任世紅

摘 要：人民政協(xié)的性質(zhì)和功能定位是關(guān)系其存在和發(fā)展的基本問(wèn)題。新時(shí)代人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的新定位，既有深厚的歷史根據(jù)，又有深刻的時(shí)代意涵，是人民政協(xié)理論創(chuàng)新的新成果，也為人民政協(xié)推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新提供了新動(dòng)能。人民政協(xié)制度在協(xié)商建國(guó)中確立，在“兩會(huì)制”中鞏固，在新型政黨制度建設(shè)中發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位與國(guó)事協(xié)商的功能定位一脈相承。從時(shí)代發(fā)展看，人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建構(gòu)中地位重要，是協(xié)商民主的專門(mén)機(jī)構(gòu);在推進(jìn)黨政群共商共治國(guó)家與社會(huì)中功能獨(dú)特，是國(guó)家治理的協(xié)商機(jī)構(gòu);在鞏固發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中作用突出，是凝聚共識(shí)的一線機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)效能，既要立足于內(nèi)部挖潛，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過(guò)程，提高專業(yè)化水平;又要著眼于外部融合，在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中彰顯專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu);歷史根據(jù);時(shí)代意涵;實(shí)踐指向

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.03.008

[中圖分類(lèi)號(hào)]D627? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009-0339（2020）03-0051-06

人民政協(xié)的性質(zhì)和功能定位是關(guān)系其存在和發(fā)展的基本問(wèn)題。認(rèn)識(shí)和界定人民政協(xié)的性質(zhì)和功能，既要回溯人民政協(xié)的歷史邏輯，在歷史演進(jìn)的脈絡(luò)中探尋人民政協(xié)制度建置的必然性;又要考察人民政協(xié)的現(xiàn)實(shí)邏輯，在時(shí)代變遷的走向中明晰人民政協(xié)制度發(fā)展的規(guī)律性。習(xí)近平在深刻總結(jié)人民政協(xié)70年歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深邃洞察人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展大勢(shì)，對(duì)新時(shí)代人民政協(xié)的性質(zhì)定位提出新論斷，即 “人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)、人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排”[1]。其要旨有三，一是一脈相承的守正，承繼新時(shí)期以來(lái)對(duì)人民政協(xié)是何種政治組織和民主形式的基本判斷，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、人民民主重要實(shí)現(xiàn)形式;二是與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新，基于完善國(guó)家制度和推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代要求，把人民政協(xié)置于社會(huì)主義協(xié)商民主制度和國(guó)家治理體系中定位，豐富了對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)功能的理論認(rèn)知;三是從國(guó)際比較的視野，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)是中國(guó)的制度創(chuàng)造。其中，“專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”的提出，綜合承載了人民政協(xié)的性質(zhì)與功能，既具有深厚的歷史根據(jù)，也具有鮮明的時(shí)代特征。進(jìn)一步理清人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的歷史邏輯和時(shí)代意涵，對(duì)于推進(jìn)人民政協(xié)實(shí)踐創(chuàng)新和事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的歷史根據(jù)

人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的定位，是人民政協(xié)在國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化中合乎歷史的延續(xù)和順應(yīng)時(shí)代的選擇，有其深植國(guó)情的歷史根據(jù)和一脈相承的發(fā)展邏輯?？v觀人民政協(xié)發(fā)展史，作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的政治組織和承載“眾人的事由眾人商量”的民主形式，人民政協(xié)始終是各黨派團(tuán)體、各族各界人士協(xié)商國(guó)家公事的重要平臺(tái)和正式機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)與人民共和國(guó)相伴而生，內(nèi)嵌于新中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系之中，見(jiàn)證人民民主的成長(zhǎng)歷程，成為獨(dú)具中國(guó)特色的專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，凸顯中國(guó)式民主的內(nèi)生性和原創(chuàng)性。

（一）人民政協(xié)制度在協(xié)商建國(guó)中確立，協(xié)商國(guó)事是人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的內(nèi)在功能

