尹啟華 吳小雯

【摘 要】 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革如火如荼，它為PPP項(xiàng)目政府方會(huì)計(jì)信息披露提供了重要制度基礎(chǔ)和計(jì)量工具基礎(chǔ)。文章以“善治”為目標(biāo)，且以“效率”為導(dǎo)向，梳理了政府與社會(huì)資本合作框架下政府方會(huì)計(jì)信息披露的有用性，以期解構(gòu)會(huì)計(jì)信息的契約功能。從提升政府方會(huì)計(jì)信息披露的治理“效率”角度來(lái)看，主要有四個(gè)切入點(diǎn)：一是PPP項(xiàng)目所涉及的部門(mén)責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)具有明晰性特征，二是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期會(huì)計(jì)信息披露的過(guò)程性控制，三是強(qiáng)化政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)反映與監(jiān)督的工具性價(jià)值，四是構(gòu)筑其他利益相關(guān)者對(duì)于地方政府的監(jiān)督制衡機(jī)制。優(yōu)化政府方會(huì)計(jì)信息披露的路徑主要包含風(fēng)險(xiǎn)治理、決策有用性、規(guī)范運(yùn)作、資源配置和績(jī)效評(píng)估。

【關(guān)鍵詞】 PPP; 政府方; 會(huì)計(jì)信息披露; 元治理; 善治

【中圖分類號(hào)】 F810.6? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）24-0138-06

一、問(wèn)題的緣起

近年來(lái)，我國(guó)PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，過(guò)快的發(fā)展速度也蘊(yùn)藏著一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從本質(zhì)上來(lái)看，PPP模式是國(guó)家資源和社會(huì)資源的有機(jī)整合與優(yōu)化配置過(guò)程，但信息公開(kāi)卻是資源配置和風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)。目前，僅僅通過(guò)財(cái)政部綜合信息平臺(tái)進(jìn)行信息公開(kāi)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，還需要借助會(huì)計(jì)工具進(jìn)行基礎(chǔ)性信息披露。事實(shí)上，PPP模式中有兩大合作主體，分別為政府方和社會(huì)資本方，而政府在推動(dòng)該模式過(guò)程中居于主導(dǎo)性地位，因此信息公開(kāi)體系中需要加強(qiáng)政府方的會(huì)計(jì)信息披露。這不僅可以降低政府與社會(huì)資本之間的信息不對(duì)稱，而且能夠防止PPP模式異化為融資“黑箱”。當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，會(huì)計(jì)制度規(guī)范和會(huì)計(jì)計(jì)量工具可以為政府方的會(huì)計(jì)信息披露提供制度基礎(chǔ)和核算基礎(chǔ)。從維護(hù)政府信用的角度來(lái)看，會(huì)計(jì)信息公開(kāi)不僅可以提升政府的財(cái)政信息透明度，而且可以強(qiáng)化公私合營(yíng)的契約精神，進(jìn)而使得政府不能隨意違背契約和喪失信用。實(shí)際上，強(qiáng)化政府方會(huì)計(jì)信息披露制度供給是供給側(cè)改革的重要組成部分，它對(duì)PPP模式的有序發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重于PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息的反映與監(jiān)督功能。Heald et al.[1]發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算遇到了許多難題，譬如PPP項(xiàng)目不納入公共部門(mén)客戶或私營(yíng)部門(mén)運(yùn)營(yíng)商資產(chǎn)負(fù)債表上的固定資產(chǎn)項(xiàng)目核算。自一般公認(rèn)會(huì)計(jì)原則（GAAP）向國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS）過(guò)渡的過(guò)程中，PPP會(huì)計(jì)已變得越來(lái)越重要。對(duì)此學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)，比如Khadaroo[2]的研究表明，用于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的會(huì)計(jì)數(shù)字并非中立的或客觀的，而是社會(huì)建構(gòu)的，并且可被操縱用于證明PPP決策的合理性。Angela et al.[3]分析了會(huì)計(jì)處理對(duì)于評(píng)估澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的影響，但其會(huì)計(jì)政策選擇與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)理論、會(huì)計(jì)概念框架或公認(rèn)會(huì)計(jì)原則并不一致。Acerete[4]考察了西班牙和英國(guó)公路PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算，發(fā)現(xiàn)歐洲公共部門(mén)會(huì)計(jì)在政治選擇和會(huì)計(jì)技術(shù)之間仍然存在沖突。為了準(zhǔn)確識(shí)別PPP項(xiàng)目中經(jīng)常遇到的潛在沖突，Levi？覿kangas et al.[5]構(gòu)建了基于經(jīng)典現(xiàn)金流量會(huì)計(jì)和成本—收益分析模型，該模型表明各類投資者的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)目標(biāo)不一定具有一致性，尋找共同點(diǎn)和雙贏局面已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。而從契約的角度來(lái)看，Grimsey et al.[6]認(rèn)為商業(yè)關(guān)系的長(zhǎng)期契約性質(zhì)導(dǎo)致了與稅收、現(xiàn)金流預(yù)算和披露規(guī)則相關(guān)的財(cái)務(wù)問(wèn)題，這需要一種嶄新的范式關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的復(fù)雜性，進(jìn)而確定各個(gè)合作伙伴的權(quán)力和責(zé)任。對(duì)此，Phusavat et al.[7]建議將會(huì)計(jì)系統(tǒng)與信息通信技術(shù)（ICT）相結(jié)合，以形成一個(gè)公共機(jī)構(gòu)的有效操作后臺(tái)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多基于項(xiàng)目公司視角研究PPP會(huì)計(jì)核算的反映與監(jiān)督功能，事實(shí)上，如何強(qiáng)化政府方會(huì)計(jì)信息披露的有用性亟待深入探究。

