嚴(yán)莉敏

【摘 要】本文對人民銀行績效管理發(fā)展歷程進(jìn)行了全面梳理，并從基層央行視角分析了預(yù)算績效管理在實(shí)踐探索和推進(jìn)中存在的一些問題，并提出了推進(jìn)人民銀行預(yù)算績效管理的具體方法和建議。

【關(guān)鍵詞】人民銀行;預(yù)算;績效管理

預(yù)算績效管理是一種先進(jìn)的管理模式。實(shí)施預(yù)算績效管理有助于節(jié)約政府部門公共支出成本、提高財政資金使用效率、增強(qiáng)政府部門公信力。2011年，財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》，要求逐步建立貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。2018年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確了新時期實(shí)施全面預(yù)算管理工作的總體要求，提出力爭用3至5年時間逐步建立一套全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。人民銀行作為政府職能部門，推動全面預(yù)算績效管理既是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，也是深化央行內(nèi)部治理現(xiàn)代化的有力抓手。

一、人民銀行系統(tǒng)預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

預(yù)算績效管理最先起源于西方國家，自20世紀(jì) 80年代在西方國家廣泛實(shí)施并取得明顯成效以來，逐步在世界范圍掀起了推行預(yù)算績效管理改革的浪潮。21世紀(jì)初，績效管理的理念開始引入我國，經(jīng)過近20年的發(fā)展，已經(jīng)逐步滲透到財政資金的各個部門和預(yù)算管理的各個層面，對財政管理活動產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從預(yù)算績效管理在人民銀行系統(tǒng)的實(shí)踐情況來看，大致可以分為三個階段。

1.起步探索階段（2011～2013）。

2000年起，國內(nèi)部分省份開始探索績效評價試點(diǎn)，從此拉開了預(yù)算績效管理的序幕。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”后，財政部陸續(xù)制定出臺了指導(dǎo)性文件，對績效評價工作“誰來評、評什么、怎么評”等問題做出了一系列規(guī)定，開始邁上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道。2006年開始，財政部開始有計劃、有步驟地組織中央部門開展預(yù)算支出績效評價試點(diǎn)工作。2011年初，財政部在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對《財政支出績效評價管理暫行辦法》進(jìn)行了修訂，并作為統(tǒng)一指導(dǎo)全國的績效評價管理辦法，此舉也標(biāo)志著以績效評價為主要手段的預(yù)算績效管理工作在全國范圍內(nèi)展開。2011年4月財政部第一次全國預(yù)算績效管理工作會議提出“建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”。

在此背景下，人民銀行總行于2011年10月在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行財務(wù)管理的通知》中首次提到，要積極探索項(xiàng)目資金考核機(jī)制，有效降低行政成本，提高資金使用效益。2012年，要求轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)選擇一個規(guī)模不低于1000萬元的項(xiàng)目作為試點(diǎn)績效目標(biāo)管理。2013年，要求分支機(jī)構(gòu)擴(kuò)大績效目標(biāo)管理范圍到本單位項(xiàng)目支出規(guī)模的20%。

2.逐步發(fā)展階段（2014～2017年）。

2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求各級預(yù)算單位和所有財政資金都要納入績效管理范圍。此后，績效評價重點(diǎn)開始由項(xiàng)目支出逐步向部門整體支出和政策等方面拓展。

