田啟戰(zhàn)

摘要：巡視制度作為馬克思主義政黨制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在黨的建設(shè)史上發(fā)揮著不可替代的作用。以黨的十八大為標(biāo)志，黨內(nèi)巡視制度呈現(xiàn)出系統(tǒng)構(gòu)建與強(qiáng)化運(yùn)行的發(fā)展新態(tài)勢(shì)，成為全面從嚴(yán)治黨的重要利器。審視新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度強(qiáng)勢(shì)出場(chǎng)的邏輯，可以發(fā)現(xiàn)：制度自身的適應(yīng)性調(diào)整是激發(fā)巡視制度活力的內(nèi)生性條件;新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的政治擔(dān)當(dāng)是催發(fā)巡視制度高效運(yùn)行的關(guān)鍵性要素;正面回應(yīng)新時(shí)代執(zhí)政黨自身建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)梗阻是引發(fā)巡視制度創(chuàng)新發(fā)展的外在性動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;黨內(nèi)巡視制度;出場(chǎng)邏輯;制度有效性

中圖分類(lèi)號(hào)：D23? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）06-0089-08

自十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入系統(tǒng)強(qiáng)化的發(fā)展階段，以嶄新姿態(tài)與雷霆之勢(shì)，在全黨全國(guó)范圍內(nèi)迅速鋪開(kāi)，掀起了一股股“巡視風(fēng)暴”，釋放出巨大的制度威力①，吸引了人們的廣泛關(guān)注，也得到了學(xué)界的熱烈研討?？v觀已有研究成果，多數(shù)學(xué)者聚焦于新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的意義闡述、創(chuàng)新表現(xiàn)、運(yùn)行實(shí)踐、功能探析和發(fā)展進(jìn)路等方面。在意義闡述方面，占學(xué)識(shí)、張慶洲等人認(rèn)為，新時(shí)代強(qiáng)化黨內(nèi)巡視制度是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然選擇[1]，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的重要保障[2];創(chuàng)新表現(xiàn)方面，孫亮從頂層設(shè)計(jì)、基層路徑、巡視主體、巡視對(duì)象、巡視內(nèi)容五個(gè)方面進(jìn)行了論述[3];工作開(kāi)展方面，張正光描述了十八屆中央對(duì)地方、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)以及中管高校黨組織的巡視工作情況[4];功能探析方面，周淑真和蔣利華認(rèn)為，新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的功能具有遞進(jìn)性，不僅是遏制腐敗蔓延的“反腐利劍”，更是管黨治黨的“黨之利劍”和提升國(guó)家治理水平的“國(guó)之利器”[5];發(fā)展進(jìn)路方面，張慶元結(jié)合巡視工作特點(diǎn)指出，完善巡視制度要做好巡視前的準(zhǔn)確定位、巡視中的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和巡視后的成果運(yùn)用[6]。但鮮有學(xué)者談及新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度強(qiáng)勢(shì)出場(chǎng)的動(dòng)因①，對(duì)其發(fā)展背景探討的也不夠充分②?；诖?，本文從制度有效性理論出發(fā)，結(jié)合制度、制度相關(guān)人和制度環(huán)境三個(gè)維度，審視新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的實(shí)踐運(yùn)行，為分析其出場(chǎng)邏輯提供一個(gè)整合性分析框架，希望對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)巡視制度的基礎(chǔ)理論研究有所裨益。

一、制度有效性視角下新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的分析框架

制度有效性在不同社會(huì)學(xué)科的話語(yǔ)體系中有著不同的意蘊(yùn)。在法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們對(duì)制度有效性的理解主要集中在制度的內(nèi)在價(jià)值性，即合法性與正當(dāng)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)家著重于制度效率，強(qiáng)調(diào)“有效率的制度是一種能夠有效保護(hù)社會(huì)成員生產(chǎn)性活動(dòng)成果和激發(fā)社會(huì)生產(chǎn)潛力的激勵(lì)結(jié)構(gòu)”[7]。政治學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們從制度的實(shí)施效果指出，“有效性是衡量制度對(duì)于決定個(gè)人和集體行為的內(nèi)容能起到多大作用的一種尺度”[8]。新制度主義政治學(xué)則以制度的運(yùn)作過(guò)程為切入點(diǎn)，以行動(dòng)者的行為假定為邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)制度相關(guān)人在制度中的媒介作用，認(rèn)為制度有效性是指在特定環(huán)境下，制度因獲得制度相關(guān)人的認(rèn)知和遵守而實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期效果的一種狀態(tài)。[9]