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行以政府會(huì)計(jì)制度改革為主線的會(huì)計(jì)規(guī)則變革[8]，PPP項(xiàng)目相關(guān)披露規(guī)則經(jīng)歷了緩慢的發(fā)展。首先，2017年《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》規(guī)定：“采用PPP模式形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施，其確認(rèn)與初始計(jì)量適用于其他相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則”。2019年《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》公布，但2021年1月1日PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則才會(huì)生效，因此在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)制之下的信息披露行為需綜合考量[9]。由于PPP項(xiàng)目信息披露是具有經(jīng)濟(jì)后果的[10]，所以有必要對(duì)PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行理論層面的梳理，這將有利于厘清政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的治理功能[11]。

眾所周知，“回應(yīng)性”是現(xiàn)代政府秉持的基本價(jià)值取向，以會(huì)計(jì)信息披露作為政府“回應(yīng)性”的有力證明將會(huì)有效地解除政府的受托責(zé)任。從工具理性的維度來(lái)看，為達(dá)成PPP模式良性健康發(fā)展目標(biāo)而運(yùn)用政府會(huì)計(jì)信息工具，這體現(xiàn)工具理性能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理主體客體化的實(shí)用價(jià)值。而從價(jià)值理性的維度來(lái)看，PPP項(xiàng)目具有公共屬性特征且直接關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益，因此滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品本身的需求和回應(yīng)公眾的關(guān)切就理所當(dāng)然成為價(jià)值理性生成的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。這也意味著PPP模式下政府方會(huì)計(jì)信息披露其實(shí)是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一。然而，這種兼具價(jià)值理性與工具理性的會(huì)計(jì)信息披露模式究竟如何實(shí)現(xiàn)其治理效能？有鑒于此，本文擬基于“善治”目標(biāo)和“效率”導(dǎo)向，闡釋PPP模式下政府方會(huì)計(jì)信息披露的有用性及其路徑優(yōu)化問(wèn)題。

本文的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，從政府的角度探究了PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息披露的議題，有效回避了以往將項(xiàng)目公司作為會(huì)計(jì)主體的視角探究會(huì)計(jì)信息披露，也有助于政府方會(huì)計(jì)信息披露規(guī)則的頂層設(shè)計(jì);其二，發(fā)掘了政府方會(huì)計(jì)信息披露“效率”提升新的切入點(diǎn)，使得PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息披露的“善治”導(dǎo)向更具針對(duì)性;其三，從政府的維度闡釋了PPP會(huì)計(jì)信息披露治理效能的提升路徑，從而有效拓展了PPP項(xiàng)目的價(jià)值管理路徑。

