馬秋影

摘要：本文分析了檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃思路，該思路共分為六部分：明確檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的定位，按照行動(dòng)計(jì)劃的模式編制；分析發(fā)展環(huán)境，準(zhǔn)確判斷檔案事業(yè)發(fā)展趨勢；明確檔案事業(yè)指導(dǎo)方針和目標(biāo)，為檔案事業(yè)發(fā)展鑄魂；明確主要任務(wù)，以“五個(gè)重大”為抓手破解檔案事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題；實(shí)施指標(biāo)驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加強(qiáng)規(guī)劃銜接、堅(jiān)持開門問策，保障規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。

關(guān)鍵詞：檔案事業(yè) 發(fā)展規(guī)劃

以五年規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。[1]地方檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃屬于地方專業(yè)規(guī)劃，是規(guī)劃體系的重要組成部分。編制實(shí)施好地方檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃，描繪好現(xiàn)代化建設(shè)新征程第一個(gè)五年的檔案事業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，更好地發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，意義十分重大。

一、明確檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的定位，按照行動(dòng)計(jì)劃的模式編制

發(fā)展規(guī)劃作為一種前瞻性、戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性的公共政策，在我國政府管理中具有十分重要的引導(dǎo)作用。在規(guī)劃體系上，2005年，國務(wù)院首次提出“三級(jí)三類”規(guī)劃體系。[2]2008年，黨中央、國務(wù)院又將空間規(guī)劃專門獨(dú)立出來，明確了“三級(jí)四類”規(guī)劃體系，[3]以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣各級(jí)規(guī)劃共同組成；強(qiáng)調(diào)下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃互相協(xié)調(diào)，在強(qiáng)化國家總體發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用基礎(chǔ)上，推動(dòng)專項(xiàng)規(guī)劃從“條”上進(jìn)行深化、區(qū)域規(guī)劃從“塊”上予以細(xì)化、空間規(guī)劃從“地”上加以落實(shí)，形成定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。[4]

地方專項(xiàng)規(guī)劃是指以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化安排。[5]地方專項(xiàng)規(guī)劃是地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門指導(dǎo)制定領(lǐng)域發(fā)展、審批或者核準(zhǔn)重大建設(shè)項(xiàng)目、安排財(cái)政支出預(yù)算、制定相關(guān)政策的依據(jù)。[6]地方檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)地方今后五年檔案事業(yè)發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件，要體現(xiàn)地方特色、解決地方事業(yè)發(fā)展中的實(shí)際問題。

2016年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)“十三五”重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃預(yù)案的通知》提出，專項(xiàng)規(guī)劃要在加強(qiáng)重大項(xiàng)目論證的基礎(chǔ)上，著力做深做實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，列入規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，需要具備替代項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)的基本條件和工作基礎(chǔ)，要按照行動(dòng)計(jì)劃的模式編制專項(xiàng)規(guī)劃。按照行動(dòng)計(jì)劃模式編制規(guī)劃就是要實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)、指標(biāo)驅(qū)動(dòng)、政策推動(dòng)，著力做深做實(shí)規(guī)劃內(nèi)容。北京市檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃屬于省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，是“十四五”時(shí)期北京市60個(gè)市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃之一，應(yīng)當(dāng)按照行動(dòng)計(jì)劃的模式編制。[7]

二、分析發(fā)展環(huán)境，準(zhǔn)確判斷檔案事業(yè)發(fā)展趨勢

正確分析發(fā)展環(huán)境，準(zhǔn)確判斷發(fā)展趨勢，才能提出發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。編制地方檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃，要深入研究國際國內(nèi)形勢，研究地方所處發(fā)展階段，從而找準(zhǔn)地方檔案事業(yè)發(fā)展定位，合理確定地方檔案事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。編制地方檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃，要放在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這兩個(gè)大局下來認(rèn)識(shí)和把握?！笆奈濉睍r(shí)期是一個(gè)非常重要的時(shí)期，從“十四五”的第一年——2021年開始，將乘勢而上開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年目標(biāo)進(jìn)軍。

