周千荷 呂堯 韓杰超 孫小越

摘? ?要：美國是信息技術的領先者，政府信息化、數字化程度高。為提高政府數據利用價值，提升政府工作效率，促進數據共享，以及為社會組織和民眾所使用，美國在政府數據開放方面開展一系列舉措。文章介紹了美國政府在推動數據開放共享方面開展的工作，分析了美國政府數據開放共享的特點，希望通過分析借鑒其成功經驗，為我國更好地開展政府數據開放共享與合作提供參考。

關鍵詞：政府數據;開放共享;政府治理

中圖分類號： TP309? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

1 引言

隨著全球開放數據運動的迅猛發(fā)展，各國政府越來越重視政府數據的開放共享與合作。政府數據的利用不僅僅能打破“數據孤島”、整合資源、提升政府工作效率，還能為社會組織和民眾所利用，有效地提高數據的再利用價值。美國作為全球開放數據運動的領先者，在加強開放政府數據與合作共享方面一直走在世界前列，本文希望通過分析美國經驗做法，為我國政府數據開放共享與合作提供參考和借鑒。

2 美國政府數據開放共享綜述

對于政府數據開放，美國是全球最堅定的倡導者和實踐者之一。美國認為，數據是具有價值的國家資本，理應向公眾及社會開放，進而充分實現其價值。1789年，美國國會制定了《管家法》，對美國政府政務公開做出規(guī)定，但數據開放的效果并不理想。進入20世紀，人們逐漸對政府數據公開產生需求，于是美國國會于1946年通過《聯(lián)邦行政程序法》，規(guī)定行政機構必須向公眾提供行政資料，然而該法在標準厘定等方面存在缺陷，因此也阻礙了政府數據的開放共享。改變這一狀況的是1966年通過的《信息自由法》，作為美國政府數據公開的里程碑，該法規(guī)定了行政機關向民眾提供行政數據的義務，并指出“政府信息公開是原則，不公開是例外”。隨后，美國出臺并完善了一系列有關政府數據公開的法律法規(guī)，為政府數據開放共享打下堅實基礎。

除了加強頂層設計，美國政府還通過投資核心技術開發(fā)為政府數據開放提供支持。例如，2011年國家科技委員會專門成立“大數據高級督導組（Big Data Senior Steering Group，BDSSG）”，負責確定聯(lián)邦政府當前需要開展的大數據研發(fā)任務。2012年3月29日，美國奧巴馬政府白宮科技政策辦公室發(fā)布“大數據研究與開發(fā)計劃”，首批共有六個部門宣布投資2億美元，用于在本領域內先進工具與核心技術的研發(fā)和應用，共同提高收集、存儲、保留、管理、分析和海量數據所需核心技術的先進性。

在通過網站實現政府數據開放共享方面，美國政府也積累了豐厚的經驗。1995年共和黨眾議院所創(chuàng)建的THOMAS.gov，是美國開放政府數據的最早縮影，能夠為公眾提供有關立法的全面信息。隨后，國民人口及經濟數據共享網站Census.gov、競選財政數據共享網站OpenSecrets.org、國會相關數據共享網站GovTrack.us相繼出現，逐漸讓數據走出政府。2009年，整合了聯(lián)邦政府各行政部門數據的政府數據開放平臺Data.Gov誕生，該平臺追求第一時間向公眾提供全面完整的數據，是美國國家級政府數據開放平臺。

