、綠色 PPP 等主要綠色金融工具。雖然在政策層面和實(shí)踐中均取得一定進(jìn)展，但仍存在諸多障礙。一是生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、融資成本高、投資回報(bào)率低，導(dǎo)致投資吸引力弱。二是法律法規(guī)及配套體系建設(shè)不完善，征信服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失，信貸風(fēng)險(xiǎn)高，以生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目為核心的金融生態(tài)體系尚未建立。三是生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目信息披露不到位，限制了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展成本、效益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，綠色金融市場(chǎng)透明度難以提升，社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮作用。四是激勵(lì)機(jī)制缺位，影響了生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的可投資性，也限制了綠色資本規(guī)模。

流域綜合治理市場(chǎng)化實(shí)踐。在一些流域綜合治理項(xiàng)目中，市場(chǎng)主體擔(dān)任工程實(shí)施者、資產(chǎn)所有者和資源經(jīng)營(yíng)管理者三重角色，被相關(guān)地方政府賦予流域空間治理權(quán)、增量資產(chǎn)所有權(quán)、相關(guān)資源開(kāi)發(fā)（使用）權(quán)。市場(chǎng)主體通過(guò)沿線土地開(kāi)發(fā)、收取部分水資源費(fèi)、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，以及綜合利用水權(quán)、林權(quán)、碳權(quán)交易和多種產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式獲得收益，在更長(zhǎng)的時(shí)空尺度下平衡流域治理的缺口資金及融資成本。這類模式主要面臨統(tǒng)籌各類自然資源、協(xié)調(diào)各類產(chǎn)權(quán)主體和各級(jí)地方政府的難題。

思考與建議

強(qiáng)化法律約束、擴(kuò)展用途管制、創(chuàng)造市場(chǎng)需求。一是在自然資源相關(guān)法律中，進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、損毀補(bǔ)償責(zé)任和補(bǔ)償方式。二是在空間規(guī)劃中合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明確生態(tài)質(zhì)量底線，設(shè)置各類自然資源利用的控制性指標(biāo)。三是將用途管制擴(kuò)展到整個(gè)國(guó)土空間，明確不同國(guó)土空間的約束性轉(zhuǎn)用規(guī)則，創(chuàng)造并有序調(diào)控對(duì)各類“信用”的市場(chǎng)需求。

完善修復(fù)前后的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與流轉(zhuǎn)規(guī)則，為市場(chǎng)交易提供前提。一是明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界，處理好所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。二是分類完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)掛鉤的實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)中產(chǎn)權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)。三是明確生態(tài)修復(fù)前后各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，并依法依規(guī)進(jìn)行確權(quán)登記，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

打通金融體系，解決市場(chǎng)主體融資問(wèn)題。一是完善各類自然資源資產(chǎn)抵押、質(zhì)押功能，降低市場(chǎng)化主體的融資成本。二是探索建立綠色擔(dān)保基金或擔(dān)保機(jī)構(gòu)，降低綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)。三是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報(bào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體以多元化金融手段介入生態(tài)修復(fù)的積極性。四是建立和完善適合國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和配套制度體系，保障市場(chǎng)主體投融資權(quán)益。五是強(qiáng)化政府在支持生態(tài)修復(fù)中的引領(lǐng)作用以及環(huán)境信息披露的表率作用，合理運(yùn)用國(guó)土空間規(guī)劃等政策，為生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目設(shè)置向好的預(yù)期，從而為項(xiàng)目的投融資帶來(lái)經(jīng)濟(jì)安全點(diǎn)和政策扶持點(diǎn)。

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障市場(chǎng)規(guī)范有序運(yùn)行。一是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)損毀責(zé)任主體的監(jiān)管，促使其將生態(tài)保護(hù)修復(fù)外部成本內(nèi)部化，增強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)服務(wù)和相關(guān)生態(tài)“信用”的購(gòu)買力。二是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)面積和質(zhì)量的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)修復(fù)前后自然資源質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)功能的評(píng)價(jià)，制定可供交易的各類“信用”額度的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。三是落實(shí)修復(fù)后各類自然資源資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)管理維護(hù)的主體責(zé)任，建立長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制。四是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)修復(fù)中的廢石、尾礦二次開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管，健全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、交易權(quán)限和程序等。

針對(duì)不同的保護(hù)修復(fù)任務(wù)制定差異化的市場(chǎng)規(guī)則。當(dāng)前國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)面臨四大類任務(wù)：

一是有責(zé)任主體的資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)造成生態(tài)損害的保護(hù)修復(fù)。一方面，加強(qiáng)監(jiān)管與執(zhí)法力度，鼓勵(lì)第三方專業(yè)化的市場(chǎng)主體為其提供生態(tài)保護(hù)修復(fù)服務(wù)，并完善各類服務(wù)與“信用”交易市場(chǎng);另一方面，完善綠色認(rèn)證制度及配套支持政策，鼓勵(lì)責(zé)任主體優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)利用方式，減少生態(tài)損害。二是歷史遺留的生態(tài)破壞或退化的保護(hù)修復(fù)，需在各類“信用”交易的規(guī)模和范圍、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策上給予更多傾斜，并在空間規(guī)劃為接續(xù)產(chǎn)業(yè)預(yù)留發(fā)展空間。三是為提升國(guó)土空間品質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)施的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，重點(diǎn)是在生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)中允許對(duì)空間布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整，以形成可供交易的各類“信用”。四是區(qū)域或流域尺度的一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)。在統(tǒng)籌運(yùn)用各類盈利模式的基礎(chǔ)上，還需建立各行政區(qū)域、各部門、各權(quán)益主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。（摘編自《中國(guó)土地》2020年第9期）