陳映儒

(成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610059)

一、引言

加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，提高土地資源利用率是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面是深化我國農(nóng)村土地改革的重要體現(xiàn)，另一方面也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地、技術(shù)、資本等要素有效結(jié)合，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的切實(shí)步驟[1]。為此，近年來以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的土地制度改革持續(xù)推進(jìn)，中央也多次在一號(hào)文件中進(jìn)行闡釋和強(qiáng)調(diào)。2019年2月19日，改革開放以來第16個(gè)聚焦“三農(nóng)”的一號(hào)文件發(fā)布，其中就指出要深入土地流轉(zhuǎn)制度改革[2]。2020年2月5日，中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)農(nóng)村土地改革，重點(diǎn)推進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)改革和加強(qiáng)土地監(jiān)管、農(nóng)村用地規(guī)劃等一系列制度建設(shè)[3]。加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)應(yīng)是破解農(nóng)村土地用地難題的關(guān)鍵。 梳理當(dāng)前研究文獻(xiàn)，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究較多，其中王然等關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的社會(huì)保障問題[4]、張春霞針對(duì)土地保障與社會(huì)保障的性質(zhì)和關(guān)系、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障和土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究[5]，閆小歡等基于對(duì)河南省479 個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查分析，運(yùn)用 Tobit 模型對(duì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析[6]，此外周長城等提出以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)， 對(duì)如何完善農(nóng)村社會(huì)保障體系提出了建議措施[7]。當(dāng)前研究文獻(xiàn)對(duì)制約土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障問題以及二者之間的關(guān)系等進(jìn)行分析，也針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及農(nóng)村社會(huì)保障水平進(jìn)行了實(shí)證分析，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革研究提供了有益參考。但當(dāng)前文獻(xiàn)研究還存在一些問題，例如對(duì)土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會(huì)保障政策的演進(jìn)缺乏機(jī)制性分析。針對(duì)于此，本文從我國土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會(huì)保障政策的演進(jìn)機(jī)制分析入手，結(jié)合我國土地流轉(zhuǎn)制度和社會(huì)保障制度實(shí)施現(xiàn)狀，分析二者之間的契合性和相互影響機(jī)制，進(jìn)而從完善社會(huì)保障制度和推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面提出加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施和建議。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障制度的歷史演進(jìn)分析

(一)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的歷史演進(jìn)

1.中華人民共和國成立初期至1984年土地流轉(zhuǎn)分析

中華人民共和國成立初期，全國百廢待興，中央人民政府在已有土地制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行改革并頒布了《中華人民共和國土地改革法》。依據(jù)這一改革法，國家允許土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地所有權(quán)歸廣大農(nóng)民所有。1956 年完成社會(huì)主義改造，1958年農(nóng)村建立人民公社，人民公社代表農(nóng)民經(jīng)營土地，土地流轉(zhuǎn)陷入停滯。這個(gè)局面一直持續(xù)到1978年改革開放以后。直至1984 年，中央一號(hào)文件第一次在政策層面上默許了農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，但還缺少立法支持，實(shí)際中的任何土地流轉(zhuǎn)形勢仍然被禁止。因此，1984年可作為土地流轉(zhuǎn)政策再啟航的分水嶺[8]。

2.1984-2017年土地流轉(zhuǎn)制度的歷史變遷

1984年以后，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐步松動(dòng)，國家開始以立法的形式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村改革進(jìn)一步深入，根據(jù)不同時(shí)間階段和相關(guān)政策與法律法規(guī)的具體內(nèi)容，可以把我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的變遷分為四個(gè)階段： (1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重新開始階段(1984-1992年)。 1984年至1992年是一個(gè)過渡階段，既有從禁止流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)的政策變遷，也有從單一到多元的方式變遷，更有從無償流轉(zhuǎn)活動(dòng)到有償流轉(zhuǎn)活動(dòng)的制度變遷。由于改革開放初期的農(nóng)村土地制度改革對(duì)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是一次突發(fā)效應(yīng)，到 1984 年制度改革的沖擊基本釋放完畢[12]，導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度有所放慢，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的負(fù)面效應(yīng)也日益顯著。1986 年，國家立法支持土地流轉(zhuǎn)，但在方式上是單一的，并且是無償?shù)?，禁止以買賣、出租等形式流轉(zhuǎn)土地。1988 年 4 月，國家又進(jìn)一步修訂憲法，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)賦予了合法地位。中國于 1992 年正式提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，中國的土地改革進(jìn)入關(guān)鍵期。