3 美國政府數據開放共享的特點

3.1 通過完善法律體系保障數據自由開放

美國建立了一套較為完善的法律體系來保證政府數據的開放性以及公眾所獲數據的質量和數量。例如，《陽光下的政府法》對聯(lián)邦政府機構會議的公開做出規(guī)定，公眾有權獲得關于聯(lián)邦政府制作決定過程的最充分的可以使用的情報，是行政民主化、公開化的重要體現。2002年《電子政務法》也指出聯(lián)邦政府機構應更廣泛地使用因特網為公眾提供信息和服務。之后，隨著奧巴馬的上臺，美國政府數據開放活動進入新的階段。2009年，奧巴馬簽署了《透明與開放的政府備忘錄》，將加強合作提高到國家的戰(zhàn)略高度，指出要“通過鼓勵聯(lián)邦政府內部、各級政府之間以及其他政府機構和私人機構之間的合作和建立伙伴關系來提高政府的工作效率”。2010年，美國白宮總統(tǒng)科技政策辦公室在公共論壇中提出：“鼓勵政府與私營組織進行合作，通過與基金會以及其他聯(lián)邦資助機構建立伙伴關系，以提高數據訪問和兼容性”。2015年，美國頒布《第三份開放政府國家行動計劃》，要求“加強聯(lián)邦政府與創(chuàng)新者之間的合作，開發(fā)出更多的高價值數據集和可視化工具，滿足公眾的需要”。2016年，美國又發(fā)布《聯(lián)邦大數據研究與開發(fā)戰(zhàn)略計劃》并指出“創(chuàng)建和加強國家大數據創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，應該建立持續(xù)的機制來提高聯(lián)邦機構在大數據領域進行合作的能力”。而2018年12月21日啟用的《公共、公開、電子與必要性政府數據法案》（又稱《開放政府數據法案》），標志著美國政府在數據開放上又邁出歷史性的一步。它奠定了政府數據開放的兩個基本原則：一是在不損害隱私和安全的前提下，政府信息應以機器可讀的格式默認向社會公眾開放;二是聯(lián)邦機構在制定公共政策時，應當循證使用。這些法律條文為美國政府數據開放提供了保障，是美國政府數據開放走在世界前列的制度基礎。

3.2 制定政策執(zhí)行機制確保數據開放落到實處

1973年，普雷斯曼和韋達夫斯基對美國聯(lián)邦政府“奧克蘭計劃”的執(zhí)行進行了跟蹤研究。研究表明，這一為創(chuàng)造就業(yè)機會而制定的政府項目并沒有按政策制定者所設想的那樣取得預定的目標。該項研究在西方引起了研究政策執(zhí)行的熱潮，標志著西方“執(zhí)行運動”（Implementation Movement）的興起。執(zhí)行運動強調將政策觀念的內容轉化為實際效果以實現政策目標，注重政府政策的執(zhí)行力。美國政府為了保障數據開放共享的政策落到實處，制定了配套的政策執(zhí)行機制。在人力方面，奧巴馬政府先后創(chuàng)設聯(lián)邦政府首席信息官、首席技術官和首席數據官，在聯(lián)邦政府信息化頂層設計、技術政策制定、技術專項預算管理、數據戰(zhàn)略規(guī)劃等多個方面為美國政府數據的共享開放提供支持。同時，為了確保各行政部門可通過政府平臺發(fā)布和共享數據，美國政府還跨部門成立了高級顧問組，為聯(lián)邦政府行政管理及預算局提供政府數據開放共享的戰(zhàn)略。在技術支持方面，美國政府成立了數字服務創(chuàng)新中心，幫助各政府機構開發(fā)網絡應用程序接口、優(yōu)化數據共享開放系統(tǒng)，使政府各部門和公眾能獲取高價值的數據。

在監(jiān)管方面，為了確保政府數據開放共享政策的落實，美國政府設立了Data.gov行政督導委員會和Data.gov項目管理辦公室，由他們?yōu)镈ata.gov這一政府數據開放平臺提供政策執(zhí)行方面的建議。此外，《信息自由法》執(zhí)行情況的監(jiān)測也交由司法部的信息政策辦公室（OIP）負責。為了推動政策的落實，OIP發(fā)布了名為“FOIA.gov”的網站，列舉了有關《信息自由法》的常見問題及回答，提供了其他機構數據開放網站的鏈接，還將執(zhí)行情況良好、信息自由方面表現優(yōu)異的機構名稱分別列出以作激勵。

