姚茂林

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東省青島市 266071）

政府開發(fā)援助（Official Development Assista nce，ODA）是指先進工業(yè)國的政府或政府機關(guān)為了促進發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展，提升社會福祉而對其進行援助或投資的政府行為。日本對華提供政府貸款始于1979年，當(dāng)時正值中國結(jié)束文革開始轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式之際，日本資金與技術(shù)的引入促進了中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，并在醫(yī)療、基建、城市建設(shè)、環(huán)境保護等方面發(fā)揮了巨大的作用。

日本對華ODA的背景

國際間的政府經(jīng)濟援助活動由來已久，但直到第二次世界大戰(zhàn)后才真正發(fā)展為具有規(guī)范化、制度化的支援體制。二戰(zhàn)后美國出于幫助盟國經(jīng)濟復(fù)蘇以及對抗社會主義主義陣營的需要，向英國、法國等傳統(tǒng)盟國以及日本、西德等戰(zhàn)敗國提供了大量的經(jīng)濟援助。此后逐漸形成了以國際開發(fā)協(xié)會（IDA）和開發(fā)援助委員會（DAC）為中心的政府間經(jīng)濟支援體制，發(fā)達(dá)國家通過對后進國家進行經(jīng)濟援助，對南北問題起到了緩和作用，并成為協(xié)調(diào)南北國家關(guān)系的重要手段。

20世紀(jì)60、70年代，隨著中蘇關(guān)系的惡化與中美關(guān)系的發(fā)展，日本也隨之尋求改善兩國關(guān)系。中日在1978年簽訂了《中日和平友好條約》，這使中日關(guān)系能夠在穩(wěn)定的安全框架和交往原則下不斷發(fā)展。中日復(fù)交后通過一系列的經(jīng)濟協(xié)議為雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在此背景下，日本政府最終在1979年決定開始對中國進行日元貸款援助。

日本政府之所以做出對華援助決策，需要從多方面予以把握。從地緣政治的角度考慮，50年代日本經(jīng)濟高速發(fā)展后日美兩國在經(jīng)濟方面的摩擦不斷加劇，這使日本認(rèn)識到單方面追隨美國政策的弊端以及增大自身外交戰(zhàn)略空間的重要性。與蘇聯(lián)的雙邊關(guān)系迫于領(lǐng)土爭端而遲遲未能取得突破，從而謀求對華關(guān)系改善成為可能。在中美建交后，與中國加深經(jīng)濟聯(lián)系，通過援助和投資促進中國經(jīng)濟發(fā)展符合日本利益。從對外經(jīng)濟戰(zhàn)略角度考慮，由于日中雙邊關(guān)系的限制，兩國的經(jīng)濟交往水平始終處于較低的層次，雙方在貿(mào)易往來和經(jīng)濟合作方面還具有巨大的潛力。鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，對外出口能力和市場購買力有限，因此對華ODA成為釋放中國市場潛能、提高日中雙方經(jīng)貿(mào)活動數(shù)量和質(zhì)量的重要手段。

日本對華ODA的發(fā)展及影響

日本對華ODA的發(fā)展

日本對華ODA由一套多層次的援助機制組成，其主要援助方式包括：①有償資金貸款。有償資金援助主要目的是幫助發(fā)展中國家進行區(qū)域開發(fā)，為了減少資金的供給條件對開發(fā)中地區(qū)形成負(fù)擔(dān)，對利息、償還期限等貸款條件進行優(yōu)惠。日本對華ODA中有償資金主要用于我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括主要進出口港口的擴建；北京首都機場、上海浦東機場、各地鐵路、電力、通信網(wǎng)等骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。②無償資金援助。該款項是無償向受援國贈送資金，為發(fā)展中國家整備經(jīng)濟社會所需的設(shè)施、籌措器材等。無償資金主要用于受援國的醫(yī)院建設(shè)、供水設(shè)施整備、學(xué)校建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)開發(fā)的灌溉設(shè)施建設(shè)等。中日兩國利用無償資金援助建設(shè)的主要項目包括：中日友好醫(yī)院、中日青年交流中心、糧食增產(chǎn)援助等。③技術(shù)援助。該項援助方式的主要目的是通過充分利用日本的知識、技術(shù)、經(jīng)驗，協(xié)助培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)受援國經(jīng)濟社會開發(fā)的人才。日本對華的技術(shù)援助涉及多項內(nèi)容，包括醫(yī)療、供水、計算機技術(shù)和法律制度等。