關(guān)于影響制度有效性的要素方面，目前學(xué)界主要存在著正義說(shuō)（羅爾斯、博登海默）、內(nèi)外變量說(shuō)（奧蘭·R·揚(yáng)、馮務(wù)中）、利益說(shuō)（褚松燕）、行動(dòng)者說(shuō)（林尚立）等要論。在新制度主義政治學(xué)者詹姆斯·G·馬奇（James G.March）和約翰·P·奧爾森（Johan P.Olsen）看來(lái)：“人類(lèi)行動(dòng)、社會(huì)背景和制度以復(fù)雜的方式相互作用，對(duì)于政治生活來(lái)說(shuō)，這些復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程和意義的形成是十分重要的?！盵10]也就是說(shuō)，生成于一定環(huán)境下的制度，在其安排、運(yùn)行與變遷的過(guò)程中離不開(kāi)制度主體的能動(dòng)性，而制度環(huán)境這一外在變量又影響著制度及其行動(dòng)者。因此，制度有效性不僅取決于制度自身的特性，還有賴(lài)于制度相關(guān)者的行動(dòng)邏輯以及制度與其所處環(huán)境的契合性。緣此，本文從新制度主義政治學(xué)提出的由制度、制度相關(guān)人和制度環(huán)境構(gòu)成的三維框架出發(fā)，綜合分析新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展，以期能夠彌補(bǔ)巡視制度研究在理論資源借鑒和分析視角選取上的不足。

首先，從制度自身來(lái)看，黨內(nèi)巡視制度結(jié)構(gòu)是否健全、運(yùn)行方式是否合理及制度是否公平、靈活等，都影響著巡視制度的運(yùn)作效率。其次，從制度相關(guān)人來(lái)講，在黨內(nèi)巡視制度生成與發(fā)展過(guò)程中的利益相關(guān)者，即制度設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者和承受者，在對(duì)巡視制度進(jìn)行價(jià)值判斷和行為反應(yīng)時(shí)，深受各自的興趣偏好、價(jià)值取向、知識(shí)結(jié)構(gòu)、道德觀念等方面的影響。最后，從制度環(huán)境而言，黨內(nèi)巡視制度與新時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境的契合程度決定著巡視制度效能的發(fā)揮水平。鑒于此，本文構(gòu)建了基于制度有效性視角下新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的分析框架（見(jiàn)圖1）。這與目前學(xué)界對(duì)十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展背景之零散式描述不同，制度有效性的三維分析框架更加系統(tǒng)地捕捉到了巡視制度強(qiáng)勢(shì)出場(chǎng)的歸因，具有較強(qiáng)的理論解釋力和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

圖1 基于制度有效性的新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度出場(chǎng)的分析框架

二、創(chuàng)新發(fā)展邏輯：新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的頂層設(shè)計(jì)

巡視制度作為黨的制度建設(shè)的重要組成部分，其實(shí)踐特征、運(yùn)行機(jī)制與黨所面臨的時(shí)代環(huán)境和特定主題密切相關(guān)。黨的十八大以來(lái)，巡視制度作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重要一環(huán)，被賦予新的制度期待，逐漸形成了以“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋”為目標(biāo)、以運(yùn)行的獨(dú)立性為基礎(chǔ)、以方式的靈活性為關(guān)鍵的實(shí)踐新性狀，為充分發(fā)揮巡視制度優(yōu)勢(shì)提供了本體性條件。

（一）制度布局：全覆蓋

“巡視全覆蓋本身就是震懾”。黨的十八大以來(lái)，中央按照“一體化”的思路進(jìn)行巡視制度布局，從“量”和“質(zhì)”兩個(gè)方面全力推動(dòng)巡視監(jiān)督走向“全國(guó)一盤(pán)棋”。在“量”的層面，逐漸擴(kuò)大巡視范圍和加大巡視頻度。對(duì)于巡視范圍，不僅從橫向上將黨委、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位以及人民團(tuán)體等主體納入，涵蓋“黨政經(jīng)法社”五大系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)巡視“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋”;同時(shí)借助部分中央部委和中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨組/黨委巡視、軍隊(duì)巡視巡察和市縣巡察實(shí)現(xiàn)縱向?qū)用娴难惨晫?duì)象全覆蓋，從而構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的巡視巡察立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于巡視頻度，加快巡視節(jié)奏和創(chuàng)新巡視形式，按照“條塊并進(jìn)”的思路進(jìn)行“巡查式”“點(diǎn)穴式”“回訪式”“一拖二/三”等批量化巡視，實(shí)現(xiàn)“一屆任期巡視全覆蓋”。在“質(zhì)”的層面，圍繞“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)”這一中心，以點(diǎn)帶面、標(biāo)本兼治，不斷提升巡視內(nèi)容質(zhì)量。由“四個(gè)著力”到“六大紀(jì)律”再到“三大問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)巡視是政治巡視而非業(yè)務(wù)巡視，著重從政治高度查找問(wèn)題，以維護(hù)中央權(quán)威和保障黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

