段易含

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長春 130117)

從公共行政學(xué)的視角來看，我國改革開放的40多年也是行政體制發(fā)生重大變革的40多年。改革開放以來，我國先后經(jīng)歷了八次規(guī)模較大的行政體制改革。隨著新時代的到來，黨的十九大對于深化行政體制改革更是做出了新的決策和部署，行政體制改革也開啟了新的篇章。盡管行政體制改革取得了令人矚目的成就，但是如何在新時代進(jìn)一步深化行政體制改革仍是當(dāng)前我國所面臨的一個難題，因此明確行政體制改革的脈絡(luò)和邏輯是必要前提。那么我國行政體制改革遵循著怎樣的基本邏輯？既有研究成果多是探討政府機構(gòu)調(diào)整，通過分析歷次政府改革的機構(gòu)拆分或合并來透視出行政體制改革的邏輯演進(jìn)，[1-2]尤其是大部制改革開始實行后，更以大部制為典型來具體切入行政體制改革[3-4]。以機構(gòu)變遷或是大部制調(diào)整來分析行政體制改革確實具有一定的代表性，但是行政體制改革應(yīng)是一項持續(xù)且漸進(jìn)的宏觀“線”的過程，而歷次機構(gòu)改革則是這一過程中微觀“點”的體現(xiàn)，因此，行政體制改革的基本邏輯不僅是單純探討機構(gòu)變遷，而更應(yīng)是多維邏輯進(jìn)路的綜合分析。

一、歷史邏輯：有效解決社會主要矛盾

從行政體制改革的發(fā)展歷程來看，改革開放以來我國進(jìn)行的行政體制改革是有其歷史必然性的。這一歷史必然性是行政體制改革的動因，也奠定了行政體制改革邏輯進(jìn)路的基調(diào)。因此，通過回顧和梳理改革開放以來的行政體制改革的發(fā)展歷程來明確行政體制改革的歷史邏輯是必由之路。40多年以來，我國行政體制改革大體上歷經(jīng)了三個階段，即沖破高度集中的計劃經(jīng)濟體制束縛階段(1978—1992年)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制階段(1993—2012年)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段(2013年至今)。[5]這三個發(fā)展階段恰好反映了自改革開放以來社會主要矛盾的“兩個轉(zhuǎn)變”，即從政治層面的矛盾轉(zhuǎn)向經(jīng)濟層面的矛盾，再轉(zhuǎn)向社會層面的矛盾這一變化過程。因此，行政體制改革是與有效解決社會主要矛盾相適應(yīng)的，為解決社會主要矛盾提供制度保障。

(一)從政治層面矛盾轉(zhuǎn)向經(jīng)濟層面矛盾

改革開放初期的行政體制改革體現(xiàn)了社會主要矛盾由政治層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟層面的過程。改革開放前，我國對社會主要矛盾的判斷歷經(jīng)了曲折探索，并以政治層面的階級斗爭為主。具體來看，1958年在黨的八大二次會議中提出了“兩個階級、兩條道路之間的矛盾”是我國內(nèi)部主要矛盾，隨后演變升級為“以階級斗爭為綱”。因此，在改革開放之前的社會主要矛盾是以階級斗爭為主要內(nèi)容的政治矛盾。改革開放后，1981年黨的十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，并明確提出當(dāng)前我國社會主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”。這次對社會主要矛盾的認(rèn)識是對科學(xué)判斷的回歸，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┬杳転楹诵牡慕?jīng)濟層面的矛盾。