3.3 建立多樣化的數據開放共享平臺增強政府數據利用

Data.Gov的誕生及實現將美國政府數據推向一個開放的新高度，該平臺的成功離不開三處特點。

一是數據可操作性強。Data.gov為用戶提供了來自50多個組織的近20萬個數據集，涉及農業(yè)、商業(yè)、教育、海洋、公共安全等10多個主題。在Data.gov這一平臺上，數據以XML、PDF、CSV、DOC、JSON等多種格式呈現，并且同一組開放數據集，其可供用戶選擇的格式也多種多樣。豐富的數據格式可以滿足不同用戶的需求，為用戶提取、使用數據提供方便。此外，用戶還可以通過該平臺獲得數據分析、摘錄、提取、格式轉換等數據處理工具與應用程序，將原始數據按個人需求進行轉化，增強了數據的可利用性。

二是檢索功能強。數據平臺的檢索功能是影響資源獲取利用效果的因素之一，Data.gov為用戶提供了直接檢索、按分類檢索和按位置檢索三種檢索方式。直接檢索是指在平臺網站搜索框中輸入關鍵詞直接搜索相關數據，搜索到的結果不僅可以按照相關性、名稱、最新修改、受歡迎程度和添加日期等方式進行排序，還能夠以“列表”或“條目”的方式進行呈現，用戶可以根據自身的需要，在這一繁一簡兩種呈現效果中自由切換。按分類檢索是指按平臺網站提供的主題、標簽、數據集類型、發(fā)布者、組織類型等類別進行搜索。按位置檢索是指用戶在Data.gov提供的電子地圖上定位出想要獲取的數據集有關的地理位置，便可以檢索出與該位置相關的數據集。Data.gov從用戶角度出發(fā)，設置出的檢索方式和分類體系能夠最大化方便用戶檢索，為用戶獲取數據集提供了極大的便利。

三是用戶參與度高。Data.gov為用戶創(chuàng)造了豐富的數據參與利用機會，增強了政府與用戶的互動，從而促進了政府數據的開放共享。在數據分享方面，Data.gov提供了信息分享功能，用戶可將部分政府數據分享到Youtube、Flickr和Facebook等社交媒體上，方便數據走出政府，走向公眾。在信息交流方面，為了方便與用戶的溝通交流，提高用戶的滿意度，Data.gov設置了“問詢”“請求”和“問題報告”三大板塊提高用戶的參與度。用戶可以通過發(fā)送郵件、@網站Twitter、在線提問等方式進行意見反饋、數據集申請以及網站問題報告。這些反饋的內容會被政府記錄收集，從中整理出具有實用性的建議進行落實。此外，平臺還開放了評論功能，用戶可以建立個性化的網絡社區(qū)對部分主題進行參與討論，直接參與到公共事務中來。用戶參與利用機制是Data.gov的核心精神之一，通過吸收聽取來自各行各業(yè)公眾發(fā)表的見解及評論，政府可以更加直觀地了解用戶需求，從而針對這些需求對平臺進行優(yōu)化，為政府數據的開放共享提供便捷之路。

3.4 通過全方位的推廣與合作助力公眾參與政府治理

美國政府數據開放共享的成功離不開全方位的推廣與合作。在推廣方面，美國政府通過任命“數據推廣員”、成立推廣團隊來對政府數據開放共享進行宣傳。為了推廣開放數據的價值、提高公眾對于Data.gov這一政府數據開放共享平臺的認識，美國政府還開展了一系列與大數據有關的活動。例如，開展“藍紐扣”計劃，指導消費者如何安全地獲取健康信息、管理健康與經濟狀況;啟動“綠紐扣”項目，為公眾提供最新的能源消費數據;教育部設立“我的學生數據”項目，幫助學生和資助人共享聯(lián)邦助學數據;國稅局創(chuàng)辦“創(chuàng)建副本”計劃，通過共享納稅人的數據，方便居民進行抵押貸款等賬戶操作。

