耿羽

[摘? 要]形式主義在當前鄉(xiāng)村治理中依然存在，并且又有新的表現形式，如痕跡管理過度泛濫、公共物品過度供給、科層制度過度復雜等，導致鄉(xiāng)村干部疲憊不堪，村民不勝其煩，鄉(xiāng)村治理資源空耗。鄉(xiāng)村治理形式主義新表現的內在根源在于壓力型體制權責失衡、項目制供需錯位和科層制剛柔矛盾。破除鄉(xiāng)村形式主義，關鍵在于因地制宜分類治理，增強基層組織主體性，精簡基層考核監(jiān)督，深化村民自治實踐，挖掘村莊內生治理資源。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村治理;形式主義;痕跡管理;科層制

[中圖分類號]D638?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2020）06-0080-08

一、問題提出與文獻梳理

反對“四風”，首要是反對形式主義。早在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東同志就指出形式主義是“幼稚的、低級的、庸俗的、不用腦筋的”，形式主義嚴重背離了群眾路線，要與其作堅決的斗爭。^[1]形式主義在不同時期有不同的表現方式和具體形態(tài)，中國共產黨從實際出發(fā)，通過各種形式克服形式主義。^[2]黨的十八大以來，全黨上下糾正“四風”取得重大成效，但形式主義仍在一定程度上存在，其經過隱形變異和改頭換面，出現若干新的表現形式。2017年12月，習近平總書記就新華社《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》一文作出指示：“文章反映的情況，看似新表現，實則老問題，再次表明‘四風問題具有頑固性反復性。糾正‘四風不能止步，作風建設永遠在路上。”^[3]2018年4月，習近平總書記在湖北考察時強調，“當前形式主義、官僚主義依然突出，又有新的表現形式。要把力戒形式主義、官僚主義作為加強作風建設的重要任務。”^[4]基層是形式主義新表現的集中發(fā)生地，不少基層干部一邊抱怨形式主義，一邊又身不由己搞形式主義，以形式主義應對形式主義，結果干部疲憊不堪，村民不勝其煩，基層治理資源空耗。2018年11月，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時進一步指出，“要把干部從一些無謂的事務中解脫出來”，“這些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義?！?sup>[5]中共中央辦公廳于2019年3月發(fā)出《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負年”。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，這既表明了中央持續(xù)為基層松綁減負讓基層干部輕裝上陣的決心，也說明了基層反形式主義任重道遠仍有不少問題亟待解決。

學術界關于形式主義的既有研究大致可以分為以下三種類型：第一類是從政治哲學的維度分析形式主義的內涵。馬克思主義唯物辯證法認為，內容與形式是相互依存和辯證統(tǒng)一的，內容對形式有決定作用，形式對內容有反作用。^[6]與辯證唯物主義相反，形式主義論者認為在內容與形式的互相聯(lián)系、互相作用中，居于主要地位的是形式而不是內容。^[7]形式主義是指將內容與形式割裂開來，片面追求形式的浮華、輕視實質內容的一種形而上學的觀點、方法和作風。^[8]第二類旨在分析當前形式主義的特征和表現形式，形式主義具有形式大于內容的思維邏輯、過場勝于實干的行為邏輯、口號代替行動的話語邏輯等特征，^[9]目前形式主義呈現重表態(tài)輕行動、求套路不出思路、只清廉不勤政、不計成本打造中看不中用項目、層層簽批無效率、濫用考核指揮棒等多種新表現。^[10]有學者在歸納各種類型形式主義表現的基礎上，區(qū)分了自愿與被迫兩種形式主義類型，^[11]乃至更為細分的完全自主自為狀態(tài)下的形式主義和不完全自主自為狀態(tài)下的形式主義。^[12]第三類主要考察形式主義產生的原因。若干學者從評價機制、監(jiān)督機制、管理機制、社會環(huán)境、干部自身素質等方面剖析了形式主義從何而來。^[13]有的學者則希望更理論化地提煉出若干概念對形式主義進行歸因，如楊華從“責權利”不匹配機制的角度反思了基層治理中形式主義為何發(fā)生。^[14]文宏和李慧龍從府際關系信息不對稱的視角解讀了基層形式主義的本質與邏輯。^[15]彭勃和趙吉以“折疊型治理”分析基層形式主義。^[16]既有研究從總體上描述了形式主義新表現的多種類型，并從多個角度剖析了基層形式主義的源頭，這些研究或是從整體治理角度分析形式主義，或是統(tǒng)合分析縣鎮(zhèn)村的基層形式主義狀況，但尚需要進一步補充的是具體至鄉(xiāng)村層級治理的形式主義研究，目前鄉(xiāng)村形式主義學術考察主要集中在扶貧領域，更為廣泛和全面的鄉(xiāng)村形式主義研究比較缺乏。^[17]本文在多地調研的基礎上，試圖更為完整地揭示鄉(xiāng)村治理中形式主義的新表現，剖析其內在根源，并提出若干改進對策建議。