改革開放初期的行政體制改革則充分體現(xiàn)了社會主要矛盾的這一轉(zhuǎn)變過程，表現(xiàn)為以政治斗爭為目的建立的行政機構(gòu)逐漸廢除，以發(fā)展經(jīng)濟為主的行政機構(gòu)不斷增加，精簡機構(gòu)、提高行政效率成為行政體制改革的主題。例如1982年的改革著重精簡機構(gòu)和人員年輕化；1988年的改革則以“政府職能轉(zhuǎn)變”為指導(dǎo)思想，政府機構(gòu)進(jìn)一步“瘦身”，從國務(wù)院到直屬和辦事機構(gòu)、非常設(shè)機構(gòu)都相應(yīng)做出了精簡安排；1993年的改革方案集中精簡機構(gòu)編制，重點大幅度精簡專業(yè)經(jīng)濟管理部門。通過這一階段的改革，初步擺脫了與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理模式的羈絆，解放了生產(chǎn)力，激發(fā)了市場經(jīng)濟的活力。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對物質(zhì)文化的需求更加強烈，社會主要矛盾更加突出，這對政府進(jìn)一步提高行政效率、轉(zhuǎn)變政府職能提出新要求，行政體制改革進(jìn)入到全面展開階段。例如2003年的行政體制改革旨在提高各部委之間的溝通與協(xié)作以及政府的廉潔和高效，將改革的重點定位在體制改革，不僅是對政府職能轉(zhuǎn)變的深化，同時也為接下來開展的“大部制”改革奠定基礎(chǔ)。2008年，行政體制改革突破性地將方向確立為大部制，國務(wù)院設(shè)置組成部門為27個，最大限度地避免職能交叉、政出多門，從而提高行政效率，減少行政成本。這一時期的行政體制改革以提高行政效率為目標(biāo)，這是順應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，而發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟則始于要解決社會主要矛盾中落后生產(chǎn)力問題的初衷，因此行政體制改革具有與社會主要矛盾相適應(yīng)的歷史必然性，有效解決社會主要矛盾是行政體制改革的歷史邏輯。

(二)從經(jīng)濟層面矛盾轉(zhuǎn)向社會層面矛盾

新時代的行政體制改革體現(xiàn)了社會主要矛盾由經(jīng)濟層面轉(zhuǎn)向社會層面的過程。自改革開放以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化等各方面都取得了較大成就，社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的態(tài)勢。人們的生活水平不斷提高，公共需求不斷增強，與此同時，一些社會問題也開始出現(xiàn)，如貧富差距加大、公共服務(wù)供給不充分、區(qū)域發(fā)展不平衡等。這些問題引發(fā)社會廣泛關(guān)注，也使人們更加注重對民主、公平、正義等價值的追求。2012年黨的十八大召開，標(biāo)志我國進(jìn)入全面建成小康社會的決勝階段，盡管并未明確提出社會主要矛盾發(fā)生改變，但“中國夢”、“兩個一百年”等思想預(yù)示了社會主要矛盾呈現(xiàn)出與以往不同的新特點。2017年黨的十九大召開，正式提出了社會主要矛盾的全新概括，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，中國特色社會主義進(jìn)入新時代。這一全新概括體現(xiàn)了矛盾關(guān)系的變化，即新時代社會主要矛盾已由需要與生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰c發(fā)展之間矛盾，由經(jīng)濟層面的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣用娴拿堋?/p>

這一社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變過程恰好在新時代的行政體制改革中得以體現(xiàn)。這一時期的行政體制改革以建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府為主題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府執(zhí)行力，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。例如十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即發(fā)展和完善社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2017年十九大提出要進(jìn)一步深化政府機構(gòu)和行政體制改革，重點集中在政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式等方面，提高政府的公信力、執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這些改革舉措都是在新時代社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下做出的選擇，是對有效解決社會主要矛盾的回應(yīng)，即人民對美好生活的需要必然要求一個高效、廉潔的服務(wù)型政府做保障，而解決不平衡不充分的發(fā)展問題更需要一個以人為本、公平正義的責(zé)任型政府做后盾，因此，行政體制改革是與解決社會主要矛盾相適應(yīng)的。

二、理論邏輯：建設(shè)服務(wù)型政府

我國的行政體制改革的演進(jìn)歷程實質(zhì)上亦是建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展過程。十九大報告從我國發(fā)展進(jìn)入新時代的歷史方位出發(fā)，對深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能做出重要部署，突出強調(diào)了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的重要性。我國行政改革所取得的主要成就證明，構(gòu)建人民滿意的政府已成為行政改革的發(fā)展方向，政府管理正經(jīng)歷著從注重管制向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。[6]由此可見，我國行政體制改革是逐步完善并實現(xiàn)服務(wù)型政府的過程，體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的理論邏輯。