(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展階段(1993-2002 年)。隨著改革開放的進(jìn)一步深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁，一些農(nóng)村土地被當(dāng)作非農(nóng)化用途，土地資源供應(yīng)緊張。針對(duì)這一情況，國家對(duì)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)進(jìn)一步進(jìn)行修訂，新修訂的土地管理法對(duì)土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格管控，并主動(dòng)引導(dǎo)土地資源的有序利用。土地流轉(zhuǎn)問題日益受到政府的高度重視，土地流轉(zhuǎn)行為得到有效管理和控制。在這一時(shí)期，處于政府強(qiáng)制管控之下的土地流轉(zhuǎn)，也出現(xiàn)了一些非市場化的傾向。例如有些地方政府強(qiáng)制農(nóng)戶以“反租倒包”和“兩田制”兩種方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而中央法律監(jiān)管處于空白期，從而在一定程度上造成土地流轉(zhuǎn)的灰色地帶。在土地流轉(zhuǎn)形式上，政府允許土地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式依法有償轉(zhuǎn)讓承包方，也允許進(jìn)行轉(zhuǎn)包，在轉(zhuǎn)包期內(nèi)其合法權(quán)益受法律保護(hù)。另外在一些地區(qū)，也出現(xiàn)了農(nóng)戶責(zé)任地交由集體進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在流轉(zhuǎn)過程中，按照新修訂的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，土地用途在流轉(zhuǎn)中被嚴(yán)格管控，不得隨意改變，同時(shí)流轉(zhuǎn)行為必須自覺自愿依法有償進(jìn)行，加強(qiáng)政府引導(dǎo)。

(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面完善階段(2003-2012年)。在《土地管理法》基礎(chǔ)上， 2003 年國家又開始實(shí)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。在該部法律中，首次對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方式和其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。這不僅使土地流轉(zhuǎn)行為有法可依，也大大加快了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。這樣“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”就代替了先前的“使用權(quán)流轉(zhuǎn)”而頻繁出現(xiàn)在相應(yīng)的政策文件和法律法規(guī)當(dāng)中。在此基礎(chǔ)上，中央進(jìn)一步加強(qiáng)市場管理和市場機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，強(qiáng)化為土地交易的市場服務(wù)和職能轉(zhuǎn)變。國家通過健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予較全面的規(guī)范。這樣，土地承包經(jīng)營權(quán)被明確為一種用益權(quán)而促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)市場的健全和完善。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，促進(jìn)了農(nóng)村多種形式的適度規(guī)?；?jīng)營，也促進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新。

(4)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面創(chuàng)新階段(2013-2017 年)。2013年以后，隨著改革開放的進(jìn)一步深化，土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步深化，農(nóng)村土地改革的方向被進(jìn)一步明確，產(chǎn)權(quán)形式多樣，產(chǎn)權(quán)概念內(nèi)涵進(jìn)一步明確。土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)形式便成為今后一段時(shí)期土地流轉(zhuǎn)政策和制度研究的焦點(diǎn)[8]。

(二)我國農(nóng)村社會(huì)保障政策的歷史演進(jìn)

1.中華人民共和國成立初期政府單一管理的農(nóng)村社會(huì)保障得以確立

中華人民共和國成立初期，我國實(shí)行高度集中的管理體制，社會(huì)保障也由政府集中統(tǒng)籌管理，各種社會(huì)保障制度還不夠健全和完善。隨著1956年社會(huì)主義改造的完成和1958 年人民公社體制的全面建立，以社會(huì)救助、合作醫(yī)療、自然就業(yè)等制度為核心的社會(huì)保障制度體系被建立起來。而過去與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村家庭保障功能迅速退化[9]。制度內(nèi)容體系具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)社會(huì)救助制度。社會(huì)救助制度主要包括自然災(zāi)害救助和生活困難救助，主要表現(xiàn)形式是救災(zāi)、“五保戶”供養(yǎng)和困難戶救濟(jì)，是社會(huì)保障制度體系中層次最低的措施和手段。從社會(huì)主義改造的基本完成，到1958年實(shí)行人民公社，我國由于采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)條件十分困難，經(jīng)濟(jì)救助的基礎(chǔ)還比較薄弱，導(dǎo)致社會(huì)救助功能比較低，許多災(zāi)民并沒有得到基本保障。“五保戶”供養(yǎng)制度反映了中國救助制度的進(jìn)步。

(2)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度也是中華人民共和國成立后的新的救助制度，這一制度借鑒了20世紀(jì) 40 年代陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)立的醫(yī)療合作社的經(jīng)驗(yàn)，在中華人民共和國成立初期得到推廣，20世紀(jì)六七十年代在全國 90%以上的農(nóng)村行政村 (大隊(duì)) 進(jìn)行推廣實(shí)施。合作醫(yī)療制度極大地保障了廣大農(nóng)民的身心健康水平，但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，各地合作醫(yī)療的水平有較大差異。