二、PPP模式下會(huì)計(jì)信息披露的有用性：一個(gè)治理分析框架

治理理論的興起是伴隨著“治理”一詞被廣泛地使用于多種語(yǔ)境和情景中而富于彈性，直到“元治理”（metagovernance）概念的出現(xiàn)才使得治理理論成為真正有效的分析框架。這可能源于“元治理”能夠有效回應(yīng)多種情景下治理的失靈和治理的復(fù)雜性?！霸卫怼备拍钣捎?guó)學(xué)者鮑勃·杰索普在20世紀(jì)末期率先提出，含有“治理的治理”之意。從PPP模式信息公開(kāi)“元治理”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析來(lái)看，一是應(yīng)高度重視“政府”作為“元治理”的主體地位。盡管主流觀點(diǎn)認(rèn)為PPP契約中政府與社會(huì)資本是平等合作關(guān)系，但政府對(duì)于項(xiàng)目推動(dòng)與落實(shí)的主導(dǎo)性地位是毋庸置疑的。這不僅源于政府是PPP項(xiàng)目的謀劃者，同時(shí)也是公共利益的堅(jiān)定維護(hù)者。二是正視PPP治理的局部失靈并有效回應(yīng)，實(shí)際上PPP項(xiàng)目的野蠻生長(zhǎng)暴露了相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在一定的時(shí)滯性，政府將不規(guī)范的PPP項(xiàng)目清理出庫(kù)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)PPP治理局部失靈的及時(shí)回應(yīng)，在此基礎(chǔ)上還需通過(guò)政府方信息披露進(jìn)一步將不合規(guī)的PPP項(xiàng)目暴露出來(lái)。三是運(yùn)用復(fù)雜性來(lái)解釋PPP治理的局部失靈，PPP模式無(wú)論是從風(fēng)險(xiǎn)收益的分配抑或是全生命周期視角來(lái)看都是極為復(fù)雜的，而應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的局面需要協(xié)調(diào)PPP模式中不同利益相關(guān)者、不同時(shí)空領(lǐng)域和不同發(fā)展階段的關(guān)系，這需要政府運(yùn)用會(huì)計(jì)工具將其中的復(fù)雜關(guān)系勾勒和呈現(xiàn)出來(lái)。四是彰顯參與主體的多元化治理模式，一般認(rèn)為PPP模式僅僅涉及政府與社會(huì)資本之間形成的博弈關(guān)系，這實(shí)際上忽視了其他利益相關(guān)者的治理作用。從PPP項(xiàng)目所提供公共產(chǎn)品的服務(wù)屬性來(lái)看，社會(huì)公眾需要利用信息披露結(jié)果來(lái)了解政府資金的使用過(guò)程，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

政府作為PPP項(xiàng)目的重要參與者，其財(cái)政收支狀況、財(cái)政承受能力、財(cái)政支出的有效性與及時(shí)性、政府資產(chǎn)與債務(wù)狀況等信息，對(duì)于投資者綜合評(píng)估地方政府實(shí)力并進(jìn)行收益預(yù)測(cè)具有重要參考價(jià)值。由于信息不對(duì)稱的存在，社會(huì)資本方可能會(huì)據(jù)此做出錯(cuò)誤的投資決策，因此需要通過(guò)政府會(huì)計(jì)工具披露相關(guān)信息，以防止發(fā)生資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，政府信息披露主要體現(xiàn)在反映政府會(huì)計(jì)主體的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息和預(yù)算信息，即通過(guò)記錄、計(jì)量和報(bào)告等手段對(duì)政府具體的PPP項(xiàng)目交易或事項(xiàng)進(jìn)行核算。事實(shí)上，針對(duì)我國(guó)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀，財(cái)政部積極倡導(dǎo)“真做PPP”和“做真PPP”，而這迫切需要運(yùn)用政府會(huì)計(jì)工具對(duì)PPP項(xiàng)目的真實(shí)狀況進(jìn)行披露，進(jìn)而促使利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)性、合規(guī)性和合理性進(jìn)行嚴(yán)格審查，即通過(guò)會(huì)計(jì)契約機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督。從這個(gè)意義上來(lái)講，政府方會(huì)計(jì)信息披露的治理功能又著眼于監(jiān)督的層面。總之，通過(guò)PPP項(xiàng)目政府方會(huì)計(jì)信息的全流程公開(kāi)，可以敦促政府方嚴(yán)格按照合同履行職責(zé)，這有利于培植政府方的契約精神。由此可見(jiàn)，政府方會(huì)計(jì)信息披露的有用性主要體現(xiàn)于反映與監(jiān)督層面，但這需要堅(jiān)持“善治”目標(biāo)和“效率”導(dǎo)向。

三、會(huì)計(jì)信息披露治理中的“善治”目標(biāo)與“效率”解構(gòu)

（一）政府方會(huì)計(jì)信息披露：以“善治”為目標(biāo)

“善治”是治理理論發(fā)展到一定階段的新詞匯，它自20世紀(jì)90年代頻繁地見(jiàn)諸于各類政治學(xué)文獻(xiàn)，其著眼于重構(gòu)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的新型關(guān)系。PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息披露必須堅(jiān)持“善治”目標(biāo)，這是由于“善治”是公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。另外，PPP模式還應(yīng)注重構(gòu)建政府、社會(huì)資本與公民的合作網(wǎng)絡(luò)，比如政府與社會(huì)資本之間形成平等合作和共贏發(fā)展的新型關(guān)系，且社會(huì)資本的利益需要得到充分的尊重，但這需要法治來(lái)維系彼此的合作關(guān)系，而各方利益的分配和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)需要運(yùn)用會(huì)計(jì)計(jì)量工具予以恰當(dāng)反映。

