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        重大公共危機(jī)中的基層公務(wù)員治理能力提升研究

        2020-12-11 16:03:51楊宜晨
        時(shí)代人物 2020年29期
        關(guān)鍵詞:公務(wù)員危機(jī)應(yīng)急

        楊宜晨

        (湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南湘潭 411105)

        自2019年12月,新冠肺炎疫情由武漢向全國(guó)蔓延,這場(chǎng)突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件是對(duì)國(guó)家治理能力和治理體系的考驗(yàn),同時(shí)也是對(duì)舉國(guó)上下全體公務(wù)員治理能力的挑戰(zhàn)?;鶎庸珓?wù)員治理能力建設(shè)為國(guó)家治理體系的良好運(yùn)行以及在我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能中起到了基石作用,是國(guó)家政策制定到落實(shí)的精準(zhǔn)連接與關(guān)鍵支撐。然而現(xiàn)實(shí)情況對(duì)基層公務(wù)員提出了能力需求,基層公務(wù)員能力不足的問(wèn)題依然存在,阻礙政府效能發(fā)揮。本文將通過(guò)建立重大公共危機(jī)與基層公務(wù)員治理能力間需求關(guān)系,結(jié)合時(shí)下疫情熱點(diǎn)討論現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,提出能力提升路徑,有助于推動(dòng)公務(wù)員能力研究建設(shè)。

        重大公共危機(jī)中對(duì)基層公務(wù)員治理能力的需要

        基層公務(wù)員的定位及其功能作用。國(guó)家公務(wù)員作為國(guó)家公職人員,是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政主體,肩負(fù)著管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的重要使命。就數(shù)量而言,基層公務(wù)員是國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的主體[1],是基層政府管理職能的承擔(dān)者、組織者和執(zhí)行者,與人民群眾的關(guān)系最直接、最密切,是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生力軍,其精神面貌、工作狀態(tài)、業(yè)務(wù)水平和能力素質(zhì)都與我們黨和政府的執(zhí)政能力直接掛鉤。當(dāng)代中國(guó)處于千年未有的大變局中,世情、國(guó)情和社情紛繁復(fù)雜,乃至全球都發(fā)生著廣泛而深刻的變化,人與人之間聯(lián)系更為緊密的同時(shí)各種公共危機(jī)事件日益增多,發(fā)生頻率不斷加快,其影響力也日益增大,對(duì)政府管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?;鶎庸珓?wù)員位處低層,雖然他們與其他層級(jí)的公務(wù)員受同等保障、管理,但他們身在一線,不僅是政府政策的詮釋者還是民族訊息的接收者[2],其日常工作極具復(fù)雜性和不確定性。因此,由于基層公務(wù)員權(quán)責(zé)功能、職能定位的特殊性,公共危機(jī)發(fā)生日益頻繁的環(huán)境下對(duì)基層公務(wù)員有治理能力方面的需求。習(xí)近平總書記在中央黨校中青年干部培訓(xùn)班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)青年干部要提高科學(xué)決策能力、應(yīng)急處突能力等七種能力。不過(guò),在此次抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程中,部分基層公務(wù)員仍表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、政策執(zhí)行和宣教不到位等問(wèn)題,未能在疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),基層公務(wù)員的治理能力建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。

        基層公務(wù)員治理能力的內(nèi)涵。能力是一個(gè)人綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn),而治理能力是一個(gè)多層次、多維度的概念,宏觀上,治理能力是國(guó)家綜合國(guó)力中的重要組成部分,是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事物的能力;微觀上,一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的能力必定要落實(shí)到個(gè)體上,基層公務(wù)員的治理能力則是國(guó)家治理能力的最微觀體現(xiàn),考慮到前述基層公務(wù)員的職位特性和其影響,基層公務(wù)員治理能力是指在貫徹落實(shí)上級(jí)政策、指令的同時(shí),能夠有效掌握工作相關(guān)信息,及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)時(shí)問(wèn)題,制定可行方案,科學(xué)處理和決策的一種綜合能力。

        基層公務(wù)員應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)問(wèn)題的治理能力分析

        突發(fā)大型公共事件往往會(huì)引發(fā)公共危機(jī)問(wèn)題,而公共危機(jī)問(wèn)題的治理則對(duì)公務(wù)員特別是基層公務(wù)員能力提出強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求。面對(duì)重大公共事件及其引發(fā)的公共危機(jī)問(wèn)題,基層公務(wù)員應(yīng)該具備以下幾方面的綜合治理能力。

