肖 林

(上海社會科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所， 上海 200020)

新冠肺炎疫情自2019年底在湖北武漢開始出現(xiàn)，伴隨著大量的人口流動，迅速從武漢蔓延到全國。30個省(區(qū)、市)先后啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，病毒感染確診超過8萬人，病亡超過4千人。不僅如此，新冠肺炎已經(jīng)演化為全球性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，全球五大洲無一幸免。

作為一場“巨型災(zāi)難”(mega-disasters)[1]，新冠肺炎疫情具有極強(qiáng)的“跨邊界”特征：包括跨政治—行政邊界、跨政策部門邊界、跨社會部門邊界。[2]這樣的“巨型災(zāi)難”給中國的危機(jī)治理和應(yīng)急管理體系帶來了巨大的挑戰(zhàn)。特別是隨著新冠肺炎疫情從醫(yī)療系統(tǒng)迅速“溢出”，政府需要在有限的時間內(nèi)實現(xiàn)快速的救援、充足的物資供應(yīng)和調(diào)動、快速和權(quán)威的決策以及有效的公眾溝通。[3]面對這一挑戰(zhàn)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，通過交通和出行管控、醫(yī)療資源的迅速調(diào)動、“對口幫扶”機(jī)制的建構(gòu)、方艙醫(yī)院的修建以及物資供應(yīng)的保障等方式，經(jīng)過兩個多月的努力，目前疫情防控形勢已取得根本好轉(zhuǎn)。

雖然總體上疫情防控取得了成功，但是在疫情防控期間，無論應(yīng)急管理體制還是機(jī)制，中國都面臨著一系列的挑戰(zhàn)。隨著巨型公共危機(jī)成為現(xiàn)代國家治理的“新常態(tài)”(new normal)[4]，總結(jié)新冠肺炎疫情防控對國家治理體系和治理能力，特別是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系和能力的考驗和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，是亟待研究思考的重要命題。本文從我國公共事件應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的視角，總結(jié)本次疫情防控的經(jīng)驗教訓(xùn)，并提出進(jìn)一步改革創(chuàng)新的對策建議。

一、中國疫情防控的體制優(yōu)勢

作為一次全球性公共衛(wèi)生危機(jī)，在我國疫情防控形勢逐漸好轉(zhuǎn)的同時，歐美部分國家的疫情蔓延卻呈現(xiàn)失控態(tài)勢。對比國內(nèi)外疫情防控所采取的方案和取得的成效異同，可以發(fā)現(xiàn)，在疫情防控期間，中國在制度、產(chǎn)業(yè)、人才和文化方面具有的四大優(yōu)勢。這四大優(yōu)勢，本質(zhì)上均與我國的體制性特征有關(guān)。

(一)制度優(yōu)勢

作為跨邊界危機(jī)，一方面，危機(jī)處理需要實現(xiàn)快速、權(quán)威和有效的決策[5]，特別是在“未知的未知”(unknown unknows)情境下，決策需要在“無知”(ignorance)的情形下做出[6]；同時也需要跨越政策邊界的協(xié)調(diào)和合作[7]。但是由于權(quán)威的分散，原有官僚制結(jié)構(gòu)可能并不存在權(quán)威的決策機(jī)構(gòu)；也不存在有效的決策過程和規(guī)則。另一方面，危機(jī)處理需要在政府部門和經(jīng)濟(jì)社會部門，以及整個社會情境之內(nèi)實現(xiàn)多主體的利益卷入和多樣化的資源動員。如何有效地實現(xiàn)公眾和其他經(jīng)濟(jì)部門的卷入[8]，也是非常重要的實現(xiàn)疫情防控的重要政策基礎(chǔ)。在中國的疫情防控之中，通過自上而下的構(gòu)建疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部、對公眾的全民動員以及國有企業(yè)的深度卷入，中國有效地實現(xiàn)了決策、資源和跨社會部門協(xié)作的實現(xiàn)。

第一，高效決策。隨著疫情跨邊界擴(kuò)散和疫情防控的升級，為了解決權(quán)威不足的問題，“領(lǐng)導(dǎo)小組”和“指揮部”是關(guān)鍵。作為疫情的中心，武漢市于1月20日、湖北省于1月22日先后成立了疫情防控指揮部，領(lǐng)導(dǎo)和指揮行政轄區(qū)內(nèi)的疫情防控工作。1月25日，中央決定成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中共中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。作為中國重要的“解決跨部門決策”的權(quán)威問題的制度安排，自上而下的“領(lǐng)導(dǎo)小組”為我國疫情防控的權(quán)威決策建立了制度基礎(chǔ)。[9]在這一基礎(chǔ)上，一系列權(quán)威、重大且快速的防控決策得以部署。