實(shí)際上，會(huì)計(jì)信息透明度作為“善治”的核心要素必須引起足夠的重視，這是由于PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息公開(kāi)可以使得社會(huì)資本方對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)展擁有足夠的信心，同時(shí)亦可吸引多個(gè)治理主體積極參與。但PPP項(xiàng)目中的“多方參與”很大程度上取決于政府對(duì)于其他參與主體的“回應(yīng)”程度，回應(yīng)的方式自然可以借助于會(huì)計(jì)工具，即政府方通過(guò)充分的會(huì)計(jì)信息披露及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。事實(shí)上，這種基于政府方會(huì)計(jì)信息披露的“回應(yīng)”形式也體現(xiàn)了政府的“責(zé)任性”，但這種“責(zé)任性”可能是基于契約的規(guī)制而誕生。按照法國(guó)學(xué)者瑪麗—克勞斯·斯莫茨的總結(jié)，“善治”還應(yīng)當(dāng)包括政府能夠有效管理公共財(cái)政開(kāi)支，政府作為PPP項(xiàng)目的重要投資方，其用于PPP項(xiàng)目的公共財(cái)政開(kāi)支規(guī)模及有效性需要予以及時(shí)披露，以便于加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估。

（二）政府方會(huì)計(jì)信息披露：以“效率”為導(dǎo)向

毋庸置疑，PPP模式下政府方會(huì)計(jì)信息披露的“效率”是現(xiàn)代政府的基本價(jià)值取向，以下從四個(gè)方面闡釋?xiě)?yīng)當(dāng)如何提升這種治理效率。首先，提升治理“效率”需明確責(zé)任的區(qū)分，這是由于PPP項(xiàng)目涉及眾多部門(mén)和單位，其中政府方包括財(cái)政管理部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)，企業(yè)方包括社會(huì)資本方和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等。而政府方的會(huì)計(jì)信息披露要加強(qiáng)財(cái)政與行業(yè)主管部門(mén)之間的密切協(xié)調(diào)與有效溝通，從而消除政府職能部門(mén)間的“信息壕溝”和打破“信息孤島”所造成的負(fù)面影響。其次，會(huì)計(jì)信息披露的“效率”與PPP項(xiàng)目全生命周期會(huì)計(jì)信息公開(kāi)具有密切聯(lián)系。一般而言，PPP項(xiàng)目具有周期性長(zhǎng)的特征，包括項(xiàng)目發(fā)起準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段、項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等重要環(huán)節(jié)。倘若政府方不能及時(shí)披露信息，這將不利于PPP項(xiàng)目的精準(zhǔn)謀劃、科學(xué)論證和規(guī)范運(yùn)作。再次，政府會(huì)計(jì)計(jì)量工具對(duì)于PPP項(xiàng)目信息披露具有重要價(jià)值。政府預(yù)算會(huì)計(jì)功能和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能適度分離又相互銜接的核算模式為PPP項(xiàng)目核算提供了基礎(chǔ)性工具，比如政府資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素類賬戶和預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余等預(yù)算會(huì)計(jì)類賬戶。總之，政府會(huì)計(jì)核算程序都必須遵循現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)制度的固有邏輯，這為增進(jìn)會(huì)計(jì)信息披露效率提供了工具價(jià)值，因此符合德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（Max Weber）所倡導(dǎo)的“工具理性”構(gòu)念。最后，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的政府方會(huì)計(jì)信息監(jiān)督及制衡機(jī)制。由于PPP模式下政府方會(huì)計(jì)信息披露必然會(huì)充分考量披露的政治后果與社會(huì)效益，因此社會(huì)資本方和社會(huì)公眾可通過(guò)各種渠道對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，以盡量避免信息不對(duì)稱所造成的不良后果。通過(guò)政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾之間的有效博弈，最終達(dá)成政府方會(huì)計(jì)信息披露的“均衡解”。鑒于上述分析，實(shí)現(xiàn)政府方會(huì)計(jì)信息披露“效率”目標(biāo)的解構(gòu)圖如圖1所示。