(一)強調(diào)以人為本的服務(wù)理念

服務(wù)型政府理論源自西方政府改革研究的理論積淀，從傳統(tǒng)官僚型政府理論、管理型政府理論中演化而來，體現(xiàn)了從管制到服務(wù)的政府改革過程。自1887年威爾遜創(chuàng)立公共行政學(xué)以來，其理論范式經(jīng)歷了政治與行政的二分法—公共行政的原則—作為政治學(xué)的公共行政—作為管理學(xué)的公共行政—作為公共管理的公共行政五次重疊演替。[7]1-14在此之后，20世紀(jì)80年代的政府改革運動將政府改革推向變化最顯著的階段。為解決國家財政入不敷出、社會福利難以為繼、機構(gòu)臃腫和效率低下、政府信任降低等難題，新公共管理運動興起，雖從根本上轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)模式的管制思維，將私營部門和工商企業(yè)的管理方法引入公共部門，但與此同時，也使公共部門受到了有關(guān)公共物品和公共服務(wù)供給的倫理和責(zé)任的質(zhì)疑，出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象和公平正義缺失等問題。隨后，新公共服務(wù)理論被提出，并對新公共管理理論加以補充和完善，突出強調(diào)了公共利益和政府責(zé)任，認(rèn)為政府應(yīng)通過對話協(xié)商機制切實了解公眾需要并代表公共利益，在承擔(dān)市場責(zé)任的同時還要做好法律和社會價值的實現(xiàn)。服務(wù)型政府作為新公共服務(wù)理論的政府實踐，突出了“服務(wù)是政府公共管理的本質(zhì)”這一主題，政府不應(yīng)是掌舵，而應(yīng)是服務(wù)，服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客。[8]因此，服務(wù)型政府所要實現(xiàn)的是以公民本位的服務(wù)供給。

我國行政體制改革強調(diào)建設(shè)“人民滿意的政府”，更加注重對公民需求的回應(yīng)，這彰顯了服務(wù)型政府理論的基本精神。服務(wù)型政府理論超越了傳統(tǒng)政府理論中的政府本位的思維模式，將公民作為理論核心和指導(dǎo)原則。[9]在關(guān)注公共價值的同時也開始關(guān)注個體需求，即在滿足社會對公共產(chǎn)品的普遍需求(比如安全、義務(wù)教育)的同時，也要關(guān)注在復(fù)雜多變的環(huán)境下公民對公共產(chǎn)品的個性化需求，尋求克服以往的行政體制這門“大炮”“可以打大象(滿足普遍性需求)，但不能打蚊子(滿足個性化需求)”[7]14的問題，使公共產(chǎn)品供給更具有針對性。改革開放以前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府在經(jīng)濟和社會中占主導(dǎo)，忽視了社會需求和市場需要。改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐步建立，行政體制改革在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也更加注重對社會和公民的制度供給，行政體制改革導(dǎo)向從政府本位轉(zhuǎn)向社會本位。一方面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，弱化全能型政府和管制職能，強調(diào)社會管理和公共服務(wù)職能，提高政府的公共產(chǎn)品供給能力；另一方面，重新理順政府、市場和社會之間的關(guān)系，厘清三者的權(quán)責(zé)邊界，發(fā)揮市場和社會的公共服務(wù)供給作用，促進(jìn)社會組織等第三部門的發(fā)展壯大。這些改革舉措不僅有利于滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需要，而且是建設(shè)責(zé)任政府和服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。

(二)崇尚公平正義的價值追求

從追求公平價值上看，我國行政體制改革體現(xiàn)了在平衡效率與公平的關(guān)系中不斷深化公平內(nèi)涵，不斷向更高層次的公平邁進(jìn)的實踐歷程。服務(wù)型政府理論強調(diào)對公平價值的崇尚和提升，蘊含著新公共服務(wù)對公共價值的追求。我國歷次行政體制改革都體現(xiàn)了對效率和公平關(guān)系的不斷權(quán)衡，經(jīng)歷了從效率至上到注重公平的過程。效率與公平在本質(zhì)上并不是全然矛盾的，而是對立統(tǒng)一的關(guān)系。對立性表現(xiàn)在效率與公平在資源配置上存在競爭，即側(cè)重關(guān)注一方則會使另一方相對較弱；統(tǒng)一性表現(xiàn)在效率與公平在社會發(fā)展中是相互促進(jìn)的，即注重效率可以為實現(xiàn)公平奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)，維護公平可以為提升效率奠定正義基礎(chǔ)。