（二）制度運(yùn)行：獨(dú)立性

巡視主體力量是影響巡視制度運(yùn)行績(jī)效的關(guān)鍵因素之一，主要體現(xiàn)在巡視機(jī)構(gòu)的組織權(quán)威、授權(quán)機(jī)制和資源供給三個(gè)方面。就組織權(quán)威而言，2015年巡視條例明確規(guī)定：巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由同級(jí)紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任，副組長(zhǎng)由同級(jí)黨委組織部部長(zhǎng)擔(dān)任，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的“高配”;省級(jí)巡視辦為黨委工作部門(mén)，設(shè)在同級(jí)紀(jì)委，并設(shè)專(zhuān)職巡視辦主任，極大地提升了巡視辦的政治地位;將中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組與省級(jí)巡視工作的關(guān)系由“指導(dǎo)”變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)化了中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威性。就授權(quán)機(jī)制來(lái)看，巡視組作為巡視工作的具體承擔(dān)者，由上級(jí)黨組織直接授權(quán)，享有充分的了解權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)和監(jiān)督權(quán)等職權(quán)。同時(shí)，打破以往的巡視組長(zhǎng)職務(wù)制和任期制，實(shí)行“一次一授權(quán)、一次一任命”“三不固定”“四不原則”和回避制度，通過(guò)這種浮動(dòng)性的組織安排，斬?cái)嗔搜惨暯M與巡視對(duì)象之間的情感糾葛與利益共謀，確保巡視組始終處于相對(duì)超脫的地位。在資源供給方面，巡視機(jī)構(gòu)所需要的人、財(cái)、物等組織資源均由派出黨組織獨(dú)立負(fù)責(zé)，不僅享有專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)保障，還擁有辦公場(chǎng)所、電腦等工作設(shè)施保障，業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職位晉升等個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)以及住房、交通等生活設(shè)施保障，由此提升了組織目標(biāo)與個(gè)人理性之間的激勵(lì)相容度，從而為增強(qiáng)巡視制度效能構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）方式方法：靈活性

方式方法是巡視工作在技術(shù)層面的重要憑借，如果缺乏科學(xué)有效的方法手段，巡視工作就難以取得顯著成效。黨的十八大以來(lái)，巡視方式的靈活性與多元性賦予其新的活力和性能。新時(shí)代巡視工作在保留原先常規(guī)性的工作方式之余，還創(chuàng)造性地開(kāi)展受理群眾來(lái)電來(lái)信來(lái)訪、抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)、下沉一級(jí)了解情況、提請(qǐng)有關(guān)單位協(xié)助等方式，打破巡視組與群眾之間的信息壁壘，最大限度地獲取可靠信息;采用常規(guī)巡視與專(zhuān)項(xiàng)巡視、定期巡視與不定期巡視、明察與暗訪、巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)等形式[11]，撬動(dòng)掩蓋隱性問(wèn)題的“馬桶蓋子”，有助于發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題;增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，防止巡視組及其成員的自由裁量權(quán)擴(kuò)張，脫離權(quán)責(zé)對(duì)等的運(yùn)行軌道;探索嘗試“一崗雙責(zé)”“兩個(gè)為主”“雙反饋”“雙報(bào)告”“五人小組聽(tīng)取巡視匯報(bào)”等機(jī)制，敦促各級(jí)黨組織履行主體責(zé)任，倒逼巡視對(duì)象所屬的上級(jí)黨組織切實(shí)提升管黨治黨水平。此外，新時(shí)代巡視工作主動(dòng)“去魅化”，由過(guò)去的“神秘低調(diào)”走向公開(kāi)和透明，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)工具、新聞報(bào)紙等傳播媒介，全面公開(kāi)巡視工作信息、巡視情況反饋和巡視整改情況等內(nèi)容，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)巡視成果的及時(shí)轉(zhuǎn)化，進(jìn)而提升人民群眾對(duì)巡視制度的認(rèn)同感。