1月20日國家衛(wèi)健委高級別專家組確認(rèn)“存在人傳人和醫(yī)務(wù)人員感染”的判斷后，僅用了不到3天時間，1月23日就迅速做出了“武漢封城”這樣一個艱難而又唯一正確的重大決策，付出“停擺”一個千萬人口城市的代價迅速有效地控制了傳染源擴(kuò)散，對扭轉(zhuǎn)疫情防控形勢具有決定性意義，其他諸如醫(yī)護(hù)人員馳援、防疫物資生產(chǎn)、醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等方面的迅速決策也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

第二，全民動員。作為一項非常重要的制度工具，一旦國家面臨重大的經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，動員都是一個基礎(chǔ)的制度工具，它從中國的革命傳統(tǒng)中被喚醒。[10]隨著中國的動員逐漸變得工具化、理性化和制度化，動員在中央和地方實現(xiàn)特定政策目標(biāo)之中扮演著重要的角色。[11]同樣，一旦面臨重大的公共衛(wèi)生危機(jī)——例如“非典”[12]，動員也會成為一個非常重要的制度設(shè)置。

在新冠肺炎疫情防控中，在武漢“封城”之后，全國大部分省區(qū)市相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，全國人民“令行禁止”，嚴(yán)格落實各項防控規(guī)定；各地醫(yī)護(hù)人員第一時間馳援武漢，高峰階段總?cè)藬?shù)超過3萬；防疫物資生產(chǎn)和基本生活保障相關(guān)的企業(yè)迅速行動，排除萬難為醫(yī)護(hù)人員、患者和人民群眾提供有力支持，表現(xiàn)出廣泛深入、堅強(qiáng)有力的國家動員能力。這種全社會的動員能力，是中國非常重要的制度優(yōu)勢。

第三，國資擔(dān)當(dāng)。長期以來，中國的國有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)部門，與中國的治理目標(biāo)的實現(xiàn)具有非常緊密的聯(lián)系。中國的國有企業(yè)在社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)中扮演著重要角色。在新冠肺炎疫情的防控中，從公立醫(yī)院不計成本地全力救治患者，到國有企業(yè)全力以赴參與防疫物資生產(chǎn)和醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，危急關(guān)頭國資國企以社會效益至上的使命擔(dān)當(dāng)，在疫情防控的各處戰(zhàn)場都發(fā)揮了不可替代的主力軍作用。

(二)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

正如習(xí)近平總書記所言，新冠肺炎疫情的防控，在本質(zhì)上是一場“阻擊戰(zhàn)”，一場“人民戰(zhàn)爭”。對于一場現(xiàn)代戰(zhàn)爭而言，有效的疫情防控與“后勤”保障能力高度相關(guān)。一方面，需要有效地組織防控物資的生產(chǎn)；另一方面，在疫情防控期間，需要實現(xiàn)在社區(qū)封控之后的物資配給問題。無論是防控物資的生產(chǎn)還是生活物資的配給，中國所累積的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢都為“防控戰(zhàn)”的后勤保障建立了基礎(chǔ)。

首先是物資生產(chǎn)。疫情防控警報拉響后，我國依托全球最完備的工業(yè)體系和最強(qiáng)大的生產(chǎn)能力，爆發(fā)式提升防疫物資產(chǎn)能，從疫情初期到3月初，N95口罩日產(chǎn)量從20萬只增加到160萬只，普通口罩日產(chǎn)量從2000萬只增加到1億只，防護(hù)服日產(chǎn)量從不足2萬件增加到50萬件，在滿足本國需求的基礎(chǔ)上還為近百個國家提供了物資支持。[13]

其次是基礎(chǔ)設(shè)施保障。從防疫物資和醫(yī)護(hù)人員的運(yùn)轉(zhuǎn)，到生活保障物資的配送，再到水、電、通信等公用事業(yè)保障，完善的道路交通、供排水、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施體系是疫情防控全速運(yùn)轉(zhuǎn)的骨干支撐，也是在我國廣袤國土上迅速扭轉(zhuǎn)防控形勢的重要保障。

再次是網(wǎng)購服務(wù)。作為全球網(wǎng)購市場最成熟、發(fā)展最迅猛的國家，以淘寶、京東、拼多多為代表的網(wǎng)絡(luò)購物企業(yè)，以及他們?yōu)榫€上服務(wù)配套的龐大的智能化物流倉儲系統(tǒng)，再加上順豐、申通等高效快捷的快遞服務(wù)，充分保障了防控一線的工作人員和居家隔離的人民群眾基本生活需要。

(三)人才優(yōu)勢

疫情防控既是一個技術(shù)問題，也是一個管理問題。一方面，作為一個“未知的未知”事項[14]，如何有效組織相關(guān)專業(yè)人員加強(qiáng)對其病理學(xué)、傳播學(xué)等機(jī)理的認(rèn)識，是實現(xiàn)疫情防控的基礎(chǔ)。另一方面，特別是在湖北和武漢，快速蔓延的疫情造成了大量的醫(yī)療資源的擠兌。如何有效地動員和組織相關(guān)專業(yè)人才實現(xiàn)快速和有序的疫情防控的投入，也是影響疫情防控效果的關(guān)鍵。無論是研發(fā)、醫(yī)療還是組織，中國都具有相應(yīng)的優(yōu)勢。

