戴巧云，高嘉華

(仰恩大學 經(jīng)濟學院，福建 泉州 362014)

一、PPP 模式的定義、特點、分類

PPP 模式也稱為PPP 融資。廣義的PPP 模式是指政府與私營部門通過合約形式建立合作關(guān)系，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的。狹義的PPP 模式是指在合作過程中，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并以達到雙贏為目的。PPP 模式的特點是注重政府與私營部門的合作關(guān)系，在一定程度上具有公益性，不以利潤最大化為目的，兩者共同承擔風險。PPP 模式的分類主要有兩種，即融資性質(zhì)的運作模式和非融資性質(zhì)的運作模式[1]。

二、福建省實踐特色小鎮(zhèn)PPP 模式

(一)可行性分析

1.政策的可行性分析。習近平總書記指出，抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都有著重大意義。2016 年10 月，國家發(fā)改委首次提出引入PPP 模式參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。在2019 年3 月，中央提出要堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作，完善政銀企對接服務(wù)平臺的要求。

為響應國家支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的需要，福建省人民政府出臺《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》，福州市人民政府出臺《關(guān)于加快創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的若干意見》等一系列相關(guān)政策。中央和地方政府都加大了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資金支持，鼓勵社會資本投入增加建設(shè)，為PPP 模式助推福建省特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供了強有力的支持。

2.特色小鎮(zhèn)融資需求的可行性分析。2017 年，福建省發(fā)展改革委員會召開省級特色小鎮(zhèn)項目融資對接會，省級特色小鎮(zhèn)融資項目76 個，總投資115.8 億元[2]。

2018 年，省發(fā)改委公布了1 562 個省重點項目，總投資3.6 萬億元。其中，在建項目1150 個，總投資2.8 萬億元，年度計劃投資4 308 億元；預備項目412 個，總投資8540 億元[3]。主要涉及特色小鎮(zhèn)、健康產(chǎn)業(yè)等，融資及社會資本參與需求大。應用PPP模式可以吸收社會資本，進而推動PPP模式的發(fā)展。

3.PPP 運作模式的可行性分析。從福建省特色小鎮(zhèn)PPP 模式目前發(fā)展情況的來看，目前特色小鎮(zhèn)發(fā)展主要資本投入來源為政府支持，社會資本參與度不高，融資渠道單一，發(fā)展緩慢。特色小鎮(zhèn)項目，通過PPP 模式的運作，將政府與企業(yè)，市場運作機制有機結(jié)合，并使其達到最優(yōu)效果。因此，PPP 模式在推進福建省特色小鎮(zhèn)發(fā)展中具有可行性。

(二)福建省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.福建省特色小鎮(zhèn)的數(shù)量規(guī)模。2010 年起至今為止，福建省依次確定在省內(nèi)45 個小城鎮(zhèn)中開展綜合改革建設(shè)試點，經(jīng)過幾年的實踐，初見成效。目前，已創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)39 個，包括國家級14 個、省級25 個。其中包括特色產(chǎn)業(yè)型的22 個特色小鎮(zhèn)，占總體的比例約為試點的56.41%；新興產(chǎn)業(yè)型的特色小鎮(zhèn)有3 個，占總體試點的7.69%；歷史文化型特色小鎮(zhèn)主要有8 個，占總數(shù)的20.51%；其余試點主要為商貿(mào)樞紐型、休閑旅游型，數(shù)量分別為4 個、2 個，占比為10.26%和5.13%[4]。

2.福建省特色小鎮(zhèn)的主要類型及地區(qū)分布。根據(jù)特色小鎮(zhèn)的自身定位及發(fā)展，福建省特色小鎮(zhèn)大致上可以分為特色產(chǎn)業(yè)型、新興產(chǎn)業(yè)型、歷史文化型、休閑旅游型及商貿(mào)樞紐型。福建省特色小鎮(zhèn)主要是以歷史文化特色型及特色產(chǎn)業(yè)型為主要發(fā)展方向。從地區(qū)來看，福建省9 個設(shè)區(qū)市都有相應的特色小鎮(zhèn)試點，在地域上分布較為合理。

3.福建省特色小鎮(zhèn)采用PPP 模式的情況。雖然福建省特色小鎮(zhèn)分布范圍廣，涵蓋9 個設(shè)市區(qū)，但是部分特色小鎮(zhèn)地處偏遠地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，尤其是在交通設(shè)施方面，由于建設(shè)成本高，周期長，更多的是依靠于政府的投資，社會資本投入量較小，沒有足夠的資金用于滿足特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需求，導致特色小鎮(zhèn)優(yōu)勢沒有凸顯出來。