“十四五”時(shí)期，檔案工作發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存：一是新冠肺炎疫情全球蔓延，“十四五”期間的不確定性特點(diǎn)甚為明顯，社會(huì)整體在“六保”態(tài)勢中運(yùn)行，規(guī)劃的戰(zhàn)略選擇應(yīng)當(dāng)是化“?！睘椤皺C(jī)”，聚焦關(guān)鍵和有效目標(biāo)。堅(jiān)持以“虛”帶“實(shí)”，大力拓展線上服務(wù)，以線上為主、線下為輔的O2O模式[8]很可能普遍呈現(xiàn)；堅(jiān)持以“新”謀“勝”，聚焦有限之關(guān)鍵項(xiàng)目，用創(chuàng)新之力謀求突破。檔案工作要強(qiáng)化底線思維、憂患意識(shí)，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中把握檔案工作發(fā)展主動(dòng)權(quán)。二是“黨管檔案工作”的體制優(yōu)勢對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展提供了新機(jī)遇，要優(yōu)化體制機(jī)制，認(rèn)真研究檔案行政機(jī)構(gòu)改革后，如何把“黨管檔案工作”的體制優(yōu)勢發(fā)揮出來，做到上下貫通、執(zhí)行有力。三是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展提出更高標(biāo)準(zhǔn)。四是信息技術(shù)對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展提出更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。五是人民對(duì)美好生活的向往對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展提出了更高要求。就北京來說，北京率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建設(shè)國際一流和諧宜居之都的戰(zhàn)略定位，對(duì)北京市檔案事業(yè)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

三、明確指導(dǎo)方針和目標(biāo)，為檔案事業(yè)發(fā)展鑄魂

指導(dǎo)方針是未來五年的指導(dǎo)思想和主要原則，是規(guī)劃發(fā)展思路的概括和凝練，是戰(zhàn)略意圖的具體體現(xiàn)。在編制地方檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)思想時(shí)應(yīng)以習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作提出的走向——依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化為根本遵循，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想等。此外，指導(dǎo)思想還要體現(xiàn)地方特點(diǎn)，例如編制北京市檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要立足首都城市戰(zhàn)略定位，加快建設(shè)與首善之區(qū)相匹配、與北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的檔案事業(yè)，為建設(shè)國際一流和諧宜居之都做出積極貢獻(xiàn)。地方檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃主要原則應(yīng)當(dāng)包括：堅(jiān)持政治統(tǒng)領(lǐng)、堅(jiān)持依法治理、堅(jiān)持服務(wù)為本等。

發(fā)展目標(biāo)是指整個(gè)國家或某些領(lǐng)域，通過發(fā)展實(shí)踐期望達(dá)到的程度和標(biāo)準(zhǔn)。2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，21世紀(jì)中葉將中國建成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，是中國社會(huì)主義現(xiàn)代化最重要的發(fā)展主題、最核心的發(fā)展目標(biāo)和最大的發(fā)展任務(wù)。[9]在設(shè)定北京市檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)率先放眼基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)測2035年檔案事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在2035年目標(biāo)中謀劃檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，以三個(gè)五年規(guī)劃持續(xù)接力，實(shí)現(xiàn)2035年目標(biāo)。編制北京市檔案事業(yè)“十四五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)時(shí)，要在檔案治理、檔案資源、檔案服務(wù)、檔案安全、檔案信息化和檔案人才隊(duì)伍等方面實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

四、明確主要任務(wù)，以“五個(gè)重大”為抓手破解檔案事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題

主要任務(wù)是五年規(guī)劃的核心內(nèi)容，要突出地方特色、前瞻性和創(chuàng)新性?！笆奈濉逼陂g檔案工作的主要任務(wù)有：第一，圍繞黨和國家大局，加強(qiáng)檔案服務(wù)體系。以北京市為例，北京市提出“十四五”時(shí)期要著眼推動(dòng)首都新發(fā)展，處理好“都”與“城”的關(guān)系，加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)，提高“四個(gè)服務(wù)”水平。北京市檔案事業(yè)要緊緊圍繞服務(wù)首都功能建設(shè)，大力提高為“四個(gè)中心”服務(wù)保障水平。第二，滿足人民對(duì)美好生活向往，加強(qiáng)檔案開放利用。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，積極回應(yīng)廣大人民群眾對(duì)檔案利用日益增長的實(shí)際需求，加快檔案開放共享，讓人民群眾利用檔案更方便、更快捷，有更多獲得感。此外，檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃還要在大力推進(jìn)檔案治理體系、檔案資源體系、檔案安全體系，大力提升檔案信息化建設(shè)水平和檔案干部隊(duì)伍素質(zhì)等方面積極謀劃。