冷戰(zhàn)結(jié)束前日本對中國分發(fā)了兩批次的日元貸款。第一批次從1979年至1983年日方對華提供了總計3309億的日元貸款，初期投資的主要方向集中在鐵道、海港、發(fā)電站建設(shè)等領(lǐng)域，其中秦皇島港、石臼所港的鐵路和海港建設(shè)占據(jù)了全部貸款金額的60%左右。其主要目的是擴充從山西到沿海的煤礦運輸通道，提高中國的煤礦出口能力，實現(xiàn)日本從中國大規(guī)模的能源進口。

1984年至1989年日方提供了4700億的第二批次日元貸款，總貸款金額的70%用于港口、鐵路和發(fā)電站的建設(shè)。后又由于日元走強、原材料價格回落等因素，日本增加了北京地下鐵建設(shè)、4都市上水道整備計劃、輸出基地開發(fā)計劃等九項貸款項目。在此期間醫(yī)療、教育、文化、農(nóng)林等領(lǐng)域是日本對華ODA的主要投資方向。

第三批日元貸款在1990-1995年實施，與80年代單純將主要投資方向集中于運輸、通信、電力等領(lǐng)域不同，90年代伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴大等問題成為中國社會關(guān)注的焦點。因此該階段的經(jīng)濟援助增加了主要都市上下水道建設(shè)、海南島開發(fā)、上海浦東空港建設(shè)、內(nèi)陸化肥廠建設(shè)等項目。受援項目區(qū)域從沿海到內(nèi)陸發(fā)展，投資領(lǐng)域擴大到農(nóng)業(yè)發(fā)展、污染防治、植樹造林、公共交通建設(shè)等。

1996-2000年第四次對華貸款援助經(jīng)中日雙方協(xié)商決定采取前三年和后兩年實施的方式。兩次貸款金額分別為5800億日元及3900億元，其主要援助項目集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理、農(nóng)林發(fā)展、環(huán)境保護等領(lǐng)域。

進入21世紀(jì)后日本對華援助發(fā)生重要變化。2000年成為日本對華貸款數(shù)額最高的一年，在此之后日元貸款數(shù)額逐年減少，直到2008年日本完全停止對華新增貸款。2008年之后的日本對華ODA僅僅保留了少量的無償援助和技術(shù)援助部分，技術(shù)援助的項目對象集中在環(huán)境保護、災(zāi)害防護、食品安全等領(lǐng)域。無償資金援助以人才培養(yǎng)和利民工程為主。2011年后圍繞釣魚島的主權(quán)爭議使中日關(guān)系降到冰點，日方借此大幅減少對華無償資金援助和技術(shù)援助，至2016年僅為0.98億和6.03億日元。

自80年代開始日本對華ODA之所以能夠取得矚目的成效，與中日兩國的實施方案和密切合作密不可分。首先，日元貸款的交付方式并非直接將款項交予借貸方，而是依據(jù)援助項目的進展情況進行設(shè)備和資金的交付，如果借貸方項目進展緩慢或施工能力不足，則協(xié)議中的后續(xù)款項可能會延遲支付。這樣的資金管理方式能夠?qū)Y金使用方形成有效的監(jiān)督，減少資金浪費，提高施工效率。其次，日本對華ODA的有償資金貸款屬于政府貸款，具有利率低、償還時期長的特點，相比其他國家相比具有顯著優(yōu)勢。此外，中國的積極合作也使對華ODA涉及的援助項目能夠得到高效率的發(fā)展。ODA的援助項目同時還被納入到中國的國民經(jīng)濟五年計劃中，這提高了ODA援助項目在中央和地方經(jīng)濟發(fā)展中的優(yōu)先性，保障了項目實施的約束力和效率性。由于中日的高度重視和積極配合，從項目的立項到實施都經(jīng)過嚴(yán)密的部署和質(zhì)量控制，因此中國能夠高效地發(fā)揮日本對華ODA的效益。