二、鄉(xiāng)村治理中形式主義的新表現

當前鄉(xiāng)村治理注入了一些新的變量，如新的技術、新的資源、新的制度等，新的變量給鄉(xiāng)村治理帶來了新的驅動力，但形式主義也借助這些新的變量穿了“隱身衣”，換了“新馬甲”。

（一）痕跡管理過度泛濫

近年基層治理愈加注重過程痕跡，強調事中監(jiān)控。所謂“痕跡管理”，就是用圖片、文字、視頻等方式，表現各項工作在各個階段的落實情況，如發(fā)文要有存檔、開會要有記錄、活動要有照片、工作要有臺賬。當前辦公技術尤其電子辦公技術發(fā)展迅速，各種技術應用到治理事務中能讓上級在基層更迅速找到人員、更便捷布置事情、更精準確定地點，這些外在條件促使“痕跡管理”更容易實現。痕跡管理本是組織內部正常的監(jiān)督手段，但一旦濫用，苛求事事要留痕、時時要留痕、處處要留痕，痕跡管理就成為形式主義的新變種——“痕跡主義”。痕跡主義有如下表現形式。

一是過于高頻的監(jiān)督管理。鄉(xiāng)村作為治理末梢，既要接受各“條條”如省級、市級、縣級的考核與監(jiān)督，又要接受各“塊塊”如扶貧、黨建、綜治、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、安監(jiān)的考核與監(jiān)督。當前的問題在于上級各條塊考核和問責的頻率過高。據調研材料估算，一個村每個月至少有10次“迎檢”，一年超過100次，而且每次檢查必須有復雜的痕跡考核，各條塊的事務不論大小巨細都要求鄉(xiāng)村干部整理和上報材料。除了紙質材料留痕，上級還利用電子技術迅速采集痕跡，如將鄉(xiāng)村干部組建至各種QQ群和微信群，每天群發(fā)消息要求群組成員“收到請回復”“完成請上報”，另外還利用微信定位功能和App簽到功能讓鄉(xiāng)村干部隨時呈現“身體在場”。鄉(xiāng)村干部整日在辦公室忙著填表格、寫記錄，即使下村也是和村民聊不到兩句就匆匆忙忙到處合影、到處共享定位以及趕快回復微信群通知，鄉(xiāng)村干部忙得焦頭爛額，群眾觀感卻很差。

二是過于繁瑣的檔案制作。痕跡主義催生繁文縟節(jié)的“檔案制作術”。此類痕跡管理要求材料環(huán)環(huán)相扣、圖文并茂，甚至比法院卷宗還細致，每次整理好的材料堆疊起來動輒半米、一米。一位駐村干部告訴《半月談》記者，村里搞一次“衛(wèi)生清掃”就需要9份檔案，如村兩委的工作方案、村民代表會議記錄、思想動員會議記錄、片區(qū)考評表、貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單、貧困戶入戶考評表、清掃街道照片等。^[18]而“精準扶貧”更是成了“精準制檔”，有媒體披露中部某縣扶貧干部2017年5月下旬至6月要填的表多達90個，每份貧困戶檔案數十頁，要求有數據、有記錄、有照片、有文件，還要有外殼包裝，甚至要求不能有錯字不能有涂改，一位剛畢業(yè)的女大學生因為要應對突如其來的檢查，一邊哭一邊整理了一晚上的材料，因為“扶貧材料實在太多了”。