        政策執(zhí)行能力。對(duì)政策執(zhí)行的界定,學(xué)術(shù)界主要從兩個(gè)不同的角度給以描述:行動(dòng)派和組織理論學(xué)派[1]。綜合兩種學(xué)派,政策執(zhí)行是政策執(zhí)行系統(tǒng)通過(guò)其積極地行動(dòng)使方案付諸實(shí)施的過(guò)程,采取各種行動(dòng)將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果,使得既定政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。在整個(gè)抗擊疫情的過(guò)程中,我們不難發(fā)現(xiàn)人民群眾普遍對(duì)身邊的官員抱怨連連,而對(duì)離自己較遠(yuǎn)的高層希望滿滿,部分網(wǎng)友直接在網(wǎng)上向中央求救,一些醫(yī)院頂著受處分的風(fēng)險(xiǎn)繞開(kāi)其主管部門,不經(jīng)請(qǐng)示公開(kāi)呼救。由于中國(guó)國(guó)家治理的責(zé)任機(jī)制是“對(duì)上負(fù)責(zé)制”,各層級(jí)通過(guò)逐級(jí)的“向上負(fù)責(zé)”,最終向中央負(fù)責(zé),而中央作為最廣大人民群眾利益的代表,又向人民負(fù)責(zé)。基層公務(wù)員是各項(xiàng)政策與決定的最終執(zhí)行者,不僅承擔(dān)著落實(shí)政策的任務(wù),還有向民眾詮釋政策內(nèi)涵的義務(wù)。他們?cè)谡邎?zhí)行過(guò)程中,必須準(zhǔn)確把握黨的各項(xiàng)政策決要義,了解學(xué)習(xí)政策發(fā)布的來(lái)龍去脈,以防誤讀政策內(nèi)容,出現(xiàn)執(zhí)行失當(dāng)或宣教不到位問(wèn)題,影響政府形象。

        風(fēng)險(xiǎn)防范能力。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的和平穩(wěn)定局勢(shì)使得公務(wù)員的危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力容易被忽略。然而,“安非一日之安,危非一日之危,皆從積漸不可不察”,重大危機(jī)事件既有其突發(fā)性也有其必然性,該雙重屬性要求防患于未然是應(yīng)急管理的關(guān)鍵。強(qiáng)烈的危機(jī)感可以提高人們對(duì)危機(jī)預(yù)警信號(hào)的敏感性,有效降低危機(jī)發(fā)生可能性,控制危機(jī)影響?;鶎庸珓?wù)員像政府的”五感接收器”,他們是政府與民間接觸的中介,須在第一時(shí)間識(shí)別危機(jī),做到早預(yù)防、早報(bào)告,反之如果相關(guān)人員沒(méi)有足夠的危機(jī)意識(shí)和行動(dòng)力,將會(huì)錯(cuò)過(guò)危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。根據(jù)報(bào)道,此次疫情錯(cuò)失三個(gè)有效窗口期,使得危機(jī)擴(kuò)大,造成被動(dòng)局面,損失慘重。

        信息公開(kāi)能力。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚機(jī)構(gòu)的影響,我國(guó)政府在信息公開(kāi)方面一直飽受詬病。互聯(lián)網(wǎng)的普及沖擊著傳統(tǒng)的社會(huì)治理理念,對(duì)政府治理也提出了新的要求。危機(jī)事件發(fā)生之后,公務(wù)員大多寧左勿右,封鎖消息,增大了危機(jī)處理的難度。他們不會(huì)利用媒體及時(shí)發(fā)布信息、糾正錯(cuò)誤,丟失了官方話語(yǔ)權(quán),從而造成社會(huì)小道消息和謠言漫布,引起不必要的民眾恐慌。此次新冠肺炎疫情爆發(fā)突然,特殊時(shí)期中,只要帶上“疫情”這個(gè)帽子,任何事都會(huì)引發(fā)輿論高度關(guān)注,權(quán)威消息和謠言像在賽跑的選手,誰(shuí)跑得快誰(shuí)就能把握話語(yǔ)權(quán)。正如“武漢確診病例返京事件”發(fā)生后,政府第一時(shí)間發(fā)聲問(wèn)責(zé),面對(duì)謠言,主動(dòng)出擊,及時(shí)有效地阻斷了謠言傳播機(jī)制,鞏固提高了政府公信力?;鶎庸珓?wù)員需注意自己的“詮釋者”身份,積極與群眾溝通交流,用百姓聽(tīng)得懂的話去傳達(dá)危機(jī)治理任務(wù),群防群治。