同年，人民銀行總行制定《關(guān)于2014年度預(yù)算績效試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》，選定2個行政事業(yè)類科目為試點(diǎn)項(xiàng)目，正式部署分支機(jī)構(gòu)開啟績效評價試點(diǎn)工作。2015年，績效評價試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量擴(kuò)大，同時開始著手績效指標(biāo)體系建設(shè)，并首次提出促進(jìn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。2016年，預(yù)算績效目標(biāo)范圍覆蓋到所有項(xiàng)目。2017年，人民銀行預(yù)算績效工作實(shí)現(xiàn)了3個首次：一是首次與費(fèi)用預(yù)算指標(biāo)同步下達(dá)績效試點(diǎn)項(xiàng)目;二是首次在年度中間開展了全部項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，并初步建立了執(zhí)行監(jiān)控指標(biāo)體系;三是首次要求項(xiàng)目實(shí)施單位對全部項(xiàng)目支出開展績效自評。預(yù)算編制中，也首次提出了績效公開和評價結(jié)果應(yīng)用的工作要求。在總行印發(fā)的《中國人民銀行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016～2020年）》和《中國人民銀行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型實(shí)施方案（分支機(jī)構(gòu)和所屬企事業(yè)單位部分）》中，均將預(yù)算績效管理作為重要組成部分和工作任務(wù)納入工作轉(zhuǎn)型要求。

3.全面發(fā)展階段（2018年以來至今）。

在這一階段，預(yù)算績效管理邁入了提質(zhì)增效階段，確立了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式。2018年9月，黨中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對預(yù)算績效管理做出了一系列頂層設(shè)計和重大部署，并明確了任務(wù)時間表，為各地推進(jìn)預(yù)算改革提供了基本遵循。同年11月，財政部下發(fā)了貫徹落實(shí)意見，將全面實(shí)施預(yù)算績效管理確立為財政預(yù)算工作的重點(diǎn)，明確了若干重點(diǎn)環(huán)節(jié)，并分別對中央部門和省級層面、市縣層面提出了工作目標(biāo)要求。隨著中央頂層設(shè)計總體框架的基本確立，各地紛紛加大了預(yù)算績效管理的工作力度。

2018年人民銀行總行提出積極引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門有效參與績效自評工作，提升業(yè)務(wù)管理與績效管理融合度?？傂邢逻_(dá)項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系，逐步建立符合人民銀行履職實(shí)際的績效評價指標(biāo)體系。2019年人民銀行總行制定《中國人民銀行預(yù)算績效管理辦法（試行）》，從制度層面明確業(yè)務(wù)部門績效管理職責(zé)，要求將預(yù)算績效管理與預(yù)算管理同步規(guī)劃、同步實(shí)施、相互配合，并要求各分支機(jī)構(gòu)逐步將預(yù)算資金的重大政策和重大項(xiàng)目全面納入預(yù)算績效管理，將預(yù)算績效管理從項(xiàng)目支出拓展到本單位整體績效管理。2020年人民銀行各分支機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際，陸續(xù)制定本單位預(yù)算績效管理相關(guān)制度或?qū)嵤┘?xì)則。至此，人民銀行預(yù)算績效管理按下了快進(jìn)鍵，橫向覆蓋所有部門，縱向上貫穿各級機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中不斷完善適合人民銀行履職特點(diǎn)的預(yù)算績效管理體系。

二、基層央行預(yù)算績效管理的工作實(shí)踐

1.預(yù)算績效管理機(jī)制逐步形成。一是制度方面，根據(jù)人民銀行的性質(zhì)、職能和業(yè)務(wù)的特殊性，結(jié)合人民銀行的職能定位、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，人民銀行省級已制定適合人民銀行工作實(shí)際的預(yù)算績效管理相關(guān)制度和配套辦法，市級和縣支行正在研究制定本級制度或辦法，目前以總行和上級行成熟預(yù)算績效管理制度為指引，解決全面實(shí)施預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性與復(fù)雜性問題。二是組織架構(gòu)方面，縱向上已形成以上層設(shè)計為主、自上而下的管理模式，確定“三上”評價方式，即績效目標(biāo)申報、年終績效執(zhí)行監(jiān)控以及全年度績效評價。橫向上明確了業(yè)務(wù)部門和會計部門主體責(zé)任，黨委（組）會是最高決策機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理委員會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，組織、人事、財務(wù)、資產(chǎn)、審計等部門任成員，預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在會計財務(wù)部門，負(fù)責(zé)本單位職能部門的協(xié)調(diào)配合工作和績效管理制度建設(shè)等，定期召開預(yù)算管理研究預(yù)算績效工作，有效發(fā)揮在預(yù)算管理中積累的“矩陣式”管理模式經(jīng)驗(yàn)。