三是過于表面的考核標準。痕跡管理本是監(jiān)督手段，但現在手段和目標發(fā)生了置換，工作績效完全等同于痕跡，上級檢查工作做得好不好，只看材料準備得夠不夠，鄉(xiāng)村干部準備材料不是為了工作，而是成為工作本身。當“唯痕跡論”盛行，考量鄉(xiāng)村干部工作成了誰的記錄多、誰的紙張多、誰的文件盒多，誰的分就高，最后從材料“齊不齊”升級為競爭材料“美不美”，你用普通紙，我就用銅版紙加塑封，你用PPT，我就做成炫酷視頻，有基層干部調侃，每天自己為了做各種照片、宣傳片、展板、簡報，接觸了各類格式轉換、編輯、制作軟件，“不知道的人還以為我是在廣告?zhèn)髅焦竟ぷ鳌薄?sup>[19]

（二）公共物品過度供給

農村稅費改革后，農村從資源提取階段轉變?yōu)橘Y源輸入階段。隨著美麗鄉(xiāng)村建設乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，越來越多的資源以各級各部門項目的形式輸入村莊。項目不斷增加，但投放準確度沒有相應提升，部分村莊以及部分領域出現公共物品資源過度供給，以往城市中存在的“形象工程”和“面子工程”問題在鄉(xiāng)村也陸續(xù)出現，村莊該補齊的短板沒有補齊，沒有必要建設的卻花大力氣建設。

一是過度標準化的規(guī)格。一些上級部門急于推廣某項事務，僵硬地“一刀切”式布置傳達統(tǒng)一模式的標準化建設。有學者在中部某縣農村調研時發(fā)現各村都在新建或改建村部，因為當地縣委組織部要求各村都要整改村部建成標準化的黨群服務中心，新的黨群服務中心要求五個功能合一，包括便民服務室、黨員活動中心、群眾娛樂健身場所、便民超市以及村衛(wèi)生室，各村黨群服務中心平均建筑面積為500平方米。^[20]該縣農村人口大量外出，村部并不需要這么大的面積、這么多功能，修繕一新的村部大多成為擺設。類似的還有農家書屋建設，很多地方都規(guī)定了嚴格的書屋面積、桌椅數量、書籍數量、書籍品類、門牌標識等等，但建好以后無法調動村民興趣，如農業(yè)科技類書籍占了大部分卻由于該領域更新?lián)Q代迅速而很快過時，在村兒童想看的少兒類圖書卻很少，結果是大多數書屋利用率很低。

二是過度城市化的建設。很多鄉(xiāng)村都解決了水、電、路等基礎性公共設施，逐步開始滿足生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生清潔、文化休閑、健身運動等進一步設施需求。很多設施本可借助本土物件和本土手藝小修小補，一些地方卻在修建過程中照搬照抄看似“高大上”的城市建設方案，不僅失去鄉(xiāng)土韻味，還浪費大量物力財力。福建省曾于2017年和2018年發(fā)布兩批鄉(xiāng)村建設負面案例，如建設大公園和大廣場、模仿歐式官式建筑、路面過度硬化、大面積種植景觀草坪、造混凝土假山、推山削坡、填塘砍樹等等，這些機械模仿不僅建造成本高、維護成本高，還破壞了鄉(xiāng)村田園風貌和自然生態(tài)。

三是過度集中化的投入。隨著項目資源日益豐富，一些地方愈加熱衷營造“典型村”或“樣板村”，“造點”不是整合項目資金意義的集中，而是堆砌資源“歸大堆”式的集中，目的是在短期之內迅速營造凸顯政績的“點”。上級按照自身意圖輸入各類項目，明顯超出村民實際需求或根本不合需求。當前“造點”的范圍從以往的經濟村拓展至旅游村、生態(tài)村、文化村、藝術村，有些村莊只有簡單的山水風光和人文資源，也硬是要打造為歷史傳統(tǒng)村落或是文創(chuàng)基地，這些只是滿足村外人的藝術文化想象而和村民生活無關聯(lián)，而且投入大、難見效。

（三）科層制度過度復雜

許多地方將基層治理精細化等同于基層治理科層化，不斷強調基層人員處理事務方式的正式化和規(guī)范化，不斷自上而下向鄉(xiāng)村移植和復制科層制度，總的趨勢是復制城市的制度到鄉(xiāng)村，復制東部鄉(xiāng)村的制度到中西部鄉(xiāng)村。制度移植不是萬能靈藥，每項制度都有其適用范圍，過于復雜的科層制度很多時候不僅無法在村莊中發(fā)揮預期效用，還讓基層背負了復雜制度運行的高額成本。