主要任務(wù)要按照細(xì)化、量化、項(xiàng)目化、具體化的要求編制，確保落地完成。以北京市檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為例，要重點(diǎn)研究提出“十四五”時(shí)期重大工程項(xiàng)目、重大政策舉措、重大改革舉措、重大平臺(tái)、重大布局即“五個(gè)重大”，以“五個(gè)重大”為規(guī)劃落地實(shí)施的重要抓手，破解地方檔案事業(yè)發(fā)展中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

五、實(shí)施指標(biāo)驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

規(guī)劃應(yīng)提出“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展的具體指標(biāo)，通過指標(biāo)設(shè)置，層層傳導(dǎo)工作任務(wù)，強(qiáng)化落實(shí)責(zé)任導(dǎo)向，切實(shí)將全市檔案部門的注意力和關(guān)注點(diǎn)進(jìn)一步引導(dǎo)到轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效上來。指標(biāo)包括預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為實(shí)現(xiàn)；約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績效考核中。[10]

地方檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)置的指標(biāo)大多屬于預(yù)期性指標(biāo)。北京市檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)設(shè)置執(zhí)法檢查覆蓋率、綜合檔案館開放審核檔案數(shù)量、建成全國數(shù)字檔案館（室）數(shù)量、電子檔案接收覆蓋率等約20項(xiàng)指標(biāo)。在設(shè)置指標(biāo)時(shí)，應(yīng)經(jīng)過大量調(diào)查研究，力求科學(xué)、合理，并與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一致。例如，設(shè)置的市和區(qū)檔案館專業(yè)檔案占館藏檔案的比例不低于20%的指標(biāo)，要與《國家檔案局關(guān)于開展副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)工作的通知》（檔函〔2017〕211號(hào)）設(shè)定的指標(biāo)相一致。

六、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、堅(jiān)持開門問策，保障規(guī)劃的科學(xué)性和有效性

加強(qiáng)規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)是保障規(guī)劃科學(xué)性、有效性的必要環(huán)節(jié)。在制定地方“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要與國家檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃緊密銜接，要與同級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要銜接，要與同級(jí)其他重要專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，還要與地方“十三五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”。

編制規(guī)劃要堅(jiān)持開門問策，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來；切實(shí)把社會(huì)期盼、群眾智慧、專家意見、基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中，齊心協(xié)力把規(guī)劃編好。[11]要召開專家咨詢會(huì)、征求意見會(huì)、專家論證會(huì)等，深入到相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)查研究，切實(shí)做好開門問策工作，保障規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。

此外，還要制訂規(guī)劃實(shí)施方案，促使規(guī)劃有效落實(shí)。過去發(fā)展規(guī)劃存在“重編制、輕實(shí)施”的問題，“十三五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綱要出臺(tái)后，中辦、國辦首次印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》，初步建立起系統(tǒng)、完整的實(shí)施機(jī)制。[12]地方檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過政府批準(zhǔn)發(fā)布后，要盡快制訂實(shí)施方案，明確規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)分工、實(shí)施時(shí)間表和路線圖，確保規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)有效落實(shí)，把規(guī)劃藍(lán)圖變?yōu)榘l(fā)展實(shí)效。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見[EB/OL].[2020-10 -30].http ： //fgw.zhuzhou.gov.cn/c14809/20190926/ i982135.html.

[2][3][4][5][6]楊偉民.新中國發(fā)展規(guī)劃70年[M].北京：人民出版社， 2019：88，88，88，202，202.

[7]北京市發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于進(jìn)一步做好“十四五”市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作的通知[Z].

[8]O2O即Online To Offline，也即將線下商務(wù)機(jī)會(huì)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合在一起，讓互聯(lián)網(wǎng)成為線下交易的前臺(tái)。

[9]楊育慶.中國省級(jí)五年規(guī)劃發(fā)展研究[M].北京：中國計(jì)劃出版社，2019：1.

[10]中辦國辦.關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見[EB/OL].[2020-10-30].http：//www. gov.cn/zhengce/2016-10/23/content_5123382.htm.

[11]習(xí)近平對(duì)“十四五”規(guī)劃編制工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好[N].人民日報(bào)，2020-8-7（001）.

[12]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見（國發(fā)〔2007〕21號(hào)）[EB/OL].[2020-10-30].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008 - 03/28/content_ 1811.htm.

作者單位：北京市檔案局