人民政協(xié)作為中國(guó)人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)革命統(tǒng)一戰(zhàn)線長(zhǎng)期發(fā)展的必然產(chǎn)物?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以國(guó)共合作為基礎(chǔ)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線集結(jié)了全國(guó)主張抗日的各黨派團(tuán)體、各階級(jí)階層、各軍隊(duì)武裝，中國(guó)人民取得了近代以來(lái)反對(duì)帝國(guó)主義侵略的第一次完全勝利，彰顯了中華民族大團(tuán)結(jié)的歷史偉力。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)主張和平民主建國(guó)的各政治力量、各革命階級(jí)、各族各界人士共同組成空前廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，推翻了國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治，彰顯了中國(guó)人民大團(tuán)結(jié)的偉大力量。革命是破舊立新，打碎舊中國(guó)國(guó)家機(jī)器、協(xié)商建立新中國(guó)是中國(guó)革命統(tǒng)一戰(zhàn)線團(tuán)結(jié)奮斗的根本目的。正如周恩來(lái)所指出，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議“可以說(shuō)是新民主主義運(yùn)動(dòng)的一次總結(jié)”“這一組織便是中國(guó)共產(chǎn)黨過(guò)去所主張的民族民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式”[2]135—136。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議匯聚中國(guó)革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的各方面代表人物，代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，反映中國(guó)人民的共同意志，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱“《共同綱領(lǐng)》”）和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》三個(gè)為新中國(guó)奠基的歷史性文件，完成了協(xié)商建立新中國(guó)的歷史使命。人民政協(xié)不僅以協(xié)商建國(guó)為使命，還肩負(fù)著團(tuán)結(jié)一切人民力量建設(shè)新中國(guó)的歷史責(zé)任?！皣?guó)家大政方針，仍要經(jīng)過(guò)人民政協(xié)協(xié)商”，然后建議政府施行。人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)繼續(xù)作為“同中央人民政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)”，成為商量國(guó)家公共事務(wù)的重要平臺(tái)[2]137—138。這是發(fā)揮人民政協(xié)動(dòng)員組織廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員共同參加新中國(guó)建設(shè)作用的應(yīng)有之義。

（二）人民政協(xié)制度在“兩會(huì)制”中鞏固，協(xié)商機(jī)關(guān)是人民政協(xié)區(qū)別于政權(quán)機(jī)關(guān)的本質(zhì)規(guī)定

新中國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度，與之相適應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)則為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府，這種政體與實(shí)行三權(quán)分立的議會(huì)制有著本質(zhì)區(qū)別。《共同綱領(lǐng)》就新中國(guó)的政體作了明確規(guī)定，并就人民代表大會(huì)制度建立之前人民政協(xié)全體會(huì)議代行全國(guó)人大職權(quán)，以及人民代表大會(huì)制度確立之后人民政協(xié)與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系作出具體規(guī)劃和制度性安排，即 “在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議得就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國(guó)人民代表大會(huì)或中央人民政府提出建議案”[3]。這是《共同綱領(lǐng)》關(guān)于新中國(guó)政治體制的一種獨(dú)創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)，預(yù)示著在人民代表大會(huì)制度建置后將要形成“人大”與“政協(xié)”并行的“兩會(huì)制”格局。在人民代表大會(huì)制度實(shí)施前，政協(xié)同政府協(xié)商國(guó)事無(wú)疑非常重要。人民代表大會(huì)制度正式建立后，人民政協(xié)是否還有存續(xù)的必要？如果繼續(xù)保留人民政協(xié)，是否賦予其以國(guó)家權(quán)力，政協(xié)與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系是否作出新的安排？針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)外存在的諸種困惑，1954年12月，毛澤東發(fā)表《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》的重要講話，指出“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要”，強(qiáng)調(diào)“政協(xié)不能搞成國(guó)家機(jī)關(guān)”“如果把政協(xié)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就成為二元了……民主集中制就講不通了”“政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)”[4]。毛澤東的講話廓清了人民政協(xié)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在性質(zhì)上的區(qū)別與功能上的聯(lián)系，厘定了人民政協(xié)是具有黨派性的協(xié)商機(jī)關(guān)，而非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本性質(zhì)定位，奠定了獨(dú)具中國(guó)特色的“兩會(huì)制”的理論基礎(chǔ)，也為人民政協(xié)制度建設(shè)指明了正確方向。

（三）人民政協(xié)制度在新型政黨制度建設(shè)中發(fā)展，政治協(xié)商是人民政協(xié)承載多黨合作制度的功能體現(xiàn)