一是研發(fā)人才。疫情發(fā)生初期，中國科學(xué)家就快速對病毒進(jìn)行基因測序，1月12日向世界衛(wèi)生組織共享了病毒全基因序列，為全球疫情防控提供了基礎(chǔ)性技術(shù)支撐。此外，在藥品、疫苗和治療設(shè)備研發(fā)等方面，我國科學(xué)家和研發(fā)人員也發(fā)揮了重要作用。

二是醫(yī)療人才。武漢“封城”以后，我國醫(yī)療人才資源的總量優(yōu)勢充分體現(xiàn)，各省市區(qū)在做好自身救治工作的基礎(chǔ)上，先后動員3萬多醫(yī)護(hù)人員支援武漢。特別是我國中醫(yī)藥專家充分發(fā)揮傳統(tǒng)中醫(yī)面對新型病毒辨癥施治的獨(dú)特優(yōu)勢，大大降低了危重病癥的轉(zhuǎn)化率，為武漢疫情防控形勢根本好轉(zhuǎn)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

三是組織人才。全民動員抗疫防疫對各地方、各系統(tǒng)，特別是基層的組織動員能力提出很高的要求。黨和國家高度重視并長期培養(yǎng)的海量基層管理人員和志愿者，認(rèn)真貫徹落實中央和各級黨委政府防控要求，充分發(fā)揮基層組織的主動性、創(chuàng)造性和戰(zhàn)斗性，在工作量巨大的社區(qū)防控、患者排查和生活保障等方面發(fā)揮了戰(zhàn)斗骨干作用。

(四)文化優(yōu)勢

有效的疫情防控需要在政府部門和公眾之間實現(xiàn)有效的溝通，一方面，在整個疫情防控體制之內(nèi)構(gòu)建“人民戰(zhàn)爭”以及“堅決打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)”的政治承諾；另一方面，通過有效的政治溝通，可以顯著改善疫情防控政策的合法性，獲得公眾對于防控措施的支持和配合。[15]無論是防控觀念的塑造還是合法性的獲得，均與一個國家的文化觀念高度相關(guān)，中國的傳統(tǒng)文化優(yōu)勢為有效的疫情防控建立了堅實的文化基礎(chǔ)。

第一，以身許國。不畏犧牲、以身許國的愛國主義精神是中國共產(chǎn)黨的崇高理想和中華傳統(tǒng)文化的精髓。疫情防控危急時刻，面對國家利益和自身安全的抉擇，以醫(yī)療衛(wèi)生戰(zhàn)線為集中代表，涌現(xiàn)出許多奮不顧身、可歌可泣的英雄事跡，成為奪取疫情防控最終勝利必不可少的精神支柱。

第二，仁者愛人?！叭收邜廴恕薄笆赝嘀笔侵腥A民族的傳統(tǒng)美德，和中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的根本宗旨一脈相通。在疫情防控中，無論是醫(yī)護(hù)人員、公安民警、社區(qū)工作者等一線戰(zhàn)士，還是快遞小哥、超市服務(wù)員、環(huán)衛(wèi)工人等二線后勤部隊，他們所表現(xiàn)出的“舍己為人”“我為人人”的奉獻(xiàn)精神，凝聚成打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭的磅礴力量。

第三，顧全大局。我們抓住春節(jié)這個時間窗口付出“停擺”的代價,迅速扭轉(zhuǎn)了疫情防控形勢。“停擺”需要全國人民立即停止社交活動居家隔離，需要和疫情防控、生活保障不直接相關(guān)的行業(yè)立即停止經(jīng)營活動，需要離家工作、旅游的人員就地隔離暫不返鄉(xiāng)。事實證明,絕大部分群眾能夠響應(yīng)黨和國家號召，暫時放棄個體需求服從防控規(guī)則，為疫情防控形勢根本好轉(zhuǎn)打下堅實基礎(chǔ)。

中國疫情防控的制度安排、產(chǎn)業(yè)、人才以及文化方面所體現(xiàn)出來的優(yōu)勢，與中國在面臨重大沖擊時所具備的體制性優(yōu)勢和制度能力有關(guān)。在中國的政治體制之下，一方面，中國在體制之內(nèi)，通過黨和政府的制度化引領(lǐng)，中國實現(xiàn)了疫情防控的全員參與和全民投入：無論是黨和政府部門、國有企業(yè)還是社會組織以及個人，通過全民動員的制度結(jié)構(gòu)，中國有效地實現(xiàn)了疫情防控的目標(biāo)。另一方面，中國的產(chǎn)業(yè)和人才累積，以及中國的文化傳統(tǒng)，既說明中國擁有長期發(fā)展的基礎(chǔ)累積，也說明中國擁有強(qiáng)大的制度再造和應(yīng)用的能力。通過對多樣化的要素進(jìn)行體制性吸納和建構(gòu)，為我國成功的疫情防控建立了基礎(chǔ)。