改革開放初期，我國由計劃經(jīng)濟體制過渡到市場經(jīng)濟體制，此時的行政體制改革主要是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的發(fā)展需要，因此以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為價值取向。從十一屆三中全會開始，政府通過精簡機構(gòu)、調(diào)整人員、轉(zhuǎn)變職能等措施來提高行政效率，從而減少行政成本以促進(jìn)市場經(jīng)濟發(fā)展。以市場為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變政府職能(1988年、1993年改革)、建立追求“三E”的行政管理體系(1998年改革)、確立公務(wù)員彈性人事制度(1998年改革)，這些改革舉措蘊含著對效率價值的追求。隨著我國市場經(jīng)濟體制逐漸建立，經(jīng)濟全球化、貿(mào)易一體化對我國提出了新的挑戰(zhàn)，同時公眾需求日益多樣化，為公眾提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)成為政府的第一要務(wù)，價值取向逐漸由“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶蕛?yōu)先，注重公平”。發(fā)展社會主義民主政治(2003年中共十六大)、構(gòu)建社會主義和諧社會(2004年中共十六屆四中全會)、建設(shè)服務(wù)型政府(2006年十六屆六中全會)等思想方針成為指導(dǎo)我國行政體制改革的新方向。十八大以來，政府特別注重社會公平正義，并將其作為中國特色社會主義的內(nèi)在要求和社會改革與發(fā)展的落腳點。一方面，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)(如“三嚴(yán)三實”、“八項規(guī)定”)，建立反腐敗的體制機制(如2014年通過《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》、2018年成立監(jiān)察委員會等)；另一方面，加強法治建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。與此同時，十九大提出了新時期人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾，這是對公平內(nèi)涵的進(jìn)一步深化，即公平不僅需要做到公民本位、依法行政，還要看到充分和平衡發(fā)展對于實現(xiàn)公平正義的重要性。

三、實踐邏輯：系統(tǒng)漸進(jìn)式變革

政府改革理論的形成及發(fā)展通常是以行政改革的實踐為基礎(chǔ)的，“從某種程度來說，政府改革的實踐先于政府改革的理論”[2]45。理論所要回答的是價值取向?qū)用娴膯栴}，即要建立一個什么樣的行政體制；而實踐所要回答的是技術(shù)操作層面的問題，即從哪些方面來構(gòu)建這樣的行政體制。2017年12月，十九大報告就深化機構(gòu)和行政體制改革做出了重要決策部署，并將行政體制改革作為我國深化改革的“八個改革著力點”之一。報告提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力”。2018年2月黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，提出“改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”。黨和國家對深化行政體制改革的統(tǒng)籌安排表明了我國行政體制改革是一個從長遠(yuǎn)角度出發(fā)做出的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、漸進(jìn)性的過程重構(gòu)，需要整合不同層面的重點內(nèi)容并發(fā)揮合力，共同為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的深刻變革提供體制機制保障。從行政體制的內(nèi)涵來看，狹義的行政體制包含職能定位、權(quán)力配置、運行規(guī)則和法律保障四要素，[10]基于此，我國行政體制改革實踐可以從職能配置優(yōu)化、機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同、權(quán)力運行高效、全面依法行政四個方面來考量。

(一)以職能配置優(yōu)化為關(guān)鍵

政府職能是指政府承擔(dān)的職責(zé)與功能，而政府職能轉(zhuǎn)變是對職責(zé)與功能的重塑。政府職能需要滿足一定時期內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，因此政府職能轉(zhuǎn)變并不意味著國家權(quán)威的喪失或是政府作用的削弱，而是要為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供制度支持，在職能配置優(yōu)化的基礎(chǔ)上增進(jìn)公共利益和公民福祉。傳統(tǒng)意義上的政府職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面，新時期又將生態(tài)環(huán)境保護納入政府職能的內(nèi)容構(gòu)成。除職能增加外，在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟調(diào)整的新時期，我國政府職能配置優(yōu)化還包括職能分解，例如深化“放管服”改革。