人民政協(xié)制度與新型政黨制度的生成邏輯與價(jià)值目標(biāo)有著共通性和一致性。從1948年中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”到1949年協(xié)商建國(guó)，是人民政協(xié)制度和新型政黨制度最終創(chuàng)立的關(guān)鍵時(shí)期。歷史表明，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派是人民政協(xié)制度最為重要的創(chuàng)制主體，人民政協(xié)天然具有鮮明的黨派性，原本就是多黨派協(xié)商國(guó)事的組織形式。這種歷史邏輯的相通與價(jià)值目標(biāo)的契合，決定了政治協(xié)商成為人民政協(xié)和多黨合作制度的主要功能和運(yùn)行方式。正因如此，新型政黨制度建設(shè)與人民政協(xié)制度建設(shè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)和引領(lǐng)我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的豐富與發(fā)展。1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》不但提出 “中共同民主黨派進(jìn)行政治協(xié)商”是我國(guó)政黨制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而且明確人民政協(xié)“也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式”[5]。這就把多黨合作制度建設(shè)與人民政協(xié)制度建設(shè)有機(jī)銜接起來(lái)，突出了政治協(xié)商的重要性及其制度載體的多樣性，拓展了政治協(xié)商的廣闊空間。2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”，并要求“完善人民政協(xié)的政治協(xié)商”，為政治協(xié)商進(jìn)入黨和國(guó)家決策過(guò)程提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐[6]。改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、原則、程序等進(jìn)行規(guī)范和完善是新型政黨制度建設(shè)的一個(gè)重要方面，人民政協(xié)作為政治協(xié)商的重要渠道和組織形式，其地位和作用在發(fā)揮新型政黨制度功能中得到加強(qiáng)。沒(méi)有政治協(xié)商，多黨合作就形同虛設(shè);沒(méi)有人民政協(xié)，政治協(xié)商就失去機(jī)構(gòu)載體。在新型政黨制度建設(shè)中，政治協(xié)商納入黨和國(guó)家決策過(guò)程，人民政協(xié)與黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的互動(dòng)機(jī)制得以有效運(yùn)行。

二、專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的時(shí)代意涵

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民政協(xié)面臨加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的雙重機(jī)遇。2015年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》從政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、公民自治領(lǐng)域等多個(gè)方面對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，突出強(qiáng)調(diào)了要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用” [7]296。2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》從發(fā)展社會(huì)主義民主政治的戰(zhàn)略高度，對(duì)堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系的原則、內(nèi)容、舉措等進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，把完善人民政協(xié)制度機(jī)制作為堅(jiān)持和完善我國(guó)政黨制度的重要內(nèi)容，明確提出要“完善人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制”[8]。在建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。

（一）人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系建構(gòu)中地位重要，成為協(xié)商民主的專門(mén)機(jī)構(gòu)

社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家作主。人民是國(guó)家權(quán)力的主體，在以人民為本位、一切權(quán)力屬于人民的政治邏輯下，國(guó)家制度要體現(xiàn)人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，國(guó)家治理要依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士自協(xié)商建國(guó)之始，就把“投票”與“協(xié)商”兩種民主形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，開(kāi)創(chuàng)出中國(guó)式的民主道路，形成選舉民主和協(xié)商民主并行發(fā)展、相得益彰的人民當(dāng)家作主制度體系。選舉民主遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，旨在體現(xiàn)多數(shù)人意志，保障多數(shù)人權(quán)益。協(xié)商民主遵循“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”的原則，旨在為決策及其實(shí)施達(dá)成廣泛共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。改革開(kāi)放以來(lái)，協(xié)商民主從政治領(lǐng)域向社會(huì)領(lǐng)域拓展，從統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域向國(guó)家政權(quán)領(lǐng)域延伸，從中央、地方層面向基層自治層面覆蓋，社會(huì)主義協(xié)商民主制度呈現(xiàn)出多渠道、多形式的發(fā)展態(tài)勢(shì)。黨的十八大把健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度上升為政治建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的要求。在此背景下，人民政協(xié)在社會(huì)主義協(xié)商民主制度中的定位問(wèn)題，就成為關(guān)乎人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)帶有方向性的重大課題。習(xí)近平在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立六十五周年大會(huì)上的講話中指出，人民政協(xié)“是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”“要發(fā)揮作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用” [7]69—70。“重要渠道”不是唯一渠道，協(xié)商民主也貫穿于黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、自治組織等的決策及其實(shí)施過(guò)程之中。人民政協(xié)是執(zhí)政黨與參政黨以及各族各界人士協(xié)商國(guó)事、具有鮮明中國(guó)特色的制度安排，是擴(kuò)大人民民主的“重要渠道”?！皩ｉT(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)”則突顯“唯一性”，是相對(duì)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)而言，人民政協(xié)以協(xié)商為主責(zé)和主業(yè)，在發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主中是獨(dú)一無(wú)二的組織形式，發(fā)揮著無(wú)可替代的平臺(tái)作用。

（二）人民政協(xié)在推進(jìn)黨政群共商共治國(guó)家與社會(huì)中功能獨(dú)特，成為國(guó)家治理的協(xié)商機(jī)構(gòu)