在合作方面，政府各部門之間通過內部的數據管理員與Data.gov項目管理辦公室構建起合作關系，以便更好地在Data.gov這一平臺上管理本部門相關數據。同時，政府與企業(yè)之間也建立起合作，通過舉辦競賽等方式提高政府數據的利用度。例如，美國政府和Challenge Post合作推出了一個在線競賽網站—Challenge.gov：一方面，公眾可以通過回答網站上發(fā)布的公眾事務問題獲得獎金;另一方面，政府也能夠從公眾提交的具有建設性的中得到啟發(fā)，推動政府處理公務模式的創(chuàng)新。美國政府還與Code for America等組織合作舉辦“公民黑客日”等活動，公眾通過利用美國勞工部、國家航空航天局等政府機構公開的數據和技術，為美國當前面臨的各類挑戰(zhàn)提供新的解決方案。政府與企業(yè)聯(lián)合舉辦的競賽活動為公民參與政府治理開通了綠色通道，也為政府數據的創(chuàng)新應用提供推動力。

4 啟示建議

4.1 立法明確數據使用和保護

制定法律法規(guī)，通過立法為政府數據開放共享奠定基礎，確定數據使用和保護的基本原則。法律中需明確的五個方面：一是確定數據的所有權，根據數據的產生方式，明確數據的歸屬權，政府數據包括對公服務收集的企業(yè)和個人數據，及其自身產生的數據，通過立法明確各類數據的所有權，維護所有者的基本權益;二是確定數據的使用權，明確公民、企業(yè)在合法、合情、合理的情況下，使用本國政府數據，是賦予本國公民的一項基本權利;三是確定數據開放的責任，明確公開共享數據是政府一項重要且必要的工作，在不損害隱私和安全的前提下，政府應當向當事人、公眾公開共享政府相關數據;四是確定隱私保護的義務，明確政府、個人、企業(yè)以及各類數據公開共享對象有保護隱私的義務;五是確定數據非法使用的罰則，明確不得非法使用政府數據的各種情況，對于造成危害和影響的行為設定明確的處罰條款。

4.2 建立數據開放共享工作機制

參考美國的方式，從人力、技術、監(jiān)管等方面統(tǒng)籌考慮，建立全面的數據開放共享工作機制。在人力方面，建立推動政府數據共享的頂層協(xié)調機構，負責協(xié)調各部門及各級政府、制定數據共享頂層設計、謀劃技術政策路線、預算制定及執(zhí)行管理、起草戰(zhàn)略規(guī)劃及配置政策。組建支撐隊伍，協(xié)助頂層協(xié)調機構推動政府數據開放共享的實施。建立由法律、信息化、網絡安全等各領域專家組成的專家組，為實施政府數據開放共享提供指導及對策建議。在技術方面，籌建技術支持中心，負責數據共享技術路線實施、數據需求調研、數據格式制定、政府機構數據接口設計、數據共享平臺的優(yōu)化和運維、數據中心的災備恢復和應急處理，協(xié)助政府處理數據共享涉及各類信息化和信息安全問題。在監(jiān)管方面，指派或設定部門負責監(jiān)督、指導各部門和各級政府數據共享及開放落實情況，包括監(jiān)測共享渠道是否暢通、統(tǒng)計數據共享量、監(jiān)督預算執(zhí)行情況、接受數據共享方面的舉報投訴、開展數據共享宣傳及問題解答等，統(tǒng)籌評估政府數據共享開放執(zhí)行情況。通過建立完善的工作機制和工作制度，保障數據開放共享落到實處。

4.3 建設基于區(qū)塊鏈技術的數據共享開放平臺

利用區(qū)塊鏈技術打破“數據孤島”，建設從中央到地方的分布式數據共享平臺，實現數據的分層分級共享，運用智能合約實現數據的自動匯總、整理、分發(fā)。

一是推動政務平臺和資源整合，充分利用各級政府部門已有設施，通過改造升級構建區(qū)塊鏈數據共享平臺，實現各級各部門平臺的互聯(lián)互通、數據格式的統(tǒng)一。