(3)自然就業(yè)制度。農(nóng)村自然就業(yè)制度也是一項(xiàng)基本保障制度，在農(nóng)村極大地保障了農(nóng)民的基本生活，但也存在一些不符合市場規(guī)律的弊端。例如，當(dāng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力存在潛在剩余的時(shí)候, 則不利于人力資本在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中的優(yōu)化配置和勞動(dòng)力市場的形成,這在中國農(nóng)村是一種常態(tài)。

2.20世紀(jì)80年代以家庭和土地為依托的農(nóng)村社會(huì)保障制度

中共十一屆三中全會(huì)以后, 中國進(jìn)入了改革時(shí)期，農(nóng)村普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，社會(huì)生產(chǎn)力得到極大提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力得以釋放，農(nóng)民生活水平得到普遍提高，集體的作用不斷被弱化，全方位低水平的社會(huì)保障逐漸被弱化。土地的承載功能增強(qiáng)，并過度承擔(dān)了農(nóng)民的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障功能。但在城鎮(zhèn)中,許多農(nóng)民工由于身份的固化難以享受城市社會(huì)保障，導(dǎo)致土地的最低生活保障功能成為農(nóng)民的“命根子”。社會(huì)功能的弱化，將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，土地集約經(jīng)營難以進(jìn)行。

3.與市場經(jīng)濟(jì)接軌中的農(nóng)村社會(huì)保障制度

隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制得以確立, 20世紀(jì)80年代形成的土地最后保障功能已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。這主要表現(xiàn)在：一是來自農(nóng)業(yè)的收入呈現(xiàn)長期的遞減態(tài)勢，農(nóng)民的實(shí)際收入陷入停滯階段；二是土地經(jīng)營規(guī)模不斷減小,土地集約化經(jīng)營程度不高。農(nóng)民的實(shí)際保障水平下降，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。三是公共衛(wèi)生體系不健全，農(nóng)村衛(wèi)生狀況惡化; 就業(yè)問題、 人口老齡化問題都成為農(nóng)村社會(huì)保障需要面對(duì)的問題。

(1)農(nóng)村養(yǎng)老保障在困難中前行。原因是在一些地區(qū), 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入停頓狀態(tài)，實(shí)踐中也暴露出制度上的不穩(wěn)定性, 存在覆蓋面小、共濟(jì)性差等制度性缺陷。

(2)農(nóng)村合作醫(yī)療制度得到恢復(fù)和發(fā)展。一方面, 政府加大了財(cái)政投入力度。另一方面, 新農(nóng)村合作醫(yī)療逐步得到發(fā)展。

(3)農(nóng)村最低生活保障制度逐漸成形。作為解決農(nóng)村貧困問題的一種基本補(bǔ)救機(jī)制，經(jīng)過1995年的試點(diǎn)工作，農(nóng)村最低生活保障制度逐漸惠及廣大農(nóng)民。這一保障制度的實(shí)施，體現(xiàn)了我國農(nóng)村最低生活保障制度的社會(huì)救濟(jì)功能[9]。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)在邏輯

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進(jìn)和社會(huì)保障制度的演進(jìn)來看，二者存在著一定的內(nèi)在邏輯性。一方面二者存在著內(nèi)在聯(lián)系，又存在著政策層面的沖突。主要表現(xiàn)在以下兩方面：

(一)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的內(nèi)在聯(lián)系

我國土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障政策之間存在一定的相互依存關(guān)系。目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地仍然是農(nóng)村農(nóng)民收入的主要來源，因而也成為農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在社會(huì)保障中發(fā)揮著十分重要的作用。同時(shí)，現(xiàn)有以土地為主要養(yǎng)老保障基礎(chǔ)的方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營逐漸發(fā)展，但只依靠單一土地收入的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式，也無法滿足農(nóng)民的生活需要?，F(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題也阻礙了農(nóng)村農(nóng)民社會(huì)保障水平的提高[10]。