2.預(yù)算績效管理范圍不斷擴(kuò)大。一方面，以“進(jìn)位趕超”策略實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金“全覆蓋”，2019年轄內(nèi)所有預(yù)算單位安排的項(xiàng)目資金全部納入績效目標(biāo)管理，并對所有納入績效目標(biāo)管理的項(xiàng)目進(jìn)行績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”，每月編制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及費(fèi)用對比表，年中開展一次績效監(jiān)控，次年一季度開展績效評價。另一方面，通過分步實(shí)施，逐步在經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上縱深推進(jìn)，不斷優(yōu)化預(yù)算績效管理工作的深度與質(zhì)量。如轄內(nèi)多家縣支行擬于2020年先行先試，開始探索本單位整體預(yù)算支出績效評價。

3.預(yù)算績效評價指標(biāo)體系相對固定。實(shí)際工作中，基層央行基本上參照總行制定共性指標(biāo)進(jìn)行績效評價。近年來，基層央行積極推進(jìn)項(xiàng)目績效評價工作，已實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出績效自評全覆蓋。2019年績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控對16個項(xiàng)目進(jìn)行績效自評，分產(chǎn)出、效益、滿意度三個一級指標(biāo)，數(shù)量、質(zhì)量、時效、生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展等多個二級指標(biāo)，共涉及160多個三級指標(biāo)，平均每個項(xiàng)目約10個三級指標(biāo)，與2018年比，評價指標(biāo)基本穩(wěn)定?；鶎友胄性陧?xiàng)目支出績效評價過程中均采用人民銀行項(xiàng)目支出共性指標(biāo)，個性指標(biāo)極少。

4.預(yù)算績效評價方式為績效自評為主。預(yù)算績效評價方式一般分為績效自評、重點(diǎn)評價和再評價?？冃ё栽u是預(yù)算資金使用部門對照預(yù)算編制設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，填報年度實(shí)際完成值，并對未完成績效目標(biāo)及指標(biāo)的原因進(jìn)行分析，研究提出解決措施。業(yè)務(wù)部門對自評結(jié)果涉及基礎(chǔ)資料的真實(shí)性、合法性、完整性負(fù)責(zé)。會計財務(wù)部門對績效自評結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核，督促業(yè)務(wù)部門改進(jìn)管理，提升績效。基層央行基本上采用績效自評，績效外部評價尚處于摸索階段，實(shí)踐較少。

三、基層央行預(yù)算績效管理存在的問題

經(jīng)過近10年的發(fā)展，人民銀行預(yù)算績效管理從無到有，從個別試點(diǎn)到全面鋪開，整體上取得了較大進(jìn)展，并在一系列關(guān)鍵性難題上取得了重大突破。但與預(yù)算績效管理內(nèi)在要求和實(shí)施宗旨相比，仍然存在不少問題和不足，需不斷探索加以解決。

1.橫向協(xié)作環(huán)境有待提高。預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)相對健全，但業(yè)務(wù)部門職能未充分發(fā)揮，在落實(shí)績效管理各環(huán)節(jié)具體工作中，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、會計財務(wù)部門監(jiān)督指導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門執(zhí)行推進(jìn)的工作合力。一方面，由于傳統(tǒng)的預(yù)算管理觀念重資金使用合規(guī)性，輕效益性，績效評價只對資金使用情況進(jìn)行分析，在對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價、對職能部門進(jìn)行考核時，也往往關(guān)注取得的成績、忽略付出的成本。另一方面，預(yù)算績效管理觀念尚未得到普遍關(guān)注與重視，預(yù)算績效管理工作在較大范圍內(nèi)仍被認(rèn)為僅是會計財務(wù)部門的事，業(yè)務(wù)部門局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，造成實(shí)際工作中績效評價工作成為財務(wù)部門的單方面行為，導(dǎo)致預(yù)算績效的評價結(jié)果與預(yù)算決策的結(jié)合度不高。