二、疫情防控中的制度、效能和技術(shù)挑戰(zhàn)

回顧總結(jié)本次疫情防控到目前為止我們的總體成效，在充分認(rèn)識我們各方面優(yōu)勢的同時，還要認(rèn)識到我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系在制度、效率和技術(shù)方面需要應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。一旦面臨重大的國家目標(biāo)或者社會危機(jī)，中國總是會進(jìn)行動員實現(xiàn)資源的快速調(diào)動和跨部門的協(xié)調(diào)。但是政府有關(guān)動員的研究顯示：動員作為重大危機(jī)防控的“三板斧”，雖然能夠在短期內(nèi)實現(xiàn)問題的解決，但是對于長期的精細(xì)化的制度建設(shè)卻有著重要的不足。[16]依賴于體制性優(yōu)勢在可以實現(xiàn)疫情有效防控的同時，體制本身也遮蔽了疫情預(yù)防方面存在的短板。另外，參考其他國家——例如新加坡的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，中國在重大危機(jī)防控的制度體系、制度效能以及技術(shù)應(yīng)用等方面仍然存在一系列的挑戰(zhàn)。

(一)制度體系的挑戰(zhàn)

我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系在2003年“非典”疫情開始系統(tǒng)化建立并完善，逐步形成“一案三制”的總體架構(gòu)。[17]2006年，國務(wù)院發(fā)布實施《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年，全國人大常委員會通過并施行《突發(fā)事件應(yīng)對法》。之后我國陸續(xù)頒布相關(guān)法律法規(guī)60多部，基本建立了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法律體系。[18]雖然在“非典”之后，中國形成了最為完備的傳染病疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。但是從本次疫情防控的總體成效來看，我國有關(guān)制度建設(shè)在系統(tǒng)性、兼容性和有效性方面仍然面臨較大挑戰(zhàn)。

在制度系統(tǒng)性方面，需要通過不同層級的立法持續(xù)提升制度的操作性。比如，按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”應(yīng)當(dāng)依法主動公開，但是《傳染病防治法》未詳細(xì)規(guī)定傳染病疫情信息公開的內(nèi)容、形式和范圍。[19]本次疫情發(fā)生初期，有關(guān)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)不明確是導(dǎo)致政府信息供給不足的重要原因，在一定程度上引發(fā)了社會群體性恐慌和焦慮。此外，本次疫情防控中地方政府啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)后，在引導(dǎo)群眾居家隔離、規(guī)范人員流動、穩(wěn)定物資供應(yīng)方面的手段措施十分有限，多個省市人大緊急出臺了有關(guān)決定解決制度供給不足的問題。

在制度兼容性方面，不同法律文件對同一事件的規(guī)定不一致。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定“屬地管理為主”是我國應(yīng)急管理體制的重要原則，明確“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)”。[20]《傳染病防治法》強(qiáng)調(diào)的是以條線為主的管理模式，規(guī)定“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”。從本次疫情防控的實際效果看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)“屬地管理為主”的規(guī)定更有利于發(fā)揮政府在綜合研判、統(tǒng)籌決策、協(xié)同應(yīng)對方面的優(yōu)勢。

在制度精細(xì)化方面，針對未知風(fēng)險防范化解的制度需要進(jìn)一步細(xì)化完善?，F(xiàn)有法律、法規(guī)關(guān)注的重點主要是應(yīng)對已知風(fēng)險，缺少對未知風(fēng)險及時識別預(yù)警的應(yīng)對制度。比如，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，未知傳染病需由省級政府向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報告，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門盡快組織力量制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和控制措施?！秱魅静》乐畏ā芬矁H適用于法定傳染病，本次新冠肺炎是由國務(wù)院批準(zhǔn)，國家衛(wèi)生健康委于2020年1月20日公布并采取預(yù)防、控制措施。這就在相當(dāng)程度上，導(dǎo)致新發(fā)突發(fā)傳染病在法律機(jī)制上很難把握住“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”的預(yù)防控制先機(jī)。[21]

(二)效能挑戰(zhàn)

從全球視野來看，本次疫情防控我國所采取的措施無疑是最有效的，但為此付出的成本也是巨大的。隨著疫情防控“溢出”于疾病預(yù)防控制體系之外，中國確實可以實現(xiàn)有效的疫情防控。但是，“溢出”以及動員帶來的成本過于高昂。如前所言，雖然中國通過在體制內(nèi)進(jìn)行廣泛的動員實現(xiàn)了疫情防控的目標(biāo)，但是，動員本身的制度成本是非常高昂的?？墒?，中國的重大公關(guān)危機(jī)的防控體制并不具備有效的制度能力，可以應(yīng)對這樣的制度挑戰(zhàn)。特別是中國長期以來所形成的“條塊分割”的結(jié)構(gòu)[22]，政府層級之間以及政府部門之間的相對分割的狀態(tài)[23]，中國疾病預(yù)防控制中心的相對較低的行政地位，都使得在公共衛(wèi)生危機(jī)體系之內(nèi)面臨重大的效能危機(jī)。如何在保持最佳治理成效的同時，持續(xù)降低治理成本，提升治理效能，我們在突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和資源配置方面仍然面臨較大挑戰(zhàn)。