職能分解主要集中于兩個方面：一是政市關(guān)系中政府的職能配置優(yōu)化。我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的發(fā)展歷程實際上就是對政府與市場關(guān)系的重塑過程，即從大包大攬的全能型政府向宏觀調(diào)控的有限型政府轉(zhuǎn)變。有序向市場“放權(quán)”，既不能固守“管事越少越好”的“守夜人”政府職能，也不是要恢復(fù)到計劃經(jīng)濟時代的全面干預(yù)的替代市場的政府職能，而是基于肯定市場在資源配置中的決定性作用之上來更好地發(fā)揮政府的作用，既釋放市場活力，又確保政府監(jiān)管。二是政社關(guān)系中政府的職能配置優(yōu)化。無論是社會組織、企業(yè)還是公民個人，作為社會力量的重要組成部分都在社會治理過程中發(fā)揮重要作用。向社會“讓權(quán)”，政府給予社會主體參與公共事務(wù)治理的自主空間，從而減少如行政審批環(huán)節(jié)的行政成本，降低社會主體的稅費負(fù)擔(dān)，發(fā)揮社會主體的積極性和創(chuàng)造力。政府“讓權(quán)”并不意味著撒手不管，而是通過監(jiān)管的形式履行政府職能，是職能配置優(yōu)化的體現(xiàn)。所以，政府職能轉(zhuǎn)變和職能配置優(yōu)化簡單來說是對原有職能的重構(gòu)，根據(jù)社會發(fā)展的要求來判斷、選擇和確定原有行政職責(zé)保留或轉(zhuǎn)移，增加或減少，強化或弱化，開發(fā)或取消等，[11]這是行政體制改革首先需要明確的，也是改革的關(guān)鍵所在。

(二)以機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同為突破

政府機構(gòu)是政府職能的載體，職能配置優(yōu)化以機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同為組織保障才能得以實現(xiàn)。行政體制改革的重點在于政府權(quán)力的重新調(diào)整，[12]從歷次機構(gòu)改革歷程來看，調(diào)整中央及地方機構(gòu)設(shè)置都是歷次改革要重點部署和安排的內(nèi)容，但是仍存在機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不科學(xué)、中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗、基層機構(gòu)設(shè)置不完善等問題。因此，機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分是行政體制改革無法回避的問題，改革需要從組織層面入手，將機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同作為統(tǒng)籌推進(jìn)改革工作的起點，從而突破改革“瓶頸期”的束縛。協(xié)同，強調(diào)有統(tǒng)有分，有主有次；權(quán)責(zé)協(xié)同，強調(diào)權(quán)力配置統(tǒng)分科學(xué)，責(zé)任界定主次明晰。在行政體制改革中，機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同體現(xiàn)為兩點：

一是中央與地方的權(quán)責(zé)協(xié)同。在政府權(quán)責(zé)劃分問題上存在一定的不良現(xiàn)象，如中央政府與地方政府在行政權(quán)力劃分上簡單而模糊、地方各級政府行政權(quán)力配置高度同質(zhì)化、行政權(quán)力制約機制不健全和責(zé)任界定不清晰、行政權(quán)力高度集中與權(quán)力分割并存等。因此，要實現(xiàn)中央與地方的權(quán)責(zé)協(xié)同，首先要明確中央與地方之間的統(tǒng)與分的權(quán)力關(guān)系，中央統(tǒng)籌全局但不事無巨細(xì)，地方分管局部但不各自為政，使地方與中央形成良性互動關(guān)系，從而高效履行政府職能。二是調(diào)整職能部門的職責(zé)權(quán)限。有些政府機構(gòu)的某些職能已經(jīng)減弱，但是機構(gòu)設(shè)置依然很龐大，而有些新問題急需有機構(gòu)來承擔(dān)，但是卻無法找到對口部門進(jìn)行對接。因此，要調(diào)整職能部門的職責(zé)權(quán)限，要明確劃分部門之間的職能分工，相同或?qū)⒔穆毮芤挥赏徊块T承擔(dān)。我國實行的大部制改革實際上就是對職能部門做出的合并和調(diào)整，并不僅是形式上部門和機構(gòu)的減少，而是職能轉(zhuǎn)變下的部門權(quán)責(zé)的重新配置，從而使權(quán)力與職責(zé)相一致，權(quán)力配置協(xié)調(diào)，責(zé)任界定明晰。

(三)以權(quán)力運行高效為支撐

如果說機構(gòu)權(quán)責(zé)問題是行政體制改革的突破口，那么權(quán)力運行就是將靜態(tài)的權(quán)責(zé)劃分加以動態(tài)呈現(xiàn)的過程，因此權(quán)力運行狀態(tài)會直接影響行政體制改革的效果，而高效的權(quán)力運行將會為行政體制改革提供有力支撐。