2.績效評價指標(biāo)和方法有待完善。一是個性指標(biāo)缺失?；鶎友胄性诳冃гu價環(huán)節(jié)采用總行設(shè)定的通用、共性指標(biāo)，反映基層單位實(shí)際的個性、特殊指標(biāo)幾乎沒有，在此基礎(chǔ)上的得出的績效評價結(jié)論是否符合基層行履職實(shí)際有待商榷。二是績效評價程序不完善，未能貫穿財務(wù)管理全過程。預(yù)算支出績效評價工作僅在次年一季度對上年項(xiàng)目支出開展績效評價，未對預(yù)算支出的全過程實(shí)施跟蹤評價，未建立定期回顧績效的程序，績效評價工作中存在重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象。從近年的項(xiàng)目支出進(jìn)度事實(shí)看，部分項(xiàng)目支出存在前慢（前10個月，個別接近0%）后滿（100%）年前“沖關(guān)”情況，因全年完成預(yù)算績效目標(biāo)，所以預(yù)算績效評價結(jié)果還相對較好。但縱觀全年情況，前10個月因預(yù)算沒有執(zhí)行，預(yù)算績效近乎為0。所以，預(yù)算績效評價結(jié)果，存在“浮夸”成分。

3.預(yù)算績效評價結(jié)果實(shí)際應(yīng)用不充分。績效評價結(jié)果應(yīng)用是實(shí)施全過程預(yù)算績效管理的目的和落腳點(diǎn)，它能促進(jìn)績效評價工作不斷改進(jìn)和完善，也是對預(yù)算執(zhí)行成果的最終反映，對部門下一周期的預(yù)算安排有著重要的參考價值?；鶎友胄虚_展項(xiàng)目績效自評工作得出結(jié)果，形成績效評價報告，但是對績效評價結(jié)果的應(yīng)用卻相對較少，比如績效評價中預(yù)算績效管理中的成績、發(fā)現(xiàn)問題對各環(huán)節(jié)的責(zé)任人尚未形成直接激勵和約束，評價結(jié)果也未能與預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)密切銜接，直接影響預(yù)算分配與預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果。在績效評價結(jié)果缺乏反饋和應(yīng)用的情況下，預(yù)算績效評價工作往往流于形式，既影響了預(yù)算績效評價的權(quán)威性，也制約了預(yù)算績效評價工作的深入開展，無法實(shí)現(xiàn)真正的閉環(huán)管理。

4.預(yù)算績效管理缺乏信息支撐和人才保障。一是尚未建立起預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)信息平臺，缺乏可靠的歷史數(shù)據(jù)資料，在數(shù)據(jù)的采集、處理分析上存在一定的困難，無法滿足各個層面、各個部門對各類不同性質(zhì)的資金支出開展綜合、全面評價的要求，影響績效評價結(jié)果的質(zhì)量。二是預(yù)算績效管理往往跨部門、跨領(lǐng)域，工作環(huán)節(jié)多、業(yè)務(wù)量大、涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)，現(xiàn)有會計人員數(shù)量和專業(yè)水平尚不能滿足績效管理工作全面開展，預(yù)算績效管理高質(zhì)量工作要求難以保證。另外，預(yù)算績效管理對會計人員的信息整合能力也提出較高要求，目前崗位要求相適應(yīng)的復(fù)合型崗位人才相對缺失，也制約了預(yù)算績效管理作用的有效發(fā)揮。

四、相關(guān)建議

針對當(dāng)前基層央行預(yù)算績效管理中遇到的問題，按照黨的十九大報告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”要求，對完善基層央行預(yù)算績效管理提出以下建議和對策。