三、責(zé)任政治邏輯：關(guān)鍵行動(dòng)者對(duì)巡視制度的意識(shí)推動(dòng)

歷史制度主義者認(rèn)為，制度相關(guān)人在制度創(chuàng)建與發(fā)展的過(guò)程中最具能動(dòng)性和主觀性，其興趣偏好、價(jià)值觀念、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面深刻影響著制度有效性的發(fā)揮。同時(shí)又強(qiáng)調(diào)制度相關(guān)人之間的權(quán)力具有非對(duì)稱(chēng)性，關(guān)鍵制度相關(guān)者往往主導(dǎo)著制度的供給與變遷。具體到巡視制度而言，黨中央和政治領(lǐng)導(dǎo)人屬于“初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)”，對(duì)巡視制度的設(shè)計(jì)與維系有著絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)巡視制度之所以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，除了制度的創(chuàng)新演化外，最主要的原因在于新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的巡視反腐政治決心。[12]

所謂政治決心是指政治行為主體針對(duì)政治生活中的某一政治事件、政治問(wèn)題或政治現(xiàn)象所展現(xiàn)出的矢志不移的政治態(tài)度與意志，主要體現(xiàn)在講話指示、會(huì)議形式、公告文件和政治行為等方面。從政治認(rèn)識(shí)的層面來(lái)講，習(xí)近平總書(shū)記圍繞巡視工作發(fā)表了一系列重要論述，既明確了巡視制度的定位，將其提升到黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排的高度;也對(duì)巡視對(duì)象、巡視成果和巡視方式等方面進(jìn)行了深刻闡述。例如：在巡視對(duì)象上，強(qiáng)調(diào)“無(wú)論是誰(shuí)，都在巡視監(jiān)督范圍之內(nèi)”“不能看人看地方下‘菜碟，不能投鼠忌器，要全部掃描”，表明黨紀(jì)國(guó)法之下沒(méi)有“鐵帽子王”、一律平等;針對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索，指示“不要怕問(wèn)題多，發(fā)現(xiàn)多少查處多少，不定指標(biāo)、上不封頂，凡腐必反、除惡務(wù)盡”，體現(xiàn)了從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定決心;在巡視整改上，強(qiáng)調(diào)巡視不是“一巡了事”，要對(duì)“自己的問(wèn)題‘買(mǎi)單，不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后還當(dāng)‘看客和‘說(shuō)客”“不能大事拖小，小事拖了”，彰顯了“腳踏實(shí)地、真抓實(shí)干”的鮮明態(tài)度。從政治行為角度來(lái)看，十八屆中央政治局和政治局常委會(huì)先后召開(kāi)了23次會(huì)議充分研究巡視工作，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組共召開(kāi)115次會(huì)議研究部署巡視任務(wù)。[13]在每輪巡視工作開(kāi)展前，中紀(jì)委書(shū)記、領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)都要出席巡視動(dòng)員部署會(huì)，并發(fā)表具有針對(duì)性的講話。巡視結(jié)束后，十八屆中央前八輪巡視一般是由巡視組組長(zhǎng)向巡視對(duì)象反饋巡視意見(jiàn)，自第九輪巡視開(kāi)始，領(lǐng)導(dǎo)小組成員集中參加反饋，并傳達(dá)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于巡視工作的重要指示;從第十輪巡視開(kāi)始，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)也參加反饋，[14]充分表明黨中央對(duì)巡視工作的高度重視，為其強(qiáng)化發(fā)展與高位運(yùn)行提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的政治支持。此外，十八大之后，黨中央密集出臺(tái)了有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的制度法規(guī)。如制定完善了《十八大以來(lái)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度匯編》（收錄24部法規(guī)制度，隨后又進(jìn)行三次增訂）、黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則、巡視工作規(guī)劃和巡視工作條例（先后兩次修訂）等。由此可見(jiàn)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)化巡視監(jiān)督的堅(jiān)定決心和鮮明態(tài)度，對(duì)實(shí)現(xiàn)巡視制度的正確定位、快速推進(jìn)以及目標(biāo)達(dá)成具有十分重大的影響?；诖?，有學(xué)者指出，新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度是最具有權(quán)威性和推動(dòng)力的監(jiān)督樣態(tài)。