        科學(xué)決策能力。重大公共危機(jī)事件決策是個(gè)極具復(fù)雜性和不確定性的過(guò)程。在這一系列“蝴蝶效應(yīng)”過(guò)程中,每個(gè)事情節(jié)點(diǎn)都可能成為重要拐點(diǎn)。因此決策效能顯得格外重要。從層級(jí)分工角度,基層公務(wù)員的主要管理指標(biāo)是落實(shí)上級(jí)任務(wù);但如果考慮到上述基層公務(wù)員的特殊性,便覺(jué)得有所不妥。基層作為政府與人民的直接接觸者,若只是聽(tīng)從上級(jí)指令,不加以實(shí)際考量,在政策落實(shí)過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)“鞋不合腳”的尷尬情況。本次新冠肺炎疫情防控中,就出現(xiàn):把不戴口罩的居民捆綁在樹(shù)樁上起警示作用;用挖掘機(jī)阻斷主要交通路段路;用木板封住重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象的家門等過(guò)猶不及現(xiàn)象。

        系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力。由于公共危機(jī)的緊迫性和公共性,要求人們?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)整合各種要素、調(diào)動(dòng)各方積極性。牽涉于危機(jī)內(nèi)的個(gè)人、機(jī)關(guān)都是一個(gè)個(gè)相互嵌入的齒輪,之間的相互作用和密切聯(lián)系要求全體在人員調(diào)配、信息交流、資源調(diào)動(dòng)、任務(wù)安排等各方面的高度配合,充分發(fā)揮我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系優(yōu)勢(shì)。系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力不僅包括結(jié)構(gòu)上各層級(jí)、各地域間的空間聯(lián)動(dòng),也包括內(nèi)容上各級(jí)間的以及政府與民間的信息互通,實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)的綜合聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò),需要全體公務(wù)員高度的執(zhí)行力與靈敏度。面對(duì)日益增加的感染病例,“中國(guó)效率”突然間成為了“熱搜”,這背后是政府部門、企業(yè)和社會(huì)力量的合力,而湖北省紅十字會(huì)明知自己能力有限,也不愿借助社會(huì)力量,鬧得全國(guó)各地物資全往武漢一處送,區(qū)內(nèi)民眾卻依然“手無(wú)寸鐵”的怪相,極大損害了公共部門公信力,基層公務(wù)員系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力重要性可見(jiàn)一斑。

        自我學(xué)習(xí)能力。在危機(jī)管理過(guò)程中,基層公務(wù)員不但要貫徹落實(shí)上級(jí)政策,提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力和決策能力,積極利用新媒體,讓公眾了解權(quán)威信息,主動(dòng)引導(dǎo)輿論,凝聚人心,并在危機(jī)過(guò)后,對(duì)危機(jī)造成的損害和影響進(jìn)行充分調(diào)研,深入群眾、深入實(shí)踐,了解和掌握重大危機(jī)事件發(fā)生發(fā)展的基本機(jī)理和運(yùn)作規(guī)律,同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)全體參與應(yīng)急管理工作,加強(qiáng)相關(guān)應(yīng)急管理培訓(xùn),加強(qiáng)基礎(chǔ)理論學(xué)習(xí),通過(guò)實(shí)際演練檢驗(yàn)和提升應(yīng)急能力。