四、優(yōu)化政府方會(huì)計(jì)信息披露效率的路徑選擇

“治理”的本源用意在于通過(guò)國(guó)家建構(gòu)和尋找合適的路徑來(lái)突破治理困境和解決現(xiàn)實(shí)性治理難題，PPP模式發(fā)展遭遇的困境在很大程度上源于信息不透明帶來(lái)的治理窘境。因此，需要從多維視角重點(diǎn)解決政府方會(huì)計(jì)信息披露治理效能優(yōu)化的問(wèn)題。鑒于此，本文擬從風(fēng)險(xiǎn)治理、決策有用性、規(guī)范運(yùn)作、資源配置、績(jī)效評(píng)估五個(gè)方面，提出優(yōu)化政府方會(huì)計(jì)信息披露效率的具體路徑。

（一）增進(jìn)會(huì)計(jì)信息披露的風(fēng)險(xiǎn)治理效能

由于PPP項(xiàng)目的識(shí)別機(jī)制可能存在缺陷，部分PPP項(xiàng)目實(shí)際上是BT模式或“明股實(shí)債”的“偽PPP項(xiàng)目”，還有些是地方政府違規(guī)違法擔(dān)保形成的項(xiàng)目。這類PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由地方政府承擔(dān)或者兜底，如果不及時(shí)清理出庫(kù)可能會(huì)增加地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要運(yùn)用會(huì)計(jì)計(jì)量工具及時(shí)披露政府方的債務(wù)信息和風(fēng)險(xiǎn)信息，另外還應(yīng)當(dāng)披露政府從項(xiàng)目公司獲取的收益信息。但風(fēng)險(xiǎn)和收益的衡量需要運(yùn)用會(huì)計(jì)計(jì)量工具進(jìn)行核算，否則無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和計(jì)算收益。從項(xiàng)目篩選和識(shí)別的角度來(lái)看，財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目能夠入庫(kù)的前提和基礎(chǔ)，但當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證流于形式，這可能會(huì)造成地方政府較大的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此可借助會(huì)計(jì)工具暴露隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)財(cái)政承受能力論證的實(shí)效性。具體而言，以項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任信息為披露切入點(diǎn)，評(píng)估項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)當(dāng)前及今后年度的財(cái)政支出產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

事實(shí)上，目前PPP項(xiàng)目政府方承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)并未作為政府性負(fù)債核算，部分地方政府甚至將其作為“表外”融資工具，且在形式上將政府與社會(huì)資本之間的償債責(zé)任進(jìn)行分隔。如果將政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目涉及的負(fù)債納入到政府資產(chǎn)負(fù)債表，能夠客觀反映政府的負(fù)債規(guī)模，可見(jiàn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制工作刻不容緩。從成本管控的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，其成本結(jié)構(gòu)至少包含規(guī)劃設(shè)計(jì)成本、融資成本、管理咨詢成本、基建成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本等。倘若外部環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)又不加強(qiáng)成本控制，勢(shì)必會(huì)大量壓縮利潤(rùn)空間。有鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露項(xiàng)目公司的成本管理狀況，從而實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，以防止項(xiàng)目公司的成本無(wú)序增長(zhǎng)。當(dāng)然，政府方會(huì)計(jì)信息披露并非越多越好，尤其是不確定的會(huì)計(jì)信息不應(yīng)當(dāng)披露，否則會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾?？傊?，加強(qiáng)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管控是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政府方借助會(huì)計(jì)工具進(jìn)行恰當(dāng)披露和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，將各類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制在可以容忍的范圍之內(nèi)。

（二）發(fā)揮會(huì)計(jì)信息披露的決策有用性

引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)是一種正在被大力推崇的市場(chǎng)化模式，這對(duì)于社會(huì)資源的合理配置至關(guān)重要，而增強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用需要充分發(fā)揮會(huì)計(jì)信息的決策有用性功能。從PPP項(xiàng)目篩選的決策過(guò)程來(lái)看，政府的承受度無(wú)疑是政府方重要的決策變量，而承受能力需要政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)予以披露。這不僅關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段公共財(cái)政的補(bǔ)貼支付效果，而且關(guān)系到項(xiàng)目能否成功落地。從投資者決策有用性角度來(lái)看，有效的會(huì)計(jì)信息披露不僅可以提升PPP項(xiàng)目相關(guān)金融產(chǎn)品的定價(jià)效率，而且能夠增強(qiáng)投資者群體對(duì)政府財(cái)政實(shí)力的認(rèn)知，從而有效提升投資者信心。財(cái)政部PPP季報(bào)的有關(guān)數(shù)據(jù)表明，使用不同付費(fèi)模式的融資比例具有較強(qiáng)的異質(zhì)性特征，政府付費(fèi)占比與融資難度呈現(xiàn)反比例關(guān)系，可見(jiàn)PPP項(xiàng)目融資在較大程度上取決于地方政府的信用。這是由于社會(huì)資本方一般會(huì)根據(jù)政府方付費(fèi)的狀況來(lái)評(píng)估政府的信用狀況。鑒于此，政府方需要通過(guò)信息披露向潛在的社會(huì)資本方傳遞信用優(yōu)良的信號(hào)，從而吸引社會(huì)資本尤其是民間資本的注意力。從投資者保護(hù)的角度來(lái)看，政府方會(huì)計(jì)信息披露也是保護(hù)投資者的重要舉措，比如可向投資者披露項(xiàng)目未來(lái)收益的構(gòu)成情況，但這并不意味著向投資者許諾收益。