四、環(huán)境回應(yīng)邏輯：新時(shí)代化解治黨和黨治梗阻的現(xiàn)實(shí)需要

任何制度都處在一定的社會(huì)環(huán)境之中，且與社會(huì)環(huán)境相互影響、相互作用。正如瑟倫和斯坦默所言，制度不但是政治的調(diào)節(jié)機(jī)制和過(guò)濾器，還受到更為廣泛的政治背景的調(diào)節(jié)。在這種意義上講，無(wú)論是從黨內(nèi)政治生態(tài)考慮，還是從社會(huì)發(fā)展環(huán)境分析，新時(shí)代巡視制度的強(qiáng)勢(shì)出場(chǎng)都是不可回避的現(xiàn)實(shí)與客觀需要。

（一）巡視反腐：破解黨政“一把手”監(jiān)督盲區(qū)的必然選擇

進(jìn)入新時(shí)代，“我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問(wèn)題，尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗等問(wèn)題”[15]3，其中黨政“一把手”腐敗問(wèn)題甚為嚴(yán)重①。從理論上講，擔(dān)任“一把手”的主要領(lǐng)導(dǎo)者本應(yīng)遵守“民主秉性”，成為組織內(nèi)的普通一員、人民群眾的“公仆”，但權(quán)力的運(yùn)行邏輯并沒(méi)有嚴(yán)格遵循民主理論的原則性規(guī)定。隨著組織領(lǐng)導(dǎo)者由“公仆”向主人的轉(zhuǎn)化，其生活方式、價(jià)值追求和政治心理等方面也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)權(quán)力的欲望驅(qū)使掌權(quán)之人想方設(shè)法鞏固擴(kuò)大自己的權(quán)力，對(duì)任何可能威脅到自己權(quán)力的勢(shì)力抱有本能的警惕和敵意。[16]領(lǐng)導(dǎo)者的這種集權(quán)與特權(quán)傾向必然加大監(jiān)控其權(quán)力運(yùn)行的難度。就同級(jí)監(jiān)督而言，紀(jì)委不僅要受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，其辦公經(jīng)費(fèi)、物資保障等也都受制于同級(jí)黨委，由此形成的共生性系統(tǒng)和庇護(hù)關(guān)系使得同級(jí)監(jiān)督流于形式;就群眾監(jiān)督而言，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的官場(chǎng)生存法則、知情渠道的狹窄以及舉報(bào)保障機(jī)制的匱乏，嚴(yán)重?cái)D壓了社會(huì)監(jiān)督的空間;就上級(jí)監(jiān)督而言，時(shí)空距離、信息壁壘等因素的存在使得上級(jí)監(jiān)督總是“鞭長(zhǎng)莫及”。制度困境的出現(xiàn)，需要變革既有制度體系或者設(shè)計(jì)新制度來(lái)加以應(yīng)對(duì)。巡視制度正是在滿(mǎn)足黨內(nèi)監(jiān)督需要的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。巡視組代表上級(jí)黨組織“下沉一級(jí)”，對(duì)所屬地區(qū)、單位的“關(guān)鍵少數(shù)”精準(zhǔn)發(fā)力，圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)、政治紀(jì)律與政治規(guī)矩等方面開(kāi)展“現(xiàn)場(chǎng)式”監(jiān)督，使得上級(jí)監(jiān)督“下移化”、同級(jí)監(jiān)督“異體化”和群眾監(jiān)督“強(qiáng)勢(shì)化”，從而激活了各類(lèi)監(jiān)督的效能，有效消解了圍繞“一把手”所產(chǎn)生的權(quán)力腐敗、人身依附等現(xiàn)象。