一是水土不服的網格化管理。網格化管理是近年城市社區(qū)大力實施的管理制度，也在向農村逐步推廣，橫向到邊、縱向到底，村組干部被吸納為網格員，配備專門的網格化管理手機和App，其中將基層事務分門別類劃分，每大類下又有很多小類，大致總共有100多項事務。每天規(guī)定網格員要上報若干件事務，并詳細記錄處理過程。但農村事務并不是均質分配且數量不多，村組干部有時為了填滿上報數量，要刻意制造事件，如放一袋垃圾在墻角拍一張照片，處理掉再拍一張。另外有些事務記錄時間遠比解決時間長，如口角糾紛，村組干部到場調停幾句話幾分鐘就可解決，但登錄App配圖片和文字進行過程記錄卻要花一兩個小時。水土不服的網格化管理制度變異成為了發(fā)現問題而發(fā)現問題，為了解決問題而解決問題。

二是過于僵化的村干部坐班制度。為了方便村民辦事，很多地方實行村干部工作日定期坐班和輪流值班制度，兩委成員明確分工，坐班時要確定人員、確定地點、確定時間、確定責任，處理事務要有記錄、有答復、有反饋、有簽名，上下班嚴格考勤，上級還會以打電話、查微信定位等方式抽查。在多數中西部村莊，村干部坐班制度定得過于僵化反而不利于工作開展。首先，中西部村莊事務總量就不多;其次，村里的事情并不是按每天平均分配的，并不需要天天有幾位村干部守在村部;最后，中西部村干部較低的工資也難以激勵村干部定期坐班。

三是空轉的協(xié)商和監(jiān)督制度。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊通過治理創(chuàng)新先行先試了若干制度，如“四議兩公開”“五議決策法”和村級小微權力清單等，這些制度在當地運行情況良好，于是在全市全省乃至全國推廣，但在其他村莊卻出現空轉的尷尬局面。新的協(xié)商和監(jiān)督制度之所以被創(chuàng)造出來，是因為當地有內生需求，這些村莊大部分是資源密集型村莊，或是征地拆遷村，或是礦產豐富村，或是有較多集體廠房出租的村等。復雜制度是以復雜社會為前提的，村莊資源豐沛到一定程度，自然催生出一系列規(guī)范村級權力和分配村級資源的程序，而資源稀缺的村莊，援引了這些復雜制度并無用武之地，最終只能淪為“墻上制度”。

三、鄉(xiāng)村治理中形式主義的內在根源

基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。^[21]分析鄉(xiāng)村形式主義內在根源要透過現象看本質，一是不能只看到“新表現”，更要看到固有的“老問題”;二是不能只看到“基層的問題”，更要看到“上層的問題”。“老問題”和“上層的問題”都直指深層的體制機制因素。

（一）壓力型體制與權責失衡

“壓力型體制”是榮敬本等學者在調研了縣鄉(xiāng)治理后總結出的概念，指的是縣鄉(xiāng)各級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。^{[22]（p28）}這個概念最初用來描繪中部地方實現經濟趕超的工作機制，后來研究者發(fā)現其既不是一個地域性現象，也不是經濟領域的獨有現象，而是廣泛存在的制度化現象。^[23]上級政治組織將任務和指標層層量化分解，派發(fā)給下級組織和個人，限定額度、限定時間完成。壓力型體制不只是縱向的某上級組織對某下級組織的壓力傳導，上級還希望在橫向的各下級之間實現“錦標賽”。^[24]“錦標賽”激勵之一來自官員晉升，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員來說“天花板”很快到頂，而村干部本就沒有納入正式官僚體系。除此之外，“錦標賽”還有經濟方面的獎懲，如個人獎金績效和項目資金控制等。