人民政協(xié)與新中國(guó)國(guó)家治理體系相伴而生，始終是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。在新中國(guó)成立之初，周恩來(lái)就指出“現(xiàn)在有黨的系統(tǒng)，有政權(quán)的系統(tǒng)，再加上政協(xié)的系統(tǒng)，這就更能反映各個(gè)方面的意見(jiàn)，并有利于決議的貫徹執(zhí)行”[2]188。 “三個(gè)系統(tǒng)”反映了我國(guó)政治制度架構(gòu)的三個(gè)基本特征：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的;中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政權(quán)有效運(yùn)行的根本保證;二是人大、政府、政協(xié)分工合作，互為補(bǔ)充，而不是分權(quán)制衡。政協(xié)與人大構(gòu)成“兩會(huì)制”，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，兩者之間不存在對(duì)國(guó)家權(quán)力的分割，而是選舉民主與協(xié)商民主之間的配合;三是人民政協(xié)發(fā)揮著聯(lián)接黨委和政府與人民群眾的橋梁紐帶作用，既是黨與各界代表人士協(xié)商國(guó)事、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要平臺(tái)，又是黨委政府聽(tīng)取社會(huì)各界的利益訴求、實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的重要途徑?，F(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多元主體的合作治理、協(xié)商治理，以實(shí)現(xiàn)良政善治。習(xí)近平不僅提出“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分”的科學(xué)論斷，而且指明人民政協(xié)“在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”的實(shí)踐路徑[7]71，為人民政協(xié)在國(guó)家治理中發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用提供了根本依循。人民政協(xié)是國(guó)家治理多元主體溝通聯(lián)系、團(tuán)結(jié)合作、共商國(guó)事的政治組織，是實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治的民主形式。人民政協(xié)在國(guó)家與社會(huì)之間搭建起共建共治共享的公共平臺(tái)，發(fā)揮凝聚共識(shí)、優(yōu)化決策、協(xié)調(diào)關(guān)系、民主監(jiān)督的重要功能，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)各界民眾、提升國(guó)家治理效能的重要環(huán)節(jié)。

（三）人民政協(xié)在鞏固發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中作用突出，成為凝聚共識(shí)的一線機(jī)構(gòu)

人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在鞏固發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線中具有代表性強(qiáng)、覆蓋面廣、影響力大的優(yōu)勢(shì)，能夠通過(guò)廣泛參與、平等協(xié)商、民主監(jiān)督等多種民主形式，實(shí)現(xiàn)有序政治參與、表達(dá)多元利益訴求、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題。團(tuán)結(jié)與民主互為條件、互相促進(jìn)，是人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線政治組織和協(xié)商民主專門(mén)機(jī)構(gòu)的價(jià)值依歸。所謂團(tuán)結(jié)，不是一句空頭口號(hào)，而是要堅(jiān)持以人民為中心，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興凝心聚力。所謂民主，也不是漂亮的裝飾品，而是要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)。無(wú)論是實(shí)行和維護(hù)團(tuán)結(jié)，還是擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)民主，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)廣泛聯(lián)系、商量辦事，為公共決策凝聚共識(shí)，為國(guó)家治理集聚力量。習(xí)近平指出：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過(guò)程，就是科學(xué)決策、民主決策的過(guò)程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程。這樣做起來(lái)，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！盵7]73—74作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)在國(guó)家治理中的功能發(fā)揮具有內(nèi)在統(tǒng)一性和一致性。人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的新定位，不是忽略其統(tǒng)戰(zhàn)特性，而是一種綜合承載。因此，把協(xié)商民主貫穿于人民政協(xié)履職全過(guò)程，堅(jiān)持建言資政與凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，成為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的新要求，也是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)新作為的新動(dòng)力。

三、專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的實(shí)踐指向

新時(shí)代人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與功能定位，為探索人民政協(xié)實(shí)踐創(chuàng)新、推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，提出了新要求，拓展了新空間。發(fā)揮人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度效能，既要立足于內(nèi)部挖潛，突出一個(gè)“?！弊?，把協(xié)商民主貫穿履職盡責(zé)全過(guò)程，提高專業(yè)化水平;又要著眼于外部融合，突出一個(gè)“融”字，在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)功能，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中體現(xiàn)政治價(jià)值。