二是加快農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息化建設，通過建設基于區(qū)塊鏈的底層基礎設施，降低使用成本，實現互聯(lián)網村村通，確?？鐚蛹?、跨部門、跨地域的進行政府間數據共享和業(yè)務信息的互聯(lián)互通。

三是建設數字簽名信息訪問授權系統(tǒng)，充分利用數字證書、CA認證證書建立安全有效的信任體系和責任劃分體系，實現在數據共享、信息訪問過程中的身份授權，并保證數據的真實性。

四是完善數據共享平臺功能細節(jié)，參考美國方式對數據搜索、使用等功能進行強化。針對平臺檢索功能，設計合理的海量數據存儲格式，及多維度的數據分類體系，提供方便快捷、準確多樣的檢索方式。增強可操作性，向用戶提供DOC、PDF等多種格式數據，使用區(qū)塊鏈存證進行數據上鏈，提供提取、格式轉換等基本功能，同時允許加載合規(guī)的第三方數據分析等數據處理工具與應用程序，增強數據的可利用性。增強數據流轉、傳播渠道，通過與支付寶、微信等互聯(lián)網應用的合作，建立多種數據傳播、分享渠道，增強數據傳播能力。

五是加強數據保護，利用區(qū)塊鏈智能合約、零知識證明、同態(tài)加密等技術對數據進行隱私保護，同時建立數據容災備份及應急恢復機制，設置網絡安全保護措施，制定數據隱私保護策略，保護數據存儲安全和應用安全。

4.4 開展數據共享培訓宣傳

在政府內部，對公職人員進行教育培訓，將數據共享等政務服務納入干部教育培訓體系，定期組織開展培訓，邀請技術專家、學者授課，邀請技術人員對數據共享平臺使用遇到的問題進行指導和解答。同時，加強專業(yè)人才的引進，逐步建立一支具備互聯(lián)網思維和技能、熟悉精通政務工作的專業(yè)化隊伍。其次，面向社會開展多樣的宣傳活動，制定政府數據共享開放宣傳科普視頻，通過微信、微博、短視頻、直播平臺等新媒體渠道對數據共享進行宣傳，組織開展宣傳周、知識競賽等活動，指導個人、企業(yè)如何快速地獲取所需的政府數據、如何安全地使用數據、如何與政府互動，提高公眾對政府數據應用的認知，推動政府工作模式的創(chuàng)新，促進社會對政府數據的利用，提升政府數據的價值。

5 結束語

美國在促進政府數據開放和共享方面開展的工作，對各國具有重要借鑒意義。本文對美國政府數據開放和共享進行了概述，總結了美國政府數據開放共享的特點，詳細分析了美國保障數據自由開放方面的立法，政府在推動數據開放方面的政策及執(zhí)行機制，政府數據開放平臺的特點，以及公眾參與政府治理的方式方法。通過分析介紹為我國政府實施數據開放共享提供參考。

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作者簡介：

周千荷（1995-），女，漢族，山東濟南人，澳大利亞新南威爾士大學，碩士，賽迪研究院網絡安全研究所，助理研究員;主要研究方向和關注領域：數據安全、網絡安全政策研究。

呂堯（1984-），男，漢族，陜西寶雞人，西安電子科技大學，碩士，賽迪研究院網絡安全研究所，助理研究員;主要研究方向和關注領域：信息安全、網絡安全、電子認證領、密碼。

韓杰超（1993-），男，蒙古族，山東青島人，香港中文大學，碩士，賽迪（青島）區(qū)塊鏈研究院有限公司，助理研究員;主要研究方向和關注領域：區(qū)塊鏈、數據安全、信息安全。

孫小越（1993-），女，漢族，山東青島人，青島理工大學，碩士，賽迪（青島）區(qū)塊鏈研究院有限公司，助理研究員;主要研究方向和關注領域：區(qū)塊鏈技術、數字經濟、網絡安全。