從會(huì)計(jì)信息技術(shù)支撐決策的角度來(lái)看，投資者會(huì)根據(jù)同行業(yè)類似項(xiàng)目的投資總額、現(xiàn)金流、投資回報(bào)率等會(huì)計(jì)指標(biāo)去測(cè)算擬投資項(xiàng)目，從而準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)估項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從PPP產(chǎn)業(yè)基金項(xiàng)目投資的方向來(lái)看，部分資金流向保障性住房、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等非經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)品，而且資金可能來(lái)源于土地出讓收入或者銀行理財(cái)產(chǎn)品，這些均可通過(guò)政府方會(huì)計(jì)信息披露予以監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)制性會(huì)計(jì)信息披露還可暴露地方政府的隱性擔(dān)保問(wèn)題，從而促進(jìn)PPP產(chǎn)業(yè)基金的健康發(fā)展。從金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的角度來(lái)看，項(xiàng)目融資成功的關(guān)鍵在于金融機(jī)構(gòu)是否會(huì)有效介入業(yè)務(wù)層面，比如提前參與PPP項(xiàng)目的謀劃和前期論證。雖然這對(duì)于解決PPP模式融資難具有重要價(jià)值，但這需要政府具備契約精神，并向金融機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)送政府信用良好的信號(hào)。

（三）借助會(huì)計(jì)信息公開(kāi)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作

目前PPP領(lǐng)域“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象非常突出，大量PPP項(xiàng)目被工程公司斬獲后提早回收投資成本，對(duì)后期運(yùn)營(yíng)的重視程度往往不夠，而部分地方政府試圖快速解決融資困境而未對(duì)此給予充分的關(guān)注。從項(xiàng)目的全生命周期角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目全流程一般包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段，這些環(huán)節(jié)都需要強(qiáng)化政府方會(huì)計(jì)信息披露的治理功能。這是由于項(xiàng)目全生命周期的會(huì)計(jì)信息公開(kāi)可以為項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作保駕護(hù)航，也會(huì)促成PPP項(xiàng)目真正落地。

從PPP項(xiàng)目的識(shí)別階段來(lái)看，若政府機(jī)構(gòu)作為新建或者改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目的發(fā)起方，則必須披露其投資情況、產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案，以此作為項(xiàng)目篩選的基本依據(jù)。當(dāng)然，還需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估。在物有所值評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從定量角度重點(diǎn)披露項(xiàng)目的全生命周期成本，尤其需要披露政府方凈成本現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值的偏離程度，而從定性角度需披露政府方的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)、可融資性、政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)等。財(cái)政承受能力論證側(cè)重于披露PPP項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資總額是否符合預(yù)算控制，否則可能會(huì)影響到政府的履約支付能力和引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)。

從PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)披露其股權(quán)占有狀況、回報(bào)機(jī)制和投融資結(jié)構(gòu)信息。在合同體系的組成結(jié)構(gòu)中，可能會(huì)涉及融資合同、工程承包合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同等，政府應(yīng)當(dāng)借此理順與其他利益相關(guān)者的契約關(guān)系，嚴(yán)格篩查簽約主體的身份，以便于風(fēng)險(xiǎn)隔離。從項(xiàng)目的采購(gòu)階段來(lái)看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露采購(gòu)價(jià)格的合理性和保證金的繳納情況，尤其是政府機(jī)構(gòu)是否采取了有效的監(jiān)控措施，以保證項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)、公正和透明。從項(xiàng)目的執(zhí)行階段來(lái)看，政府應(yīng)著重披露項(xiàng)目公司的融資信息，緊密跟蹤項(xiàng)目公司融資履約情況，同時(shí)防止項(xiàng)目公司將債務(wù)轉(zhuǎn)向地方政府而增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府應(yīng)及時(shí)披露政府補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)性資金、可行性缺口補(bǔ)助和分紅等信息。從項(xiàng)目的移交階段來(lái)看，政府應(yīng)重點(diǎn)披露運(yùn)營(yíng)期滿時(shí)項(xiàng)目公司移交資產(chǎn)及權(quán)益信息，包括項(xiàng)目設(shè)施、土地使用權(quán)及其他附屬權(quán)利情況等，以防止項(xiàng)目資產(chǎn)和權(quán)益的流失。