（一）堅(jiān)持把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過(guò)程

人民政協(xié)是開(kāi)展政治協(xié)商的重要平臺(tái)，是實(shí)行民主監(jiān)督的重要渠道，是各黨派團(tuán)體、各族各界人士參政議政的重要載體。作為政治協(xié)商的重要平臺(tái)，人民政協(xié)不是以協(xié)商主體參與政治協(xié)商過(guò)程，而是為中國(guó)共產(chǎn)黨與參加人民政協(xié)的各種政治力量商量國(guó)家公事提供一種制度安排，其本質(zhì)是一種協(xié)商民主的重要形式。通過(guò)國(guó)事協(xié)商凝聚政治共識(shí)，促進(jìn)民主決策和科學(xué)決策，擴(kuò)大并實(shí)現(xiàn)有序政治參與。作為民主監(jiān)督的重要渠道，人民政協(xié)不是實(shí)行紀(jì)律監(jiān)督和法律監(jiān)督，而是就黨和國(guó)家大政方針以及黨紀(jì)國(guó)法的貫徹執(zhí)行情況提意見(jiàn)、作批評(píng)，其特點(diǎn)是一種協(xié)商式的政治監(jiān)督。作為參政議政的重要載體，人民政協(xié)不是直接參與公共決策，更不是對(duì)國(guó)家立法、行政、司法權(quán)力的分享與制衡，而是基于共同利益和共同目標(biāo)就國(guó)家治理和社會(huì)治理的公共決策提出意見(jiàn)建議，其效能仍然需要通過(guò)利益相關(guān)方的反復(fù)溝通與平等協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)。正如習(xí)近平所指出，發(fā)揮好人民政協(xié)專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，要“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過(guò)程，堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重要決策部署情況開(kāi)展民主監(jiān)督”[1]。只有發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主精神，遵循民主協(xié)商原則，人民政協(xié)才能成為名副其實(shí)的專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)。

（二）推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商的融合發(fā)展

協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的重要途徑，政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商構(gòu)成社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系的三層主體架構(gòu)。政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)各方面的政治代表就國(guó)事開(kāi)展的具有全局性的協(xié)商活動(dòng)，是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)和民主執(zhí)政的重要方面，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是其兩種基本形式。社會(huì)協(xié)商是人大、政府等國(guó)家機(jī)關(guān)，就立法和公共決策等問(wèn)題與社會(huì)各方面的利益代表開(kāi)展的溝通協(xié)商活動(dòng)，是多元社會(huì)主體參與國(guó)家治理的重要體現(xiàn)?；鶎訁f(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中覆蓋面最為廣泛、與人民群眾最為密切的一種基層治理形式。人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，具有自上而下的組織體系，能夠成為貫通連接政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商的樞紐。同時(shí)，人民政協(xié)的各界別和各專門(mén)委員會(huì)具有鮮明的專業(yè)與行業(yè)特點(diǎn)，政協(xié)委員直接聯(lián)系著社會(huì)的方方面面，為推進(jìn)政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商的融合發(fā)展提供了廣闊的空間。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立黨委會(huì)同人大、政府、政協(xié)統(tǒng)籌制定年度協(xié)商計(jì)劃制度，一體謀劃部署政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的有機(jī)銜接，政治協(xié)商與社會(huì)協(xié)商的相互促進(jìn)。同時(shí)，總結(jié)人民政協(xié)參與基層協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商在基層社會(huì)治理中的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（三）優(yōu)化專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)與黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家治理中的合力機(jī)制

社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化和社會(huì)利益的多樣化是現(xiàn)代國(guó)家治理的兩個(gè)重要影響因素。適應(yīng)多元化的社會(huì)力量和多樣化的利益訴求，現(xiàn)代國(guó)家治理體系既要提供能夠廣泛吸納各種社會(huì)主體有序政治參與的制度機(jī)制，以保持國(guó)家治理的活力和秩序;又要提供能夠有效整合不同社會(huì)力量維護(hù)政治穩(wěn)定的制度機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。人民政協(xié)作為專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，與黨和國(guó)家機(jī)關(guān)密切配合，構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系的制度保障。新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，要建立完善建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的工作機(jī)制，形成國(guó)家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)人民政協(xié)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，使政協(xié)成為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)各項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地。協(xié)商議政是發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的重要途徑，要把加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)貫穿其中，引導(dǎo)各黨派、各團(tuán)體和各族各界人士以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，圍繞黨和國(guó)家的中心工作建言資政，圍繞黨和國(guó)家重大決策部署貫徹落實(shí)情況開(kāi)展民主監(jiān)督，寓實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)于民主協(xié)商之中。建立和健全政協(xié)與國(guó)家機(jī)關(guān)的橫向聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，使政協(xié)成為國(guó)家機(jī)關(guān)依法履職、提升治理能力的重要助推力。借鑒人大、政協(xié) “兩會(huì)制”的互動(dòng)機(jī)制，探索建立政協(xié)與其它國(guó)家機(jī)關(guān)的合作機(jī)制，更好發(fā)揮專門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)在國(guó)家治理中的資政和監(jiān)督功能，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)