目前福建省特色小鎮(zhèn)發(fā)展采用PPP模式的典型例子是福州市永泰縣崇口鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)，該小鎮(zhèn)主要通過兩個方面來推動：政府方面，通過成立管理理事會和社區(qū)引導小組，采用群眾集資與政府補貼相結(jié)合來修繕古民居的方式，提升大家的愛國情懷。在市場運作方面，積極引進有實力的企業(yè)公司，對古建筑進行再改造。鼓勵相關(guān)單位自行改造自有產(chǎn)權(quán)建筑，同時由政府牽頭，廣泛吸引相關(guān)人才來加強市場運作。采用多元化融資方式，積極推行PPP、EPC(工程-采購-建設(shè))等建設(shè)運營模式，并爭取國開行、農(nóng)發(fā)行信貸、省市項目資金扶持來推動發(fā)展[5]。

由此可見，PPP 模式目前在福建省特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的作用不明顯，且運用范圍較小，尤其是在地處偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的特色小鎮(zhèn)，PPP 運作模式不夠顯著，未來發(fā)展空間較大。

(三)存在問題

目前，由于我省特色小鎮(zhèn)發(fā)展仍處于初級階段，運用PPP模式來助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗不足，因此在采用PPP模式來幫助我省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的過程中仍存在著以下問題：

1.沒有完善的PPP 模式考評體系，小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏專業(yè)指導。根據(jù)目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展情況來看，福建省在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)上主要表現(xiàn)為：盲目追求數(shù)量和規(guī)模，注重形式忽略內(nèi)涵，對小鎮(zhèn)的建設(shè)水平?jīng)]有進行全面合理的評估，在小鎮(zhèn)建設(shè)上沒有形成完整的發(fā)展體系，對小鎮(zhèn)的總體規(guī)劃設(shè)計、運營及創(chuàng)建、產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展并未作出有效指導。

2.缺乏能應用PPP 模式的專業(yè)人才，人才優(yōu)勢不明顯。在新形勢下引進PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)的發(fā)展的過程中，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開專業(yè)人才，人才是推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要動力之一。由于部分特色小鎮(zhèn)地處偏僻，設(shè)施不夠完善，資金投入不夠，沒有雄厚的實力及較高的知名度，導致福建省特色小鎮(zhèn)普遍面臨人才匱乏現(xiàn)象，PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)難以得到進一步發(fā)展。

3.政府支持力度不夠大，PPP 模式立法滯后。一方面，PPP 模式作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的重要創(chuàng)新模式，為了促進其應用推廣，政府方面雖出臺了一系列相應的政策，但沒有特定的立法文件，致使PPP模式的應用和推廣得不到指導和保障。另一方面，政府在財政和稅收方面對PPP 項目的支持力度不夠，導致PPP 項目融資渠道狹窄，稅收政策幫扶力度小，致使社會資本參與特色小鎮(zhèn)積極性不高[6]。

三、采用PPP 模式助推雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)發(fā)展及其對福建省的啟示

(一)江西省余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)簡要介紹

余江雕刻小鎮(zhèn)是由余江縣政府攜手北京光合文創(chuàng)集團合作建造，志在形成國際影響力的特色匠人文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)項目，屬于財政部力推產(chǎn)業(yè)之一。余江雕刻小鎮(zhèn)規(guī)劃總面積1 530 畝，總投資35 億元，合作期限20 年，集文化旅游、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、休閑度假、當?shù)厝司訛橐惑w，體現(xiàn)了產(chǎn)城融合的主旨。該項目采用BOT 模式(即建造-運營-移交方式，是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)有限期限抵押來獲取項目融資，由政府向私人機構(gòu)承諾給予特許，允許其在一定時限內(nèi)通過多渠道籌集資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并進行管理和提供相應的產(chǎn)品及服務(wù))，引入社會資本參與投資，建立起政府和社會資本的全生命周期合作[7]。

(二)具體運作模式分析

余江雕刻小鎮(zhèn)項目是由政府與私營企業(yè)合作，以光合文創(chuàng)集團為主，政府輔助推動發(fā)展。政府通過將余江雕刻小鎮(zhèn)經(jīng)營轉(zhuǎn)交至光合文創(chuàng)集團，由光合文創(chuàng)集團同政府一起開發(fā)。在開發(fā)過程中，光合文創(chuàng)集團吸引社會資本投入，減輕政府負擔。政府在小鎮(zhèn)開發(fā)過程中積極提供基礎(chǔ)建設(shè)幫助并出臺相應的優(yōu)惠政策。在小鎮(zhèn)的運營過程中，采取分工協(xié)作，由政府引導、企業(yè)主導、市場化運作的模式，以實體店和線上APP，文化藝術(shù)節(jié)等方式來推廣余江雕刻小鎮(zhèn)，引進企業(yè)市場運作管理制度規(guī)范小鎮(zhèn)運營，充分發(fā)揮企業(yè)在小鎮(zhèn)運營中的突出作用[8]。