在管理體制方面，需要進(jìn)一步明確各方責(zé)任。目前我國的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系主要明確了中央和地方政府及其有關(guān)部門的工作職責(zé)，但是僅靠政府力量大包大攬應(yīng)對突發(fā)事件的成本太高，效果也不夠理想，需要進(jìn)一步完善管理體制，加快建立社會和市場力量積極主動有序參與突發(fā)事件應(yīng)對的有效路徑。

在運(yùn)行機(jī)制方面，需要進(jìn)一步聚焦協(xié)同聯(lián)動。在目前的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制下，政府各部門之間基本處于單打獨(dú)斗狀態(tài)，有限的部門職責(zé)無法應(yīng)對無限的風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要加快建立各行業(yè)、各條線一個部門牽頭，相關(guān)部門積極配合的協(xié)同機(jī)制。政府和市場、社會之間也未形成有效的聯(lián)動機(jī)制，需要在各自職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，打通信息孤島，實現(xiàn)協(xié)作聯(lián)動。

在資源配置方面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化效能考核。舉國體制下我國面對風(fēng)險挑戰(zhàn)的動員化解能力無疑是全球最強(qiáng)，在充分發(fā)揮體制優(yōu)勢的同時，如何通過全流程科學(xué)精準(zhǔn)效能考核，更加合理地配置公共資源，加快推進(jìn)突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是我們要直面的重大挑戰(zhàn)。

(三)技術(shù)挑戰(zhàn)

在重大公共危機(jī)防控之中，精細(xì)化的制度安排依賴于對資源、信息以及人口等的精細(xì)化把握和控制。隨著技術(shù)創(chuàng)新的興起，如何有效地整合信息技術(shù)，改造傳統(tǒng)的政府部門的工作流程，實現(xiàn)信息的快速獲取和調(diào)用，是節(jié)省治理成本，提高治理效能的關(guān)鍵舉措。對于中國而言，如何把握住新興技術(shù)律動的脈搏，加快突破信息共享、數(shù)據(jù)處理和場景創(chuàng)新方面的瓶頸，實現(xiàn)治理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的良性互動，也是我們需要直面的重大挑戰(zhàn)。

在信息共享方面，面臨海量數(shù)據(jù)的沖擊。要提升突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的質(zhì)量和效能，就必須全方位獲取政府、企業(yè)、社會和外部環(huán)境等各個維度的信息，通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)風(fēng)險提前預(yù)警和有效防范化解。但是在信息爆炸的時代，通過傳統(tǒng)的政務(wù)數(shù)據(jù)中心的方式要實現(xiàn)各維度信息全面共享面臨巨大挑戰(zhàn)。

在數(shù)據(jù)處理方面，面臨算力瓶頸的制約。在充分獲取各維度信息的基礎(chǔ)上，通過傳統(tǒng)的人工方式發(fā)現(xiàn)識別風(fēng)險事件不可能滿足數(shù)據(jù)處理的需求，應(yīng)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的自動識別模式對系統(tǒng)的算力又形成了巨大的沖擊，政府傳統(tǒng)的主要靠自身算力支撐系統(tǒng)運(yùn)行的模式面臨巨大挑戰(zhàn)。

在場景創(chuàng)新方面，面臨路徑依賴的阻斷。新興技術(shù)應(yīng)用不僅能為傳統(tǒng)管理方式提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，更為重要的是對傳統(tǒng)的管理思維和管理流程形成了巨大沖擊。面對管理者對傳統(tǒng)方式的路徑依賴，如果不能充分吸取技術(shù)創(chuàng)新的新思維、新理念改造管理流程，就會導(dǎo)致新興技術(shù)應(yīng)用場景創(chuàng)新的效果大打折扣。

三、對策建議

隨著人類社會逐漸進(jìn)入“風(fēng)險社會”[24]，如何有效地構(gòu)建危機(jī)治理體系，這是所有國家都面臨的普遍難題。[25]隨著疫情防控成為中國的新常態(tài)，如何在中國面臨的體制性缺陷的基礎(chǔ)上重構(gòu)我國的應(yīng)急管理體制，對于我國有效應(yīng)對未來的“巨型災(zāi)難”可能帶來的風(fēng)險，具有重要的意義。