土地的社會(huì)保障功能逐漸弱化。近年來，農(nóng)村土地撂荒和零租金流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生，一定程度上表明土地資產(chǎn)存在貶值跡象，農(nóng)村土地是否還能維持其社會(huì)保障功能需要用發(fā)展的眼光重新審視。從土地的生產(chǎn)資料和就業(yè)保障功能來說，農(nóng)戶承包土地所獲得的收益對(duì)于家庭收入的支撐作用減弱。就農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能來看，改革開放 30多年來農(nóng)村土地資產(chǎn)的養(yǎng)老保障價(jià)值總體下降了73%。而作為金融抵押品，家庭承包土地所能申請(qǐng)獲得的貸款額度根本無法滿足其資金需求。因此，近年來農(nóng)村土地社會(huì)保障功能逐漸弱化，表明新時(shí)期農(nóng)民的社會(huì)保障須依賴公共社會(huì)保障體系的建立完善。

農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善影響著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。我國土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程仍較緩慢，根本原因在于農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障制度的信任度低。首先，部分農(nóng)民基于祖輩對(duì)土地的深厚情感，即便從事了非農(nóng)工作，通常也不會(huì)放棄土地經(jīng)營權(quán)。其次，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，務(wù)工農(nóng)民涌入城市，但他們依然無法同等享受城市居民的社會(huì)保障，這一部分農(nóng)民通常選擇將土地流轉(zhuǎn)給親友，造成土地流轉(zhuǎn)的零散化，不利于規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營。再次，農(nóng)民作為土地流入方，需要承擔(dān)自然環(huán)境不穩(wěn)定以及市場波動(dòng)大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于社會(huì)保障也有現(xiàn)實(shí)需求。我國當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障制度還存在著城鄉(xiāng)差距過大的問題，城市人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補(bǔ)助達(dá)到農(nóng)村人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補(bǔ)助的十倍之多，且農(nóng)村社會(huì)保障的種類不齊全，表明我國對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)投入存在不足。只有使社會(huì)保障制度范圍涵蓋更廣泛，才能全方位地解決農(nóng)民的后顧之憂，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快[11]。

(二)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策沖突

1.土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策完善產(chǎn)生阻礙

這主要表現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民的社會(huì)保障不持續(xù)、不長久，造成社會(huì)不穩(wěn)定，反過來降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。主要原因如下：(1)土地性質(zhì)不同，土地收益不穩(wěn)定；(2)土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程；(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全，土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱，農(nóng)民較難持續(xù)獲取收益。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善制約土地流轉(zhuǎn)水平

在當(dāng)前形勢下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)差距巨大，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平十分低，這決定了農(nóng)村土地依然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要保障，土地仍然承載著較重的社會(huì)養(yǎng)老保障功能。這也是農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的主要原因。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)的未來預(yù)期得不到滿足，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“觀望”“等待”和“惜轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，勢必導(dǎo)致土地的低效利用，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化經(jīng)營的發(fā)展[12]。

四、基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系完善

(一)土地流轉(zhuǎn)有利于完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系

首先，土地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)樯鐣?huì)保障制度的健全完善提供穩(wěn)固的資金基礎(chǔ)。農(nóng)民通過參與土地流轉(zhuǎn)可以獲得相應(yīng)的收益，提高土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入是增加社會(huì)保障資金的有效舉措。其次，土地流轉(zhuǎn)豐富了農(nóng)村社會(huì)保障的形式。隨著城市化水平的快速提升，土地流轉(zhuǎn)的形式不斷創(chuàng)新，“土地?fù)Q社保”即是一種新型的土地流轉(zhuǎn)形式。需要指出的是，“土地?fù)Q社保”并不是在剝奪農(nóng)民的權(quán)利，城市居民的社會(huì)保障仍然需要部分自掏腰包，而農(nóng)民將流轉(zhuǎn)土地得到的資金作為社會(huì)保障資金，恰好能夠彌補(bǔ)農(nóng)民難以充分繳納社?；鸬膯栴}。例如，成都市所實(shí)行的“三保障、兩放棄”就是這一形式的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，諸如此類創(chuàng)新型的土地流轉(zhuǎn)形式引進(jìn)了多元資本，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的配置，同時(shí)豐富了農(nóng)村社會(huì)保障的形式，有利于完善相應(yīng)的制度體系[13]。

(二) 完善農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)制度

1.明確政府及相關(guān)保障機(jī)構(gòu)的職能地位

一是要加強(qiáng)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，豐富和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，同時(shí)打造一支專業(yè)水平高、熟悉保障政策的專業(yè)化、現(xiàn)代化隊(duì)伍，適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的需要。二是改革和完善政府職能，明確政府在農(nóng)村社會(huì)保障中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和職責(zé)，強(qiáng)化政府的制度設(shè)計(jì)、財(cái)政保障、政策監(jiān)督，強(qiáng)化地方政府執(zhí)行和落實(shí)力度。明確中央和地方各自的職權(quán)責(zé)任。國家應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要充分利用好市場的杠桿作用，擬定和完善政策措施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高做出貢獻(xiàn)。繼續(xù)推行 “推-拉”結(jié)合的就業(yè)政策，拓展農(nóng)民就業(yè)渠道，不斷完善農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系。