日本對華ODA的發(fā)展過程并非始終一帆風(fēng)順，在上世紀(jì)90年代和21世紀(jì)后都曾經(jīng)歷過較大的政策變動。自1979年開始對華進行經(jīng)濟援助后，日本長期秉持著“開發(fā)援助”的理念，其核心邏輯是：通過對中國的改革開放和現(xiàn)代化進行援助，促進中國經(jīng)濟發(fā)展，推動中日政治關(guān)系的改善。進入90年代后由于國內(nèi)外形勢的變化和對外戰(zhàn)略的調(diào)整，日本開始對其ODA政策進行調(diào)整，開始將“援助四原則”引入其ODA體系中，即對受援國進行ODA援助時需要考慮該國的軍事狀況、武器制造與出口、人權(quán)狀況和民主化狀況等。日本將政治條件納入對華ODA中，通過將中國的核能開發(fā)、軍事開支、人權(quán)狀況等因素納入決策過程，利用制裁的形式對中國進行打壓。日本在《對華經(jīng)濟合作對話》中明確表明，將利用多種方式使中國關(guān)注人權(quán)、國防支出等問題。2003年，日本通過新的《ODA大綱》，明確提出維護日本國的國家利益與安全繁榮為對外ODA的主要目的，日本在其中再次明確了“ODA四原則”，這使ODA的政治色彩愈漸濃厚。審視日本調(diào)整對華ODA政策的主要原因，可從幾方面加以考慮。首先，冷戰(zhàn)結(jié)束后日本面臨的國際環(huán)境產(chǎn)生重大改變，日本需要重新審視對華外交政策。美國將亞太戰(zhàn)略的重心向日本傾斜，日美關(guān)系得到鞏固。由于中國經(jīng)濟軍事實力的上升和日中兩國的綜合實力對比的變化，中日關(guān)系在戰(zhàn)略定位和政策層次上面臨調(diào)整。再加上中國軍事經(jīng)濟實力的不斷上升，日本國內(nèi)對中國的警戒心理不斷增強。二戰(zhàn)后日本政治環(huán)境始終向著保守化的方向發(fā)展，冷戰(zhàn)后保守主義思潮在政界發(fā)揮著巨大的影響，隨著中國綜合國力和國際地位的提高，右翼保守分子開始不斷呼吁減少甚至停止對華援助。其次，從經(jīng)濟角度考慮，伴隨著 90年代泡沫經(jīng)濟的崩潰，日本陷入資產(chǎn)負(fù)債表衰退之中。雖然政府提出了一系列的的經(jīng)濟刺激計劃，但收效甚微。當(dāng)時日本出現(xiàn)經(jīng)濟增長率持續(xù)下降、失業(yè)率增加、金融機構(gòu)壞賬叢生等問題。巨額的對外援助對日本財政造成沉重的負(fù)擔(dān)?；谝陨弦蛩?，日本政府不得不重新審視對華ODA的援助方式、規(guī)模，并對其援助方針進行大幅度修改。

日本對華ODA對中國的影響

盡管日本對華ODA在數(shù)十年的發(fā)展過程中因為中日雙邊關(guān)系的變化而產(chǎn)生過波折，但該項政策仍然是80年代以來日中雙方一項重要的外交成功事例，并且成為中日關(guān)系的重要組成部分。根據(jù)統(tǒng)計，截至2016年，日本對華ODA有償資金援助總計達(dá)3兆3165億日元，無償資金援助總計1570.50億日元，技術(shù)協(xié)力總計1840億日元，派遣日方專家總計9341人，接收中國研修員36960人。日本對華ODA對中國所產(chǎn)生的影響和作用主要有：日本對華ODA促進了中國改革開放的順利開展，日元貸款為改革開放初期引進國外資本起到了積極作用。日本貸款數(shù)額長期占據(jù)對華援助國家的第一位，其累計貸款額占據(jù)外國政府對華援助總額的60%以上。日本對華ODA有效地幫助中國改善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為中國的經(jīng)濟增長奠定了良好基礎(chǔ)。港口、鐵道、高速公路、空港、水電站等主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在日本對華ODA的有償資金援助項目占據(jù)了很大的比例。首都國際機場、上海浦東機場的修建均有日本援助資金的參與，根據(jù)日本外務(wù)省在2000年的調(diào)查，兩機場在年旅客吞吐量上與原機場比較均得到明顯提升。日本對華ODA在農(nóng)業(yè)開發(fā)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮了積極作用，為我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)做出了重要貢獻。日本對中國在環(huán)境保護、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等方面的援助主要以無償資金援助和技術(shù)援助的方式進行。中日友好醫(yī)院項目最初的建設(shè)費、醫(yī)療器械費用、各類藥品費等全部費用均由日本無償提供。日本在各地援建的再就業(yè)中心、希望小學(xué)等為消除貧困做出了重要貢獻。九十年代末期以來日本通過設(shè)施建設(shè)和環(huán)境對策支援加大了對華環(huán)保領(lǐng)域的援助，通過將大量資金和技術(shù)投入到水資源循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境污染應(yīng)對等方面，對中國加強環(huán)境保護產(chǎn)生了積極的影響。其次，對于日本而言，對華ODA使日本獲得了許多經(jīng)濟利益。充足的日元貸款資金使中國有能力進口更多的日本商品，在加強雙方經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的同時推動兩國貿(mào)易水平的不斷提升。日本對華ODA使中日雙方成為彼此不可或缺的貿(mào)易伙伴，兩國的貿(mào)易總額從1979年的66.54美元上升到2007年的2367.04億美元。多年來，日本通過多層次的ODA體系，在促進中國經(jīng)濟發(fā)展的同時，仍然利用大量資金幫助內(nèi)陸落后地區(qū)推行基礎(chǔ)教育建設(shè)、推廣先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)、提高醫(yī)療水平，在消除貧困改善環(huán)境的同時，也使中日人民建立起了相互理解、相互信任的關(guān)系，為中日推進雙邊關(guān)系發(fā)揮了積極的作用。