如果說，跨邊界危機(jī)的應(yīng)對主要包括“操作層次”和“戰(zhàn)略維度”[26]，那么“舉國體制”更多地集中于戰(zhàn)略層次，操作層次的投入顯然不足。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。根據(jù)本次疫情防控我國表現(xiàn)出的優(yōu)勢和面臨的挑戰(zhàn)來看，下一步還要在制度建設(shè)、效能促進(jìn)和技術(shù)支撐三個方面持續(xù)迭代提升。

(一)持續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)

如前所言，中國的重大公關(guān)危機(jī)的防控體系面臨政策部門結(jié)構(gòu)相對分散的困境，有效的合作變得相對困難。[27]于是，在跨邊界危機(jī)治理之中，如何超越原有的碎片化的治理制度安排，是跨邊界危機(jī)應(yīng)對能力的重要指針。[28]但是制度供給不足是我國突發(fā)事件應(yīng)急管理在本次疫情防控中暴露出的首要問題，需要全面總結(jié)評估，重塑制度邊界，構(gòu)建制度體系，強(qiáng)化制度實操，持續(xù)強(qiáng)化制度建設(shè)。

第一，重塑制度邊界。抓緊修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其他有關(guān)法律文件，[29]以風(fēng)險防范化解為核心重塑突發(fā)公共事件應(yīng)急管理制度，從制度內(nèi)涵上主要體現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對已知風(fēng)險為主向全面防范化解各類風(fēng)險(特別是未知風(fēng)險)轉(zhuǎn)變，[30]從事中事后應(yīng)急處置為主向事前預(yù)警防范為主轉(zhuǎn)變，從明確各級政府及部門職責(zé)為主向構(gòu)建政府引導(dǎo)并兜底、市場和社會全面參與協(xié)作的格局轉(zhuǎn)變。

在這一過程中，如何重塑擁有“地方性知識”的專家在地方?jīng)Q策中的角色，是一個非常關(guān)鍵的問題。地方政府的注意力高度集中和程序化，為臨時性議程設(shè)置留下的空間太少，緊急“打斷”地方政府議程的能力相對微弱，信息的有效流動變得困難，科學(xué)和專業(yè)知識在決策中扮演的角色相對較弱，這既是舉國體制的優(yōu)勢，也是其內(nèi)在的缺陷。這使得特定社會危機(jī)的共識建構(gòu)能力存在缺失。在這樣的體系下，有關(guān)重大危機(jī)的“意義共識的建構(gòu)”存在困難[31]，有效的預(yù)防體系就會存在困境。所以，如何在體系之內(nèi)加強(qiáng)“地方知識”和專家知識在整個制度體系之內(nèi)的角色，也是中國疫情防控體系再造面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，構(gòu)建制度體系。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，以各行業(yè)和各條線法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為支撐，建立國家層面指導(dǎo)、支持、決策的總體框架；以縣級以上地方政府法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為基本框架，建立以屬地責(zé)任為主，條塊協(xié)同聯(lián)動，一線快速響應(yīng)指揮的風(fēng)險預(yù)警、防范和化解制度體系。

第三，強(qiáng)化制度可操作性。首先，進(jìn)一步明確責(zé)任，特別是本次疫情防控中社會詬病最多的信息發(fā)布問題，要進(jìn)一步明確屬地統(tǒng)籌責(zé)任和條線指導(dǎo)責(zé)任；其次，要明確工作標(biāo)準(zhǔn)，針對不同等級的風(fēng)險制訂發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、處置、評估全流程工作標(biāo)準(zhǔn)，從制度層面確保責(zé)任落實到位；再次，要持續(xù)評估迭代，定期開展應(yīng)急演練，建立實戰(zhàn)和演練成果評估制度，根據(jù)評估結(jié)果對各層級制度持續(xù)迭代優(yōu)化。

(二)持續(xù)提升治理效能

按照十九屆四中全會關(guān)于“把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的指導(dǎo)思想，在充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢同時，持續(xù)提升突發(fā)事件應(yīng)急管理效能。

要壓實兜底責(zé)任。在制度層面明確突發(fā)事件應(yīng)急管理屬地責(zé)任為主的基礎(chǔ)上，各級地方政府要進(jìn)一步細(xì)化各行各業(yè)、社區(qū)、村居的應(yīng)急管理責(zé)任兜底部門和協(xié)同部門，并形成工作標(biāo)準(zhǔn)和考核獎懲措施，在實戰(zhàn)中不斷深化細(xì)化，持續(xù)提升工作一線的響應(yīng)和決策效能。

要深化流程再造。各級地方政府要把屬地兜底責(zé)任細(xì)化落實到具體牽頭部門，牽頭部門要根據(jù)職責(zé)推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，把突發(fā)事件應(yīng)急管理納入日常業(yè)務(wù)流程，建立牽頭部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同部門積極配合的工作機(jī)制。建立市場和社會全面參與突發(fā)事件應(yīng)急管理全流程的協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，推動建立政府主導(dǎo)、市場和社會積極主動參與的突發(fā)事件應(yīng)急管理新格局。