2.多渠道、多形式拓寬農(nóng)村社會(huì)保障資金來源

目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障基金主要來源于財(cái)政撥款、 集體補(bǔ)助、社會(huì)籌集、個(gè)人繳費(fèi)，但受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，再加上政策及制度安排的歷史的和現(xiàn)實(shí)的種種原因，農(nóng)村社會(huì)保障資金并不能落實(shí)到位，農(nóng)民并不能實(shí)際得到保障，保障項(xiàng)目較少，從而制約農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。這也造成保障資金來源渠道單一。單一的保障資金渠道，很難滿足當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的要求。為此，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是大幅提高國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支出比例，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地向依靠社會(huì)和制度轉(zhuǎn)變，明確投放重點(diǎn)，多渠道、多層次、多方式地興辦社會(huì)保障，同時(shí)推行農(nóng)村綠色生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變觀念。二是提高從農(nóng)村土地交易所得收入支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的比例。三是通過發(fā)行國債的形式進(jìn)行籌集，并將發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益通過轉(zhuǎn)移支付等形式，用于農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)。四是廣開稅源，以稅源收入來彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)資金的匱乏。五是借彩票等形式進(jìn)行社會(huì)籌集。

3.優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，農(nóng)村階層也出現(xiàn)分層分化，農(nóng)村人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，一方面人口等資源要素向城市極化聚集，階層分化更加顯著，農(nóng)民工是一個(gè)新的流動(dòng)階層，他們的土地在農(nóng)村，工作在城市，流動(dòng)性大，因此再建立一元社會(huì)保障制度從現(xiàn)實(shí)情況來看是不可行的，客觀上需要分類分層建立社會(huì)保障制度，以適應(yīng)新的階層劃分情況。一是可根據(jù)勞動(dòng)關(guān)系，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。二是在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)者可建立農(nóng)村特色的社會(huì)保障制度，其資金來源按著“土地保障”的模式進(jìn)行。對(duì)無生產(chǎn)和勞動(dòng)能力人群，可納入低保人群，享受最低生活保障收入。在補(bǔ)助方式上，可根據(jù)實(shí)際采取多種方式進(jìn)行補(bǔ)助。除資金來源外，對(duì)于部分低保收入者，可采用實(shí)物相結(jié)合的方式，擴(kuò)大低保收入覆蓋體系，提升低保服務(wù)覆蓋面積，使更多無力耕種土地的老、 弱、病、殘農(nóng)民放棄對(duì)土地的依賴。可探索多種形式的社會(huì)保障實(shí)施方式，積極試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障及住房保障的“雙置換”工作，豐富完善農(nóng)村社會(huì)保障手段。要在完善土地保障和家庭保障基礎(chǔ)上，探索多種形式的社會(huì)保障手段。要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技扶貧力度，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。另一方面，加大農(nóng)村教育投入，提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì)，從源頭著手為家庭保障提升“造血”功能[14]。

4.系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村各類別社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)保障體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政府、社會(huì)、家庭等多領(lǐng)域多方面，因此必須系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)工作，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，著力形成豐富多元的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展[15]。

五、結(jié)語

通過對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系梳理可以發(fā)現(xiàn)，二者都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，且土地流轉(zhuǎn)的速率和農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)的程度具有正向影響關(guān)系，彼此相輔相成。從改革的先后順序上，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)先行于土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民的社會(huì)安全感和幸福感，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。但社會(huì)保障制度的健全完善是一項(xiàng)長期工作，需要持續(xù)推進(jìn)。同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于為社會(huì)保障的建立提供穩(wěn)固的資金來源。如果土地流轉(zhuǎn)受到阻礙，土地的增產(chǎn)增收以及農(nóng)民收入水平的提高會(huì)受影響，對(duì)吸引外來投資參與、支持鄉(xiāng)村振興也形成阻礙，無從確保農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)性發(fā)展；反之，土地流轉(zhuǎn)的速率越快，越有利于盤活農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。因此農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)政策制定應(yīng)該和土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合，比如，將農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)直接以股份形式參與社會(huì)保障，土地經(jīng)營權(quán)換取社會(huì)保障，土地流轉(zhuǎn)收入?yún)⑴c社會(huì)保障，地方財(cái)政作為農(nóng)村社會(huì)保障的安全網(wǎng)等，兩者的有序、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)互動(dòng)對(duì)于推進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。