        基層公務(wù)員治理能力提升路徑

        重塑基層公務(wù)員的功能定位。在法例規(guī)定和政府實(shí)際運(yùn)行中,現(xiàn)代國(guó)家中基層公務(wù)員只是受到制度限制(constrain),但不受到制度限定(determine),也就是說(shuō)在基本地位與使命范圍內(nèi),基層公務(wù)員擁有主體性與主動(dòng)性來(lái)影響權(quán)力。他們應(yīng)被視為與決策者、機(jī)關(guān)團(tuán)體或個(gè)人相對(duì)等的主體,不能忽視他們的存在,他們并非僅為決策過(guò)程中的“配合條件”[4]。俗話說(shuō)一個(gè)巴掌拍不響,應(yīng)急工作不僅是上級(jí)部署、下級(jí)服從的單項(xiàng)運(yùn)動(dòng),重大公共危機(jī)發(fā)生時(shí),需要的是整體聯(lián)動(dòng)基層公務(wù)員的工作價(jià)值觀對(duì)工作結(jié)果產(chǎn)生影響,如何讓基層公務(wù)員從“消極配合”向“積極合作”轉(zhuǎn)變,是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要部分。疫情防控中的形式主義屢見(jiàn)不鮮,基層在應(yīng)急的同時(shí)還要分神在各種考核表上,再次拖慢治理進(jìn)度。李普斯在《基層官僚》一書中曾表明,自由裁量權(quán)是基層公務(wù)員手中最管用的武器,因?yàn)樗麄兲幱诠ぷ饕痪€,可以在第一時(shí)間收集到民眾真實(shí)情況并迅速反應(yīng),政府可以考慮給基層公務(wù)員更多的授權(quán)或者建立健全正式或非正式的表達(dá)機(jī)制,讓更多的公務(wù)員參與到公共政策制定的討論過(guò)程中,增強(qiáng)基層公務(wù)員之間以及基層與上級(jí)的聯(lián)系,提高工作主動(dòng)性。

        完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。首先,完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,應(yīng)該在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化基層公務(wù)員公共危機(jī)治理的必要流程和行為準(zhǔn)測(cè),給公務(wù)員提供基本的作業(yè)手則,提高反應(yīng)能力,把握危機(jī)治理的黃金時(shí)間。其次,完善應(yīng)急責(zé)任機(jī)制,將測(cè)評(píng)的結(jié)果以及危機(jī)下的實(shí)際作為納入基層公務(wù)員的選拔和管理,同時(shí)避免問(wèn)責(zé)機(jī)制簡(jiǎn)單化,問(wèn)責(zé)只是手段,是為了倒逼公務(wù)員負(fù)責(zé)盡責(zé),做到系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有組織管、危機(jī)治理工作有領(lǐng)導(dǎo)抓、具體政策落實(shí)有人干,及時(shí)調(diào)整不勝任者職位,提拔能力突出者。最后,加強(qiáng)基層應(yīng)急設(shè)施建設(shè),建設(shè)多功能應(yīng)急基地,儲(chǔ)備相應(yīng)應(yīng)急物資,以提供安全避險(xiǎn)的必要條件。

        完善治理能力培訓(xùn)體制。應(yīng)急體系的主力是基層公務(wù)員,但基層缺的不僅是人手,更缺乏擁有足夠能力的人才?;鶎庸珓?wù)員的能力素養(yǎng)是公共危機(jī)反應(yīng)機(jī)制產(chǎn)生效能的內(nèi)在支撐,把制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)變,才能有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。提升基層公務(wù)員面對(duì)重大公共危機(jī)的綜合治理能力應(yīng)結(jié)合政府職能和公務(wù)員管理實(shí)際,制定完善的培訓(xùn)體制、機(jī)制和方法,重點(diǎn)聚焦理論學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、模擬演練和能力測(cè)評(píng)四個(gè)方面。首先,學(xué)習(xí)應(yīng)急管理專業(yè)知識(shí),重點(diǎn)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)理論、前沿思想以及各地區(qū)的典型做法,提高其理論素養(yǎng),用知識(shí)武裝頭腦;其次,需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流,學(xué)習(xí)掌握新技術(shù),能夠快速識(shí)別各類的危機(jī),并運(yùn)用新技術(shù)輔助危機(jī)治理;再次,積極開(kāi)展應(yīng)急模擬演練,重大公共危機(jī)治理的關(guān)鍵舉措是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治,基層公務(wù)員應(yīng)與群眾保持溝通順暢,積極開(kāi)展宣教活動(dòng),讓企業(yè)和公眾都加入到應(yīng)急演練中來(lái),要使演練充分具有實(shí)操性,而不是走過(guò)場(chǎng)、做樣子;最后,對(duì)基層公務(wù)員危機(jī)治理能力進(jìn)行公正的測(cè)評(píng),并將之納入管理指標(biāo)內(nèi),完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。

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