要強(qiáng)化效能考核，構(gòu)建覆蓋風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、處置和評估全過程的效能評價考核體系，建立以效能考核為核心的資源配置機(jī)制，加快推動突發(fā)事件應(yīng)急管理制度創(chuàng)新、流程再造和迭代提升，強(qiáng)化履職履責(zé)，提升市場和社會參與度，推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

要強(qiáng)化多主體的參與結(jié)構(gòu)。在舉國體制之下，中國的資源投入主要以體制性力量為主。但是，過度依賴于體制性力量導(dǎo)致政府部門本身的能力和資源困境。例如，紅十字會的能力短缺給早期的援助資源配置帶來了巨大的壓力；大量的社會組織等主體則沒有有效的渠道參與疫情防控之中。如是，在政府部門和社會組織之間建立多樣化的合作結(jié)構(gòu)，消弭不同部門之間的不信任狀態(tài)，也是重要的提升治理效能的制度選擇。[32]

(三)持續(xù)應(yīng)用新興技術(shù)

信息技術(shù)的飛速發(fā)展為我們突破傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理模式提供了有力支撐，特別是在信息共享、算力瓶頸和場景創(chuàng)新方面要進(jìn)一步加大突破力度。

要深化拓展區(qū)塊鏈技術(shù)在信息共享中的應(yīng)用，充分發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在分布式存儲、共識機(jī)制、加密算法等方面的技術(shù)優(yōu)勢，加快突破傳統(tǒng)信息共享方式在物理存儲空間和信息安全方面的突出問題，通過政府、市場和社會的信息安全交互持續(xù)提升風(fēng)險感知能力。

要加快探索“5G+邊緣計算”突破算力瓶頸，要緊緊抓住2020年5G網(wǎng)絡(luò)全面商用的契機(jī)，創(chuàng)新機(jī)制積極引導(dǎo)市場和社會力量增強(qiáng)邊緣計算能力，以5G網(wǎng)絡(luò)大容量、低延時、高可靠度等優(yōu)勢為基礎(chǔ)，構(gòu)建各方積極參與、持續(xù)優(yōu)化的算力生態(tài)。

要深入挖掘?qū)崙?zhàn)場景加快新興技術(shù)試點應(yīng)用，充分借鑒新興技術(shù)在分布式存儲計算、不可篡改、集體維護(hù)等方面的理念創(chuàng)新，深入挖掘適合新興技術(shù)應(yīng)用的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)場景，推動線上技術(shù)創(chuàng)新與線下制度創(chuàng)新深度融合，持續(xù)提升突發(fā)事件應(yīng)急管理效能。

注釋：

[1] Tierney, K.，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press, 2014， p.238.

[2] Goldin, I. and M. Mariathasan，TheButterflyDefect:HowGlobalizationCreatesSystemicRisksandWhattoDoAboutIt. Princeton, NJ: Princeton University Press，2014. Hameiri, S. and L. Jones，GoverningBorderlessThreats:Non-TraditionalSecurityandthePoliticsofStateTransformation. Cambridge: Cambridge University Press，2015. Lagadec, Patrick， “A new cosmology of risks and crises: Time for a radical shift in paradigm and practice，”ReviewofPolicyResearch,vol.26,no.4 (2009),pp.473-486.

[3] Ansell, Chris, Arjen Boin, and Ann Keller，“Managing transboundary crises: Identifying the building blocks of an effective response system，”Journalofcontingenciesandcrisismanagement，vol.18,no.4(2010),pp.195-207.

[4] Tierney, K. ，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press，2014，p.238.

[5] Ansell, Chris, and Arjen Boin， “Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51,no.7(2019)，pp.1079-1112. Petak, William J. ，“Emergency management: A challenge for public administration.”PublicAdministrationReview，vol.45(1985),pp.3-7.

[6] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K., Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology.BritishJournalofManagement, no.17(2006). pp.317-329. Clarke, L. ，Missionimprobable:Usingfantasydocumentstotamedisaster. Chicago, IL: The University of Chicago Press，1999.

[7] Mushkatel, Alvin H., and Louis F. Weschler， “Emergency management and the intergovernmental system，”PublicAdministrationReview，vol.45(1985)，pp.49-56. Kettl, Donald F.， “Contingent coordination: Practical and theoretical puzzles for homeland security，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.33，no.3(2003)，pp.253-277. Kapucu, Naim. “Interagency communication networks during emergencies: Boundary spanners in multiagency coordination，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.36，no.2(2006)，pp.207-225. Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112. Waugh Jr, William L., and Gregory Streib， “Collaboration and leadership for effective emergency management，”Publicadministrationreview，vol. 66(2006)，pp.131-140. Nohrstedt, Daniel, et al，“Managing crises collaboratively: prospects and problems-a systematic literature review，”PerspectivesonPublicManagementandGovernance，no.4(2018)，pp.257-271.