1.健全預(yù)算績效管理機(jī)制。一是加大預(yù)算績效管理宣傳力度相關(guān)，利用內(nèi)部網(wǎng)站、工作簡報等形式，積極宣傳預(yù)算績效管理，增強(qiáng)預(yù)算績效意識，培育績效管理文化，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的氛圍環(huán)境。以績效管理的權(quán)威性和約束力將績效管理理念貫徹到日常預(yù)算管理工作中。二是建立和完善績效評價相關(guān)管理辦法，明確各單位各部門績效管理職責(zé)，以制度推進(jìn)績效管理，以職責(zé)深化績效管理理念，橫向到邊，縱向到底，使全部門全人員深刻認(rèn)識到績效管理工作已到跟前，必須不折不扣地落實(shí)到位。三是落實(shí)績效管理責(zé)任，建立從績效目標(biāo)設(shè)立到績效結(jié)果應(yīng)用的全過程問責(zé)機(jī)制，通過問責(zé)把績效管理各環(huán)節(jié)打牢扎實(shí)，對預(yù)算績效管理履職不到位和績效評價結(jié)果不好的相關(guān)部門和人員追究相應(yīng)責(zé)任，把使績效管理理念在規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木唧w工作中深入到各部門以及各員工。

2.完善績效評價程序，貫穿財務(wù)管理全過程。績效管理需要全程了解項(xiàng)目支出的動態(tài)情況。在全過程監(jiān)督的基礎(chǔ)上，及時分析部門預(yù)算編制、執(zhí)行的情況，并對發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正。在編制部門預(yù)算時，重點(diǎn)分析、核查預(yù)算編制的合理性、可行性，剔除不合理數(shù)據(jù)，確保預(yù)算編制的規(guī)范、科學(xué);在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行是否符合既定目標(biāo)，如有偏差，應(yīng)及時采取措施。事中可調(diào)整的事項(xiàng)，應(yīng)責(zé)成相關(guān)事權(quán)部門及時修正;無法事中糾正的，事權(quán)部門在事后應(yīng)進(jìn)行原因分析，為今后強(qiáng)化預(yù)算管理提供參考。在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，預(yù)算管理委員會要聽取各事權(quán)部門報告各項(xiàng)目資金使用和績效目標(biāo)完成的進(jìn)度情況，將總體績效目標(biāo)分解落實(shí)到過程跟蹤管理之中。

3.加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，建立有效考核評價機(jī)制。規(guī)范績效目標(biāo)申報、審核程序和流程，逐步實(shí)現(xiàn)將通過績效目標(biāo)審核作為納入項(xiàng)目庫的前置條件，并開展以績效監(jiān)控、績效自評和績效評價為重點(diǎn)的全過程預(yù)算績效管理，使支出的考核結(jié)果與工作業(yè)績考核掛鉤，進(jìn)一步完善內(nèi)部約束和激勵機(jī)制。一是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算管理相結(jié)合機(jī)制，將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的重要依據(jù)，并與預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相結(jié)合，合力提升預(yù)算管理精細(xì)化水平。二是建立績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，通過納入年度考核、進(jìn)行問責(zé)約談等形式，利用績效評價結(jié)果督促相關(guān)部門改進(jìn)管理，提升效能。三是適時建立績效評價結(jié)果公開機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算績效管理透明度。推進(jìn)績效信息公開，搭建本單位職工和社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受單位職工和社會各界監(jiān)督。

4.加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)。一是推進(jìn)績效管理信息化建設(shè)。適時搭建預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)平臺，拓寬評價信息的收集范圍和渠道，提升數(shù)據(jù)采集效率，增強(qiáng)統(tǒng)計分析的及時性、科學(xué)性。隨著數(shù)據(jù)平臺的推廣應(yīng)用，逐步附加其他功能，如適時披露項(xiàng)目開展、績效評價等信息，接受公眾監(jiān)督，促使相關(guān)主體進(jìn)一步改進(jìn)管理。二是重視專業(yè)性人才建設(shè)，通過“走出去”、“請進(jìn)來”等方式加強(qiáng)對績效管理人員的培訓(xùn)力度，建立“以老帶新”的領(lǐng)學(xué)機(jī)制，對預(yù)算績效全過程管理的機(jī)制理論與實(shí)務(wù)操作進(jìn)行全面講授，著力提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行）