（二）功能代償：提升國(guó)家治理效能的時(shí)代訴求

黨政融合體制下的巡視制度不僅是全面從嚴(yán)治黨的重要手段，也是國(guó)家治理體系中不可或缺的重要制度安排。新時(shí)代，黨中央以“全國(guó)一盤(pán)棋”為目標(biāo)，不斷創(chuàng)新巡視對(duì)象，通過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)和黨管干部原則，把巡視制度的成效傳導(dǎo)至各個(gè)系統(tǒng)單元，成為提升國(guó)家治理效能的“催化劑”。一是鞏固黨在國(guó)企、高校等領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位?！皷|西南北中、黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。一段時(shí)間以來(lái)，在一些單位，特別是國(guó)有企業(yè)、高等院校等企事業(yè)單位，出現(xiàn)了不同程度的黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失等問(wèn)題。諸如個(gè)別央企“三重一大”事項(xiàng)不經(jīng)黨委會(huì)集體討論審議;部分高校黨組織片面強(qiáng)調(diào)教育特殊性，輕視高校黨建和思想政治工作。通過(guò)巡視監(jiān)督，及時(shí)查找各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展以及增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心勢(shì)必起到積極作用。二是遏制地方主義、重塑中央權(quán)威。改革開(kāi)放以來(lái)，中央通過(guò)放權(quán)讓利、行政發(fā)包的方式來(lái)激活地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力，卻產(chǎn)生了地方主義的“意外后果”。有的地方基于利益算計(jì)和政績(jī)追逐，大搞“土地財(cái)政”，在十八屆中央前三輪被巡視的21個(gè)省份中，有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了地產(chǎn)腐敗[17]。有的地方則是陰奉陽(yáng)違，對(duì)中央一些重大決策部署打折扣、搞變通，甚至出現(xiàn)了“政策不出中南?！钡那闆r。央地關(guān)系的錯(cuò)亂嚴(yán)重刺痛了單一制總基調(diào)的神經(jīng)，迫使黨中央把巡視監(jiān)督上升到維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治高度，起到了一種替代性的督促檢查功能。[18]通過(guò)對(duì)地方的巡視監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)干部是否公開(kāi)發(fā)表違背中央決定的言論、搞‘上有政策、下有對(duì)策等違反政治紀(jì)律的問(wèn)題”[15]107-108，保障中央的政治權(quán)威和政令暢通。三是及時(shí)反映社情民意、提升民主執(zhí)政水平。在利益格局和思想觀念深刻變化的社會(huì)語(yǔ)境下，因特定利益分配引發(fā)的群體事件以及官員群體與民爭(zhēng)利、欺壓百姓等現(xiàn)象頻發(fā)多發(fā)[19]，致使基層官民之間的矛盾日益加劇。制度化表達(dá)渠道的不暢迫使處于弱勢(shì)地位的民眾寄厚望于高位組織，而巡視恰好提供了一個(gè)下情上達(dá)的通道。一方面，通過(guò)激活政治系統(tǒng)內(nèi)的信息收集機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、信訪、政法等部門(mén)的信息共享，有效降低信息不對(duì)稱(chēng)性，提升信息運(yùn)行效率;另一方面，運(yùn)用明察與暗訪、信息網(wǎng)絡(luò)等多元化手段，降低因多層級(jí)的信息傳遞而出現(xiàn)的信息失真和扭曲的風(fēng)險(xiǎn)性，及時(shí)匯總社情民意和反映群眾心聲，為中央提供決策參考。

結(jié)語(yǔ)

巡視制度是黨在不同時(shí)期適應(yīng)環(huán)境變化、追求自身可持續(xù)發(fā)展的生存戰(zhàn)略之一，由民主革命時(shí)期作為一種黨的組織方式和領(lǐng)導(dǎo)體制，到建國(guó)初期用于指導(dǎo)、糾正各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)，再到改革開(kāi)放以來(lái)作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。進(jìn)入新時(shí)代，巡視制度在“內(nèi)需外壓”之下，經(jīng)由黨中央的全力推進(jìn)不斷換擋提速，從頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)操作等層面進(jìn)行調(diào)試性創(chuàng)新，大大提升了巡視制度的有效性，成為全面從嚴(yán)治黨的一張“名片”。但是，審視黨內(nèi)巡視制度，不能只放在政黨治理的視野。事實(shí)上，新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度承載著制度相關(guān)者更為宏大的功能期待和理想愿景：既是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，也是黨執(zhí)政能力的重要組成部分，在黨和國(guó)家治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。就制度自身屬性而言，巡視制度的獨(dú)立性、公平性以及方式的靈活性是其釋放制度威力、強(qiáng)勢(shì)出場(chǎng)的本體性條件。就制度相關(guān)人而言，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作為巡視制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，在新時(shí)代巡視制度供給中處于核心地位，其治黨理念、政治態(tài)度、政治能力、相對(duì)偏好、政治素養(yǎng)等直接決定著巡視制度的品質(zhì)，影響著巡視制度的設(shè)計(jì)、安排與實(shí)施，是推動(dòng)新時(shí)代巡視制度高效運(yùn)行的主體性條件。就制度環(huán)境而言，巡視制度總是內(nèi)嵌于一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境之中，新時(shí)代黨面臨的政治生態(tài)是觸發(fā)巡視制度創(chuàng)新發(fā)展的外生性條件。應(yīng)對(duì)、解決黨自身建設(shè)和國(guó)家治理過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，需要對(duì)巡視制度進(jìn)行適應(yīng)性變革，充分發(fā)揮其“黨之利器”“國(guó)之利器”的顯著特性，進(jìn)而把中國(guó)特色制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，筑牢制度自信的基石。

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