壓力型體制早期以目標管理責任制為主，但很容易異化為唯結果導向，即只問結果不問過程，鄉(xiāng)村干部在實際操作過程中貫徹“策略主義”濫用正式或非正式的手段。^{[25]（p12）}“痕跡管理”正是要解決以往事后控制的弊端，加強事中控制，從只問結果變?yōu)榻Y果和過程同樣重要。但壓力型體制不只有唯結果論的短板，還有更深層次的上下級的權責利不匹配的問題。^{[26]（p310）} 鄉(xiāng)村組織責大權小利小，上級向鄉(xiāng)村派發(fā)任務不僅有層層量化分解的一般性操作，還有層層加碼、層層轉嫁壓力的自利傾向。

“痕跡管理”這種新式的監(jiān)督手段仍是通過舊式的壓力型體制下達，很快新技術就被舊制度吸納。近年來，中央不斷強調政府和干部個人的責任意識，并以數字化、檔案化等可視性操作強化問責體系，但省市縣等地方政府以及各職能部門將問責壓力不斷規(guī)避和轉移到鄉(xiāng)村組織，把板子都打到基層，于是鄉(xiāng)村干部有了迎接不完的檢查和制作不完的檔案。痕跡管理本意是解決單純結果導向的問題，希望各級組織將服務群眾過程更好展示，結果由于上級壓力傳導和轉嫁，鄉(xiāng)村干部反而沒有精力走村入戶做好服務工作，天天在辦公室生搬硬造數字圖片，推進服務變成了記錄痕跡，注重事中過程監(jiān)督的痕跡管理再次淪為了只看事后結果的形式主義變種。

（二）項目制與供需錯位

稅費改革前，農村公共物品主要靠村民通過貨幣形式和勞力形式自籌，存在的問題是村民上交的提留統(tǒng)籌款有時被鄉(xiāng)村干部挪用貪污或被縣鄉(xiāng)超出村莊范圍使用，村民需求沒有被很好滿足。稅費改革后，農村公共物品主要由政府承擔，輸入資源大幅增加，而且為了解決資源管控問題，政府主要依靠各職能部門的“條條”下放項目并實行?？顚Ｓ?，這種模式被稱為“項目制”。

項目制在供給決策方面為自上而下式的分配，輸入何種公共物品、公共物品輸入至何方都由各級政府部門決定，這導致農村公共物品供給與村民需求不一致的問題依然存在。項目制過于強調“條條”的技術性控制而忽視了基層“塊塊”的作用，被虛化的鄉(xiāng)村組織在公共物品供給方面成為上級部門的依附者。缺少接點聯(lián)結者，村民自身意愿難以反映，同時國家資源與分散村民也難以對接，政府項目進村落地存在一定困難。單純自上而下決策的項目制缺少自下而上決策的村民自治和村民協(xié)商的配合，信息不對稱的村民總是被動接受各種村莊建設，項目制不僅沒有促進村民自治還在一定程度上擠壓了村民意見表達的空間。

供過于求是項目制固有缺陷在特定形勢下的具體表現。隨著新農村建設升級為美麗鄉(xiāng)村建設再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家惠農項目總量不斷增加、種類不斷拓展，地方政府及各職能部門在安排和分配項目中一方面強化了技術控制，另一方面也時常凸顯自利屬性，忽視村民基礎性的、日常性的公共物品需求，根據自己部門政績最大化、可視化、易宣傳性來安排項目的種類和去向，導致各種過度包裝、過分美化的項目建設?？h市級政府有一定整合資金的信息基礎和統(tǒng)籌能力，但“以縣為主”等整合模式多用于集中打造示范工程，但造點的選擇標準為能否獲得本級政府在官僚體系中的認可而非能否具有帶動示范效應。^[27]當前豐沛的項目資源很多被用于不切實際、不痛不癢的建設，或者數量過剩，或者形式過剩，項目輸入溢出是公共物品供給不平衡不充分的體現，村民不想要的公共物品過多供給，村民想要的公共物品仍然缺失，典型村公共物品堆積閑置，普通村公共物品仍然存在若干短板。

（三）科層制與剛柔矛盾

韋伯將政治組織形式劃分為三種理想類型：家父長制、卡里斯瑪制、科層制。韋伯雖然將科層制看作是現代最具理性的組織形式，亦指出官僚制有“鐵籠”之弊端，個體的價值意義逐步萎縮，淪為科層機器中無靈魂的螺絲釘。^{[28]（p175）}韋伯從個體價值層面看到了科層制的負效應，默頓進一步分析后認為科層制在組織層面也未必能達到理想中的高效，成員對規(guī)章制度的服從本來只是組織機構的手段，卻常常轉化為最終目的，目標與手段出現置換，形式主義和繁文縟節(jié)接踵而來。^{[29]（pp350-351）}