(三)對福建省的啟示

良好的發(fā)展離不開自身對產(chǎn)業(yè)的準確定位，以及對周邊資源的合理利用及其整合。隨著經(jīng)濟的深入發(fā)展，對于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和挖掘也更加重要，當然也離不開資金投入。因此，從江西省余江縣雕刻文化創(chuàng)意小鎮(zhèn)的實踐中，可以得到以下啟示：

1.產(chǎn)業(yè)定位準確，產(chǎn)業(yè)特色明顯。要立足于福建省特色小鎮(zhèn)自身的特色，明確其發(fā)展方向，合理開發(fā)，做到人與自然和諧相處，在挖掘商業(yè)潛力的同時延長使用期限。同時，應結(jié)合自身發(fā)展需要，找到屬于自身發(fā)展的模式，形成獨特的發(fā)展模式，增強自身競爭力，為小鎮(zhèn)的發(fā)展注入強勁的動力。

2.注重人才。發(fā)展離不開人才，PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)過程中需要專業(yè)人才的配合，這樣才能幫助特色小鎮(zhèn)PPP 項目的順利實施。因此，政府應當積極發(fā)揮自身優(yōu)勢培養(yǎng)和引進相關(guān)專業(yè)人才。

3.融資渠道多樣化。特色小鎮(zhèn)PPP 模式發(fā)展周期長，資金需求量大，涉及產(chǎn)品、服務(wù)等多方面內(nèi)容。因此應當拓寬融資渠道，實現(xiàn)資金來源多元化，從而助推小鎮(zhèn)進一步發(fā)展。

4.加強對于PPP 模式的認識。余江縣雕刻特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開其自身對于PPP模式的理解及應用。在實踐中牢牢把握PPP 模式對于推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的推動作用，不盲目推廣PPP 模式，否則會增加PPP 項目的未來風險，所以在使用PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展時應當加強對于PPP 模式的認識。

四、完善福建省特色小鎮(zhèn)PPP 模式的基本思路和建議

(一)基本思路

特色小鎮(zhèn)離不開特色兩字。所以，凸顯特色，放大特色，是小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，在利用PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展時，應選擇最有基礎(chǔ)、優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，不能眉毛胡子一把抓，要明確目標，同時要掌握政策導向。從小鎮(zhèn)發(fā)展角度，小鎮(zhèn)的規(guī)劃及其運作時間周期長，資金需求量大，在發(fā)展的過程，如何引資是重要內(nèi)容，要立足于政府和社會資本雙方的比較優(yōu)勢，明確合作內(nèi)容，根據(jù)項目需要確定合作期限等。與此同時，還應建立合理的融資機制，拓寬融資渠道，實現(xiàn)資金來源多元化，提升產(chǎn)業(yè)融合和資金組合能力。最后，還應做好運營維護，市場運作下的特色小鎮(zhèn)要實現(xiàn)持久生命力，就應在引進PPP 模式時，發(fā)揮其重要作用。

(二)建議

1.完善考評體系，提升小鎮(zhèn)建設(shè)水平。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，不能僅抓數(shù)量，更要注重質(zhì)量。有效的考評體系能夠為PPP模式助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強有力的支持，為PPP 項目的選擇提供依據(jù)。因此，應該從特色小鎮(zhèn)自身出發(fā)，建立和完善考評體系，提升小鎮(zhèn)建設(shè)水平。

2.引進專業(yè)人才，增強小鎮(zhèn)人文信息。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展離不開人才的推動，PPP 模式助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展融資，涉及多方面，如技術(shù)、稅收等內(nèi)容，具有很強的專業(yè)性。所以，應該加大力度培養(yǎng)和引進優(yōu)秀人才，為特色小鎮(zhèn)的開展提供人才保障。

3.明確產(chǎn)業(yè)定位，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力。產(chǎn)業(yè)特色是推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一，明確自身產(chǎn)業(yè)定位、特色，有助于推進PPP 模式在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中的運用和推廣。因此，必須明確產(chǎn)業(yè)定位，結(jié)合自身特色，形成自己獨特的發(fā)展方式，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

4.加大政府在PPP 政策、融資等方面的支持力度，完善立法。政府部門雖然大力支持PPP 模式助推小鎮(zhèn)發(fā)展，但沒有設(shè)立相關(guān)立法文件，導致PPP模式在實踐中出現(xiàn)一些問題，阻礙了PPP 模式的發(fā)展。因此，應該加快PPP 模式的相關(guān)立法進度，為其提供立法支持。同時還應加大政府支持力度，制定相應稅收優(yōu)惠政策，提高社會資本參與度[6]。

5.拓寬融資渠道。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)離不開資金的投入，特別是在一些基礎(chǔ)性投資，若是中途資金投入不夠，勢必會影響小鎮(zhèn)的推進及前期投入資金的安全性。因此需要開展PPP 項目資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP 項目收益票據(jù)等多種融資方式，實現(xiàn)資金多元化，從而實現(xiàn)PPP模式助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展的目的。