一是要以有力的行政規(guī)范為依據(jù)。權(quán)力運行需要遵循一定的規(guī)則，簡單來說，權(quán)力運行規(guī)則指的是不同層級政府、政府職能部門在管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的過程中，行政權(quán)力在運行時的組合、配套、相互協(xié)調(diào)與相互制約的關(guān)系和控制結(jié)構(gòu)，[13]因此行政權(quán)力運行是否高效，會直接地反映在設(shè)定的規(guī)則上。有力的行政規(guī)范，一方面要立足于現(xiàn)實國情確立權(quán)力運行的規(guī)則，確保規(guī)則具有可操作性；另一方面要從發(fā)展的角度對規(guī)則加以完善和調(diào)整，確保規(guī)則適應(yīng)不斷變化的時代發(fā)展需要。二是要有高效的監(jiān)督機制做保障。高效的權(quán)力運行標(biāo)準(zhǔn)要落到實處，還需要設(shè)定監(jiān)督機制來加以保障。一方面要加強行政人員的績效管理和行政問責(zé)，使日常工作考核常態(tài)化，健全獎懲激勵制度；另一方面要加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，克服形式主義、官僚主義，建立預(yù)防腐敗機制，使行政過程更加透明，行政行為受到監(jiān)督。例如十九大通過了組建監(jiān)察委員會的決議，同黨的紀(jì)律檢察機關(guān)合署辦公，不僅從黨內(nèi)監(jiān)督黨員行為，更使所有行使公權(quán)力的公職人員的行政行為受到全方位的監(jiān)督，是監(jiān)督的“雙保險”。

(四)以全面依法行政為保障

如果說職能配置優(yōu)化、機構(gòu)權(quán)責(zé)協(xié)同、權(quán)力運行高效是當(dāng)下行政體制改革的三駕馬車，那么全面依法行政就是指引改革前進(jìn)方向的“明燈”，使改革能在既定軌道上順利前行。法治政府是服務(wù)型政府的題中之義，政府只有以法律為行動準(zhǔn)繩才能確保行政行為的公正廉明、有序高效，從而提升政府公信力。目前我國在依法行政上還存在一些不盡如人意的地方，如行政組織法的體系還不盡完善、機構(gòu)編制法定化相對滯后等，因此要加快行政法治化建設(shè)，逐步建立完善的行政法體系，使全面依法行政為行政體制改革保駕護航。

一是要進(jìn)一步完善行政組織法律體系。行政組織法不僅關(guān)涉行政組織內(nèi)部(如政府機關(guān))管理，還應(yīng)涵蓋行政組織外部(如社會組織)管理，其內(nèi)容較為龐雜，范圍較為廣泛，因此，完善行政組織法律體系是一項系統(tǒng)工程。首要的是，從應(yīng)然層面完善行政組織法律體系的頂層設(shè)計，如加快完善《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等，使法律規(guī)范做到對象明確、密度有致、結(jié)構(gòu)自洽。二是加強行政執(zhí)法的法定化。完善的行政組織法律體系只完成了有法可依的環(huán)節(jié)，而行政執(zhí)法法定化則是將有法必依落到實處。一方面，要加強執(zhí)法主體與人員的法定化，奉行職權(quán)法定原則，以法律的形式確定執(zhí)法權(quán)主體。在以往的新聞報道中常見暴力執(zhí)法現(xiàn)象，其中執(zhí)法者很多都不具備執(zhí)法資格，既無合法編制，也無法定授權(quán)。要治理此問題，就要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，取消不合法執(zhí)法主體，避免執(zhí)法行為的失范和無序。另一方面，要加強執(zhí)法程序的法治化，通過程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行全程控制，使執(zhí)法者明確執(zhí)法行為的步驟、方式、順序等相關(guān)程序，避免違規(guī)操作，從而保證執(zhí)法的程序正義。

四、結(jié)論及啟示

(一)結(jié)論

本文對改革開放以來我國行政體制改革的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯進(jìn)行闡述，從不同的分析維度揭示了行政體制改革的基本邏輯，層層連接，環(huán)環(huán)相扣，從而全面廓清和呈現(xiàn)我國行政體制改革的發(fā)展脈絡(luò)。