當前很多地方提倡基層治理正式化和規(guī)范化，具體操作方式卻是機械地推動基層科層化?？茖又粕瞄L應對內容重復、頻繁發(fā)生、高度格式化的事務，其在城市社區(qū)以及經濟發(fā)達利益密集的村莊有運作空間。而農村事務是高度總體性的、細小瑣碎的、季節(jié)性的、偶然性的、重復性比較差且不規(guī)范的。^{[26]（p199）}尤其目前很多中西部村莊人員外流且利益稀薄，復雜的科層制耗費成本極大、應用率卻很低。嵌入本村的權力文化網絡之中的半脫產村組干部，在靈活時間、靈活地點以靈活的形式處理村莊事務，他們在本村有一定的威望和信任度，能基于地方性知識進行協(xié)商，在“情理法”三者間熟稔轉換，他們是全能型的多面手，能進行兼具低成本、高度靈活性和快速回應性的治理，同時還能在自家的生產經營和村組治理之間找到平衡點。

過于剛性的科層制失去彈性和靈活性，脫嵌于柔性的鄉(xiāng)土社會，導致鄉(xiāng)村組織懸浮于鄉(xiāng)村社會之上?？茖又贫冗^度復雜，科層機構規(guī)模不斷擴大，技術能力不斷增強，同時卻在喪失與基層社會的親和性，行政體系對于具體社會問題的感受力和應變力變得遲鈍。^[30]官僚權力膨脹并大大強化的同時，卻沒有找到與民眾有效連接的方式，結果科層機構極有可能走向官僚專制。^[31]強制移植網格制、坐班制和議事制，讓本應在田間地頭的村組干部束縛在辦公室，不是從群眾中來到群眾中去，而是從制度中來到制度中去，導致回應上級科層機構的技術越來越強，而回應群眾訴求的能力越來越差。

四、鄉(xiāng)村治理中形式主義的解決路徑

解決困擾鄉(xiāng)村基層的形式主義問題，是完善基層治理體系和提升基層治理能力現代化的重要環(huán)節(jié)。解決形式主義是攻堅戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，應充分認識鄉(xiāng)村形式主義的多樣性和變異性，瞄著問題去、追著問題走、盯著問題改，既解決老問題，也解決新問題，既解決表層次問題，也解決深層次問題，充分調動廣大基層干部的積極性主動性創(chuàng)造性，切實為鄉(xiāng)村基層減負。

（一）增強基層組織主體性

解決鄉(xiāng)村治理中形式主義的關鍵在于堅持以人民為中心導向，堅持踐行群眾路線，鄉(xiāng)村基層組織要對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向?；鶎诱鄼C構改革必須面向人民群眾、符合基層事務特點，歸根到底是要強化其紐帶作用。^[32]從而進一步提高鄉(xiāng)村基層組織深入群眾、組織群眾、服務群眾的能力，進一步向鄉(xiāng)村基層組織放權賦能，推動更多社會資源、管理權限和民生服務下放到基層，人力物力財力投放到基層。通過基層政權機構改革，破解權責劃分不盡合理的問題，激發(fā)基層組織活力，完善組織權力配置?？山梃b北京平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經驗，強化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社區(qū)的主體作用，激活屬地基層組織權能，賦予基層組織對于條線部門的考核權和召集權，解決以往各部門遇到基層棘手問題相互推諉而承接上級任務時卻層層下派乃至層層加碼到基層等問題，扭轉以往基層組織“看得見管不了”而各部門“管得了看不見”的問題，保障基層組織能夠直面矛盾并且敢于解決矛盾，保障基層組織及時且有效地回應群眾需求。

