張興瑞

[摘 要] 開發(fā)區(qū)作為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、對接國際市場、促進(jìn)對外開放等方面起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，加之嚴(yán)峻金融形勢下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素和政策紅利作用減弱，當(dāng)前開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式已經(jīng)束縛了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主業(yè)的局面，開發(fā)區(qū)體制機(jī)制已進(jìn)入亟需轉(zhuǎn)型升級的階段。文章通過對廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀的研究分析，在深入剖析存在的問題基礎(chǔ)上，提出了開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新發(fā)展的路徑，這將進(jìn)一步推動開發(fā)區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，同時為各級政府制定開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新政策提供一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；體制機(jī)制；人事管理；績效管理

中圖分類號：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

開發(fā)區(qū)作為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、對接國際市場、促進(jìn)對外開放等方面起到了積極的作用。從山東省的情況看，開發(fā)區(qū)管委會作為同級人民政府的派出機(jī)構(gòu)，多數(shù)實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體的管理模式，這種模式在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)等方面起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種管理模式引發(fā)的矛盾日益突出，例如：社會事務(wù)日益增多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能弱化，土地、融資平臺、招商引資等不夠靈活，市場化運(yùn)作不暢等。加之嚴(yán)峻金融形勢下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素和政策紅利作用減弱，當(dāng)前開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體的管理模式已經(jīng)束縛了開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的翅膀，形成了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主業(yè)的局面，開發(fā)區(qū)體制機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入亟需轉(zhuǎn)型升級的階段。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)始建于1992年7月，與樂安街道實行“區(qū)街一體”管理模式，占地面積100平方公里，轄77個行政村、6個城市社區(qū)，4.8萬人口。近年來，廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以建設(shè)全省重要的高新高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)為目標(biāo)，著重優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極培育新興產(chǎn)業(yè)，區(qū)內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)70余家，逐步形成了石油化工、橡膠輪胎、紡織、汽車配件、新能源、新材料等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2018年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值196.9億元，同比增長4.1%；規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入663.24億元，同比增長3.7%；公共財政預(yù)算收入5.57億元，同比增長16.2%。廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)先后被授予“山東省十佳最具投資潛力開發(fā)區(qū)”“山東十大最具經(jīng)濟(jì)活力的園區(qū)”，2018年區(qū)內(nèi)高端能源化工產(chǎn)業(yè)園列入山東省新舊動能重點工程“四區(qū)十園”，2019年廣饒化工產(chǎn)業(yè)園獲省政府批準(zhǔn)列入第四批化工園區(qū)名單。

以上數(shù)據(jù)顯示，廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展態(tài)勢良好，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)。但是從省級排名看，不甚理想，甚至呈現(xiàn)倒退趨勢，在山東省131家省級開發(fā)區(qū)排名中，廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2014年列第12位，2015年列第20位，2016年列第23位，2017年列第30位，在全省的影響力逐漸下降，廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)入了瓶頸期，特別是體制機(jī)制不暢問題突出，已經(jīng)明顯制約其轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展。

二、制約因素

（一）管理體制約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能弱化

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)規(guī)劃布局不合理、發(fā)展空間受限的問題突顯，為解決土地等資源匱乏的問題，開發(fā)區(qū)實行“區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代管、園區(qū)托管等模式。因此，開發(fā)區(qū)同時承擔(dān)了大量的行政執(zhí)法、應(yīng)急、環(huán)保、民生等社會事務(wù)管理職能以及政府授權(quán)的相關(guān)職能，而其黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的設(shè)置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的設(shè)置卻基本一致，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)、職能相對弱化，從業(yè)人員數(shù)量、學(xué)歷層次、專業(yè)知識等參差不齊。

（二）人事管理不靈活，激勵措施缺乏

人事管理方面，開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的合并，涉及人員轉(zhuǎn)隸和日常人員錄用、招聘、調(diào)配事項由同級組織人事部門統(tǒng)一管理，開發(fā)區(qū)在人事管理權(quán)限上缺乏完全的自主權(quán)。薪酬體系方面，開發(fā)區(qū)管委會仍采用行政事業(yè)單位薪酬體系，職工收入不能和績效考核結(jié)果掛鉤，造成了激勵不足的現(xiàn)象?？己斯芾矸矫妫狈Κ毩⒌目己斯芾眢w系，通常是按照同級組織人事部門的管理規(guī)定進(jìn)行人員考核，考核范圍局限于體制內(nèi)人員。人才選拔方面，組織人事部門選人用人偏重于行政管理，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用人標(biāo)準(zhǔn)存在偏差，不適用于市場經(jīng)濟(jì)下開發(fā)區(qū)發(fā)展的人才需求。

（三）要素紅利減弱，招商引資成效不大

開發(fā)區(qū)成立之初，充沛的土地資源以及優(yōu)惠政策，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是隨著政策的趨緊，要素紅利明顯減弱。忽視了基礎(chǔ)配套和知識產(chǎn)權(quán)等軟環(huán)境的建設(shè)，也未能充分利用好社會化、市場化招商渠道和資源，僅依賴土地、稅收等優(yōu)惠政策，過于強(qiáng)調(diào)數(shù)量，而忽視了質(zhì)量，使得開發(fā)區(qū)的綜合發(fā)展能力不強(qiáng)，在吸引高端服務(wù)業(yè)、外資企業(yè)等方面嚴(yán)重缺乏有效的措施。