（四）增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息披露的資源配置效果

政府方會(huì)計(jì)信息的披露具有引導(dǎo)資源配置的功能。首先，PPP產(chǎn)業(yè)投資基金是政府通過(guò)成立基金，以股權(quán)投資形式吸引社會(huì)資本介入到項(xiàng)目實(shí)體。但政府和社會(huì)資本之間處于信息不對(duì)稱狀態(tài)，容易產(chǎn)生代理問(wèn)題，政府披露相關(guān)信息可以引導(dǎo)社會(huì)資本有序流動(dòng)。當(dāng)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目民營(yíng)資本利用率和參與度并不高，這可能與民營(yíng)資本對(duì)于地方政府信息不透明而心存芥蒂有關(guān)。另外，政府與金融機(jī)構(gòu)基于融資成本的考量，可能會(huì)開(kāi)展一攬子融資談判計(jì)劃，這也需要大量的定量和定性會(huì)計(jì)信息作為支撐，因此需要通過(guò)政府方會(huì)計(jì)信息的披露提升財(cái)政透明度，從而使得金融機(jī)構(gòu)充分了解政府的財(cái)力狀況。

其次，會(huì)計(jì)信息公開(kāi)對(duì)于PPP項(xiàng)目后續(xù)有效對(duì)接多層次資本市場(chǎng)具有重要意義，這是由于政府方會(huì)計(jì)信息披露有利于資本市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目金融產(chǎn)品有效定價(jià)，而這種定價(jià)行為又直接決定著資源的流向與配置。一般而言，投資者會(huì)首先分析PPP項(xiàng)目的區(qū)域性、階段性、行業(yè)性及政府信用特征，從而給予債權(quán)、股權(quán)等產(chǎn)品不同的定價(jià)，因此政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)信息披露向投資者發(fā)送優(yōu)質(zhì)信號(hào)，以獲取投資者的充分信任。然而，地方政府不應(yīng)當(dāng)向投資者傳遞虛假信號(hào)以獲取PPP項(xiàng)目的資金融通，更不應(yīng)向投資者許諾保證固定收益。因?yàn)檫@不僅會(huì)擾亂資本市場(chǎng)定價(jià)的有效性，而且會(huì)誤導(dǎo)投資者決策，從而造成資源錯(cuò)配。

最后，政府方會(huì)計(jì)信息披露對(duì)于資源配置的數(shù)量及其盈利性可能會(huì)產(chǎn)生重要影響。從自愿性披露的角度來(lái)看，政府官員為彰顯政績(jī)會(huì)主動(dòng)披露投入PPP項(xiàng)目的資源數(shù)量，這些資源可能包括土地、資金、權(quán)益、物業(yè)等形式。從強(qiáng)制性披露的角度來(lái)看，政府方應(yīng)主動(dòng)披露PPP項(xiàng)目與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方向的契合度，不能超出自身財(cái)力和預(yù)算控制盲目發(fā)展PPP項(xiàng)目。一般而言，政府會(huì)根據(jù)權(quán)益使用的異質(zhì)性特征來(lái)確定資源的投放，并披露項(xiàng)目實(shí)際與計(jì)劃收益產(chǎn)生偏差的原因與解決措施，向社會(huì)及時(shí)公布項(xiàng)目的分紅機(jī)制并接受社會(huì)公眾監(jiān)督，這樣會(huì)使政府投放資源的配置效果更加理想。這是由于PPP模式的本質(zhì)在于有效整合政府和社會(huì)資本所擁有的資源，并以最少的投入獲取最大化的公共產(chǎn)品供給，這對(duì)于提升社會(huì)整體福利而言無(wú)疑是帕累托最優(yōu)。