（二）精簡基層考核監(jiān)督

不斷增強督查檢查考核工作的科學性、針對性、實效性，切實減輕基層負擔，堅決落實中共中央辦公廳印發(fā)的《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。首先是嚴格控制考核總量和頻次。各級黨委和政府要堅決撤銷形式主義、勞民傷財、虛頭巴腦的督查檢查考核事項，大幅度壓縮數量，同類事項可合并進行，涉及多部門的可聯(lián)合組團進行，防止重復扎堆、層層加碼。其次是注重工作實績，解決重留痕輕實干問題。必要的記錄、臺賬要看，但主要看工作實績，不能一味要求基層填表格報材料，不能多頭重復要求基層填表格報材料，不能簡單以留痕多少評判工作好壞，不能工作剛安排就督查檢查、剛部署就進行考核，加強常態(tài)化了解，多到現場看，多見具體事，多聽群眾說，更多關注改革發(fā)展、政策落地情況和群眾獲得感滿意度。

（三）深化村民自治實踐

通過深化村民自治實踐，提高村民參與度和獲得感，解決自上而下的項目供給與自下而上需求不對稱問題?？山梃b成都進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點經驗，由地方政府向村莊下達一定數額公共服務資金，由村民通過民主協(xié)商、民主投票的方式進行民主決策。供給前，村民可以通過民主協(xié)商討論公共服務資金用于哪項村莊公共物品供給;供給中，很多實施和執(zhí)行的矛盾是產生在村民之間的，村民可以通過民主協(xié)商自我解決而不必激化為村民與政府的矛盾;供給后，村民自己開會解決公共設施建成后如何養(yǎng)護的后續(xù)問題，以及如何制止少數搭便車的不合作者。人民群眾自己的事情讓群眾自己商量，既可以提高政府資源投入的精準度，也可以促使村民在協(xié)商討論中獲得民主實踐訓練，增強建設美麗村莊和追求美好生活的內生動力。

（四）挖掘村莊內生治理資源

細致區(qū)別村干部監(jiān)管，要解決的是村干部“脫崗”問題而非“脫產”問題。警惕村干部在職不在崗不在村的問題，如老板回村借村干部頭銜撈取政治資本、擴大社會活動面，卻長期在外經營不理村務。深入挖掘村莊內生治理資源，在地化激活本村莊的積極分子。在村級層面，一些主要經營在村同時又能獲得不低于外出務工收入的年富力強的中年村民，是擔任村干部的合適人選。在組級層面，一些負擔不重的老年人既有一定空閑又有一定威望，有能力有熱情負責組級細小瑣碎的事務。這些本村積極分子，由于經濟生產勞動在村，他們和村莊有直接的利益關聯(lián)，更愿意關心村莊的公共物品供給;由于人際網絡在村，他們熟悉村莊事件前因后果擅長利用本土知識更順利更妥善解決村莊糾紛;由于社會文化活動在村，他們常常能夠將社會文化領域的權威和聲望轉化為治理效能，只要賦予他們一定的體制性身份，激發(fā)他們參與治理的意愿，就可以實現低成本、高效率的簡約治理。

（五）因地制宜分類治理

深刻認識中國農村的多樣性，因地制宜進行分類治理，避免“一刀切”和“一鍋煮”。如利益密集、經濟發(fā)達、人口較多、村級事務較多、村干部報酬有保障的村，可以實施村干部職業(yè)化，并有選擇地復制城市社區(qū)治理模式。利益密集型村莊摸索出各種細致的鄉(xiāng)村治理制度，這些制度創(chuàng)新提升了當地的治理效率，卻不適宜盲目大規(guī)模復制推廣，因為鄉(xiāng)村復雜制度是有運行成本的、是有適用邊界的。利益密集型地區(qū)由于經濟社會快速發(fā)展，出現新現象、新問題，因此需要新的更詳細的制度。普通鄉(xiāng)村并沒有那么多的利益和資源需要界定和分配，盲目引入復雜制度卻無復雜事務需要處理，復雜制度空轉無謂地加大治理負擔。經濟欠發(fā)達、人口較少、人財物外流、事務較少的村莊，就不需強制推廣各種復雜的組織設置和規(guī)章制度，而是應摸索適合本地情況的簡約治理。又如在開展美麗鄉(xiāng)村建設過程中，有條件的村莊可發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)，但多數普通村落應以整治舊房裸房、整理房前屋后、垃圾處理、污水治理、村道硬化等為重點，大力補齊村莊基礎性短板。

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責任編輯：范瑞光