（四）市場化運(yùn)營機(jī)制不健全，投融資渠道單一

開發(fā)區(qū)在市場化運(yùn)營機(jī)制建設(shè)方面欠缺，基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)和投融資等仍以政府投入為主導(dǎo)?，F(xiàn)有的融資平臺主要為地方政府融資服務(wù)，政府部門的管制之手仍在，具有強(qiáng)烈的行政色彩和預(yù)算軟約束特征，融資平臺成為了政府的延伸，其主要職責(zé)是融入資本解決建設(shè)資金缺口，扮演了“借款工具”的角色，同時將大量資金投資于明顯非營利的公益項目，使融資平臺的主營業(yè)務(wù)能力減弱，市場化程度降低，難以有效進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、創(chuàng)新發(fā)展趨勢

（一）優(yōu)化空間規(guī)劃布局

根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)項目。廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)重點規(guī)劃高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、化工產(chǎn)業(yè)園等區(qū)中園，以“特色突出、優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位發(fā)展”為原則，依托現(xiàn)有工業(yè)及產(chǎn)業(yè)資源，明確各園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向，綜合運(yùn)用要素供應(yīng)、政策引導(dǎo)等手段，調(diào)動資源要素向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，實現(xiàn)差異化、特色化、集群化發(fā)展。依托山東省化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)廣饒化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，切實改變產(chǎn)業(yè)布局不合理、企業(yè)散亂的現(xiàn)狀。

（二）明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位

廣饒經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，拓展新興產(chǎn)業(yè)，一方面對現(xiàn)有的化工、輪胎、機(jī)械制造、紡織等產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行優(yōu)化整合，著眼“補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈”，特別是石油化工產(chǎn)業(yè)，要加大科技創(chuàng)新力度，加快開發(fā)高端石化、化工新材料和精細(xì)化學(xué)品，逐步形成以煉油為龍頭，以高端石化化工新材料及精細(xì)化學(xué)品為特色的新型高端能源化工產(chǎn)業(yè)集群。另一方面大力發(fā)展高端裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)，綜合運(yùn)用要素供應(yīng)、政策引導(dǎo)等手段，促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)集聚，拉長鏈條、做大集群，實現(xiàn)特色發(fā)展。

（三）理順行政管理體制

探索實行“管委會+公司+基金+專業(yè)團(tuán)隊”的市場化運(yùn)作、企業(yè)化管理新模式，成立集團(tuán)公司行使開發(fā)運(yùn)營職能，主要承擔(dān)國有資產(chǎn)運(yùn)營、基金管理、投融資、招商引資、政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化服務(wù)、土地收儲運(yùn)營等職責(zé)。開發(fā)區(qū)管委會剝離社會事務(wù)管理職能，聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展主業(yè)，主要承擔(dān)區(qū)內(nèi)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)要素調(diào)控、企業(yè)服務(wù)、對外貿(mào)易、重點項目建設(shè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)。開發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立聯(lián)席會議制度，定期研究部署協(xié)調(diào)解決區(qū)內(nèi)拆遷、征地、環(huán)保等經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)工作，多方協(xié)作配合保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作順利開展。

（四）創(chuàng)新人事管理制度

實行以“全員聘任、合同管理”為主的雇員制人事制度改革，按照“人盡其才、競爭擇優(yōu)”的原則，打破身份、資歷等限制，推行全員聘用、競爭上崗，形成能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力的選人用人機(jī)制。變身份管理為崗位管理，所有人員的職務(wù)、職級、工資、身份等全部“檔案封存”，實行行政職務(wù)和實際聘任職務(wù)相分離，體制內(nèi)工資與實際薪酬相分離，人事檔案管理與合同聘用管理相分離。

（五）建立薪酬激勵機(jī)制

推行全員績效考核，引入KPI（關(guān)鍵績效指標(biāo)）考核機(jī)制，按照“穩(wěn)住基本、突出激勵、以崗定薪、動態(tài)管理”的原則，建立“基礎(chǔ)底薪+績效獎勵”的薪酬制度，加大激勵薪酬比重，倡導(dǎo)“高壓力、高業(yè)績、高薪酬”；根據(jù)貢獻(xiàn)率、崗位工作強(qiáng)度等因素，設(shè)定與工作目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的績效工資，依據(jù)貢獻(xiàn)大小，拉開分配檔次，提高招商、項目建設(shè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展一線人員的薪酬，對特殊需要的高層次管理人才和專業(yè)招商人員，實行特崗特薪。

（六）創(chuàng)新雙招雙引模式

圍繞“雙招雙引”，推行招商企業(yè)化、市場化改革，構(gòu)建以開發(fā)區(qū)投資促進(jìn)部門為引領(lǐng)、特色園區(qū)平臺為支撐、專業(yè)化招商、社會化招商共同體并行聯(lián)動的專業(yè)化招商體系。成立專業(yè)招商公司，聘請專業(yè)管理團(tuán)隊，負(fù)責(zé)招商引資工作策劃、運(yùn)作，變行政招商為市場招商，變被動招商為主動招商，變無目標(biāo)招商為以扶持產(chǎn)業(yè)、吸引外資和世界/中國500強(qiáng)企業(yè)投資等為目標(biāo)的招商，實行嚴(yán)格的考核責(zé)任制，完成招商任務(wù)拿高薪酬，完不成拿基本工資，切實調(diào)度各方面的積極性。