（五）強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息披露的績(jī)效評(píng)估作用

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)是衡量PPP項(xiàng)目是否富有成效和值得推廣的常規(guī)手段，而加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息披露則是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要工具?？?jī)效評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)主體運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出的效率性和效益性等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的過(guò)程。而PPP模式涉及政府和社會(huì)資本兩大主體，其中政府投入的資源理應(yīng)納入到政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中來(lái)。從PPP項(xiàng)目所有權(quán)的最終歸屬來(lái)看，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿無(wú)償移交政府部門(mén)，因此政府有義務(wù)和責(zé)任對(duì)項(xiàng)目前期的績(jī)效進(jìn)行有效監(jiān)控，否則政府最終很可能僅僅獲得“空殼”資產(chǎn)。運(yùn)用會(huì)計(jì)工具對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析以獲取更加精細(xì)化的指標(biāo)體系，這有助于提升PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的效率。政府方與項(xiàng)目公司約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)及時(shí)披露，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督，政府在履約過(guò)程中支付的對(duì)價(jià)需要與PPP項(xiàng)目的績(jī)效掛鉤。尤其是項(xiàng)目公司未如約實(shí)現(xiàn)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府方應(yīng)當(dāng)酌情支付對(duì)價(jià)，但應(yīng)向社會(huì)及時(shí)發(fā)布信息。實(shí)際上，政府方的會(huì)計(jì)信息披露應(yīng)秉持全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)理念，以保證PPP項(xiàng)目全過(guò)程的公開(kāi)與透明。

為增進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的效果，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的會(huì)計(jì)信息共享，避免出現(xiàn)“信息孤島”。鑒于此，政府內(nèi)部職能部門(mén)之間應(yīng)形成信息共享，實(shí)現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)流程、信息流程和會(huì)計(jì)工作流程全面集成化，從根本上保證會(huì)計(jì)信息化在政府職能部門(mén)之間有效拓展。另外，政府方可及時(shí)獲取項(xiàng)目公司會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)中的有效信息，以便于適時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)控。從操作層面來(lái)看，可以同時(shí)運(yùn)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工具和預(yù)算會(huì)計(jì)工具對(duì)政府投入的資源進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。具體而言，可運(yùn)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工具核算PPP項(xiàng)目中政府投入的資源和獲得的收益，從而評(píng)判投入產(chǎn)出效果及社會(huì)效益狀況;另外，政府在PPP項(xiàng)目中的預(yù)算支出是否符合當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力，這可以借助預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，其原因在于預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)可對(duì)政府預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)控。事實(shí)上，財(cái)金〔2015〕21號(hào)文件明確規(guī)定：當(dāng)?shù)厝甓人蠵PP項(xiàng)目預(yù)算支出占一般公共預(yù)算支出比重不得逾越10%。由此可見(jiàn)，政府會(huì)計(jì)的“雙功能”對(duì)于PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)具有重要價(jià)值，它有助于PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出管理和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為目標(biāo)，它是由政府推動(dòng)并與社會(huì)資本展開(kāi)合作的融資模式，其包括政府方和社會(huì)資本方。雖然以項(xiàng)目公司作為會(huì)計(jì)主體進(jìn)行信息披露能夠在一定程度上緩解社會(huì)公眾與項(xiàng)目公司之間的信息不對(duì)稱，但缺乏足夠有效的監(jiān)督形式予以規(guī)制，因此可能隱藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。而政府作為PPP項(xiàng)目重要的投資方和公共服務(wù)產(chǎn)品的提供者，同時(shí)又是代表人民群眾管理國(guó)有資產(chǎn)的組織，因此基于政府視角探究PPP項(xiàng)目信息披露具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。另外，由于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革能夠充分提供會(huì)計(jì)制度規(guī)范，這就使得政府方會(huì)計(jì)信息披露的治理效能具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

本文基于“善治”目標(biāo)發(fā)掘政府方會(huì)計(jì)信息披露的有用性，強(qiáng)化政府會(huì)計(jì)主體的信息契約功能，在PPP模式中真正以“合作者”身份按“規(guī)矩”辦事。提升政府方信息披露“效率”主要表現(xiàn)在：一是PPP項(xiàng)目所涉及的部門(mén)責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)具有明晰性，二是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期會(huì)計(jì)信息披露的質(zhì)量，三是充分發(fā)揮政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的反映與監(jiān)督功能，四是構(gòu)筑其他利益相關(guān)者對(duì)地方政府的監(jiān)督制衡機(jī)制。優(yōu)化政府方信息披露治理功能的路徑包括但不限于以下五個(gè)方面：一是增進(jìn)會(huì)計(jì)信息披露的風(fēng)險(xiǎn)治理效能，二是發(fā)揮會(huì)計(jì)信息披露的決策有用性，三是借助會(huì)計(jì)信息公開(kāi)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，四是增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息披露的資源配置效果，五是強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息披露的績(jī)效評(píng)估作用?？偠灾?，政府方會(huì)計(jì)信息披露的治理功能及其優(yōu)化必將有力推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，但這需要權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革提供必要的配套支持。

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