首先，歷史邏輯闡明了行政體制改革的內(nèi)在動力，解釋了“為何要改”的問題。行政體制改革的歷史邏輯透視出改革歷程與解決社會主要矛盾之間的關(guān)聯(lián)，解釋了行政體制改革的不斷深化和持續(xù)展開的動力來源，即為有效解決社會主要矛盾提供制度保障。過去的行政體制改革旨在應(yīng)對具體機構(gòu)改革問題，即是一種“問題牽引型改革”，而新時代在社會主要矛盾的指引下，改革由“問題牽引型改革”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳繕?biāo)驅(qū)動型改革”。“目標(biāo)驅(qū)動型改革”是以加快解決社會主要矛盾為方向，以全面建成小康社會為目標(biāo)，這就決定了改革不再是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的表象治理，而是通過轉(zhuǎn)變改革思維來重塑行政體制改革。

其次，理論邏輯引領(lǐng)了行政體制改革的未來方向，明確了“改向什么”的問題。行政體制改革遵循建設(shè)服務(wù)型政府的理論邏輯，這不僅是西方政府改革的研究積累，具有理論層面的借鑒性，同時更歷經(jīng)我國行政體制改革的實踐檢驗，具有現(xiàn)實層面的可行性。因此，建設(shè)服務(wù)型政府為我國行政體制改革提供了理論依據(jù)，并為未來我國行政體制指明了發(fā)展方向。

最后，實踐邏輯構(gòu)建了行政體制改革的具體操作，回答了“如何來改”的問題。行政體制改革的實踐邏輯是在歷史邏輯和理論邏輯得以明確的基礎(chǔ)上，從操作層面說明怎么來推進(jìn)我國行政體制改革。行政體制所包含的職能定位、權(quán)力配置、運行規(guī)則和法律保障四要素有機組成了實踐邏輯的具體步驟，從而確保改革的邏輯脈絡(luò)得以承接和貫徹。

(二)啟示

構(gòu)建行政體制改革的基本邏輯，不僅是對改革開放40多年以來行政體制發(fā)展軌跡的規(guī)律性總結(jié)，也為新時代進(jìn)一步深化行政體制改革提供參考和啟示。

首先，構(gòu)建歷史邏輯有利于深刻認(rèn)知新時代行政體制改革的歷史方位和時代特征。歷史邏輯揭示了行政體制改革與社會主要矛盾之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，揭示了我國行政體制改革的前進(jìn)動因。恰逢我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，社會主要矛盾正發(fā)生改變，因此在新時代背景下，基于行政體制改革的歷史邏輯，通過充分認(rèn)知社會主要矛盾，能夠準(zhǔn)確把握當(dāng)下我國全面深化改革的時代特征和所處的歷史方位，從而找準(zhǔn)行政體制改革的首要問題，更好地滿足有效解決社會主要矛盾的迫切需要。

其次，構(gòu)建理論邏輯有利于正確引導(dǎo)新時代行政體制改革的目標(biāo)設(shè)定和成效評價。行政改革是各種因素共同作用的結(jié)果，盡管行政改革難以完全實現(xiàn)改革者的最初意圖，但行政改革不能僅僅是被動應(yīng)付社會經(jīng)濟力量變化的壓力，而應(yīng)該是在特定改革思想和理論思考下的理性自覺行動。[14]我國行政體制改革在借鑒服務(wù)型政府理論的基礎(chǔ)上，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為總體方向，設(shè)定具體分目標(biāo)并加以落實，以人民是否滿意作為最終衡量改革成效的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而及時調(diào)整改革策略和實施步驟，避免在推進(jìn)行政體制改革過程中出現(xiàn)與總體目標(biāo)相悖的情況。

最后，構(gòu)建實踐邏輯有利于科學(xué)探索新時代行政體制改革的實施路徑和深化方式。行政體制改革的總體成效有賴于各個環(huán)節(jié)和配套操作的系統(tǒng)且持續(xù)的推進(jìn)。實踐邏輯表明了行政體制改革是職能配置、機構(gòu)安排、權(quán)力運行與法治保障的系統(tǒng)工程，需要各個子系統(tǒng)的通力配合和協(xié)調(diào)一致。遵循實踐邏輯的基本脈絡(luò)，有利于從操作層面統(tǒng)籌思考和科學(xué)安排改革的實施路徑和深化方式，使改革的具體實施和頂層設(shè)計相一致，確保改革在有序中穩(wěn)步推進(jìn)。