[8] May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”PolicyStudiesJournal，vol.39,no.2(2011)，pp.285-307.

[9] 周 望：《超越議事協(xié)調(diào):領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化》，《中國行政管理》2018年第3期。

[10] 馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。

[11] 徐明強(qiáng)、許漢澤：《運(yùn)動其外與常規(guī)其內(nèi):“指揮部” 和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學(xué)報》2019年第2期。Liu, Nicole Ning, et al, “Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance，”PublicAdministrationReview，vol.75，no.1 (2015)，pp.85-95. Perry, Elizabeth J.， “From mass campaigns to managed campaigns:‘constructing a new socialist countryside’，”Mao’sinvisiblehand:ThepoliticalfoundationsofadaptivegovernanceinChina，2011，pp. 30-61. Kennedy, John James, and Dan Chen， “State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation，”JournalofContemporaryChina，vol.111 ,no.27(2018)，pp.393-405.

[12] Thornton, Patricia M.， “Crisis and governance: SARS and the resilience of the Chinese body politic，”TheChinaJournal，vol.61(2009)，23-48. Schwartz, J., & Evans, R. G.， Causes of Effective Policy Implementation: China’s public health response to SARS.JournalofContemporaryChina, vol.51, no.16(2007),pp.195-213.

[13] “疫情快速上升勢頭得到控制，任務(wù)依然艱巨繁重”——中央指導(dǎo)組國新辦發(fā)布會傳遞當(dāng)前湖北疫情防控重要信息,2020年3月6日，http://www.xinhuanet.com/2020-03/06/c_1125674789.htm,2020年3月8日。

[14] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K. ，“ Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology，”BritishJournalofManagement, no.17(2006), pp.317-329.

[15] Christensen, Tom, Per Lgreid, and Lise H. Rykkja， “Organizing for crisis management: Building governance capacity and legitimacy，”PublicAdministrationReview，vol.76,no.6 (2016)，pp.887-897. Zhang, Fengxiu, Eric W. Welch, and Qing Miao，“Public organization adaptation to extreme events: Mediating role of risk perception，”JournalofPublicAdministrationResearchandTheory，vol.28，no.3(2018)，pp.371-387.

[16] 周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

[17] “一案”是指應(yīng)急預(yù)案，就是根據(jù)發(fā)生和可能發(fā)生的突發(fā)事件，事先研究制訂的應(yīng)對計劃和方案?！叭啤眲t是指應(yīng)急工作的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。

[18] 《中國城市規(guī)劃》,https://c.m.163.com/news/a/F54FH3010519C1CN.html。

[19] 張洪偉、李香蕊、王瑞夏等：《〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉修訂必要性、可行性分析》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》2011年第10期。

[20] 李 飛：《〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉釋義及實用指南》，北京: 中國民主法制出版社, 2014年，第29-135頁。

[21] 肖尤丹：《新冠肺炎疫情對公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的重大挑戰(zhàn)及對策建議》，《中國科學(xué)院院刊》 2020年第3期。

[22] 朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第1期。

[23] Lieberthal, K. G. Introduction: The ‘fragmented authoritarianism’ model and its limitations. InBureaucracy,politics,anddecisionmakinginpost-MaoChina， Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China，1992，pp.130.

[24] 烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，南京：譯林出版社，2008年。

[25] Boin, Arjen, and Martin Lodge， “Designing resilient institutions for transboundary crisis management: A time for public administration，”PublicAdministration，vol. 94，no.2(2016)，pp.289-298.

[26] Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112.

[27] Carter, Caitríona, and Andy Smith ，“Revitalizing public policy approaches to the EU: ‘territorial institutionalism’, fisheries and wine，”Journalofeuropeanpublicpolicy，vol.15,no.2 (2008)，pp.263-281.

[28] Jochim, Ashley E., and Peter J. May，“Beyond Subsystems: Policy Regimes and Governance，”PolicyStudiesJournal，vol.38, no. 2 (2010),pp.303-327. May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”PolicyStudiesJournal，vol.39，no.2(2011)，pp.285-307.

[29] 國務(wù)院法制辦公室、衛(wèi)生部《傳染病防治法》修訂小組：《〈中華人民共和國傳染病防治法〉釋義》， 北京: 中國法制出版社, 2004年，第7-99頁。

[30] 王宏偉：《健全應(yīng)急管理體系須換向換擋》， 2020年2月17 日，https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKppRM?bsh_bid=5481053464&from=singlemessage&isappinstalled=0，2020年3月5日。

[31] Lu, Xiaoli, and L. A. N. Xue， “Managing the unexpected: Sense‐making in the Chinese emergency management system，”PublicAdministration，vol.94，no.2 (2016)，pp.414-429.

[32] Lu, Yana, and Yanwei Li,“Cross-sector collaboration in times of crisis: findings from a study of the Funing tornado in China，”LocalGovernmentStudies，2019，pp.1-24.