“后ODA時代”中日經(jīng)濟合作的展望

自2008年全面結(jié)束對華新增日元貸款以來，日本對華ODA的無償資金援助和技術(shù)援助的規(guī)模逐年下降，近些年來主要的援助方向集中在越境公害對策、感染癥對策方面。中日開始轉(zhuǎn)變合作模式，從單方面援助走向“合作共贏”“雙向發(fā)展”。2009年東盟10國與中日韓（10+3）就亞洲區(qū)域外匯儲備庫達(dá)成共識，并啟動多變貨幣交換機制。此外，中日雙方還借助中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議、東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會等多邊機制在能源合作、經(jīng)濟合作等方面開展一系列對話。隨著中日關(guān)系的回暖，兩國不斷擴展在經(jīng)濟領(lǐng)域的合作范圍，雙方在環(huán)境保護、污染治理、第三方市場合作等諸多方面存在廣闊的合作空間。尤其是日本對中國“一帶一路”戰(zhàn)略態(tài)度從消極走向積極，日本國內(nèi)對“一帶一路”的關(guān)注度也逐漸升高。2015年中日雙方在兩國財長對話中就亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交換了意見并達(dá)成了高度共識，兩國同意在符合雙方利益訴求的基礎(chǔ)上利用金融機構(gòu)的方式，切實推進亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。這說明日本已經(jīng)開始重新審視“一帶一路”戰(zhàn)略和本國參與的可行性。2017年起，日本一系列的表態(tài)傳達(dá)出愿意積極參與“一帶一路”建設(shè)并與中國深入開展合作的意愿。2017年5月，自民黨干事長二階俊博在參與“一帶一路”峰會上表示越來越多的日本人對兩國關(guān)系的良好發(fā)展保持信心，并希望在“一帶一路”上加強合作。安倍首相在數(shù)次會議的演講中也表示考慮在“一帶一路”戰(zhàn)略中與中國開展合作。日本商業(yè)界對“一帶一路”戰(zhàn)略的一致保持著理性、謹(jǐn)慎的態(tài)度，雖然日本企業(yè)有意愿擴展海外市場，但由于中國在高鐵、電子信息等領(lǐng)域與日本存在產(chǎn)業(yè)競爭，日方部分企業(yè)擔(dān)心會損害自身的利益，目前的日本經(jīng)濟界更傾向于以更加平等的姿態(tài)參與到“一帶一路”的經(jīng)濟合作。

中日雙方加強政治互信，改善兩國關(guān)系符合雙方利益。隨著日本對華ODA走向結(jié)局，“一帶一路”戰(zhàn)略為中日實現(xiàn)經(jīng)濟合作提供了新的平臺。兩者若能解決分歧，實現(xiàn)深度互信，通過充分發(fā)揮各自的經(jīng)濟優(yōu)勢，在促進雙方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也能夠為區(qū)域帶來穩(wěn)定與繁榮。2018年李克強總理訪日與安倍總理訪華意味著中日關(guān)系進入到良好的發(fā)展階段，高層互訪與民間交流活動的恢復(fù)為實現(xiàn)經(jīng)濟合作奠定了基礎(chǔ)。

中日兩國雖然在區(qū)域安全、產(chǎn)業(yè)競爭、意識形態(tài)等方面存在眾多的分歧與誤解，但這并不表示中日兩國就無法協(xié)調(diào)競爭與合作的關(guān)系。通過對話協(xié)調(diào)矛盾，改變對彼此的認(rèn)知，切實地加強雙方在政治、經(jīng)濟、文化等方面的交流，有利于改善雙邊關(guān)系，凝聚合作共識。通過建構(gòu)多層次的合作機制，利用“一帶一路”開創(chuàng)的發(fā)展平臺，走出一條互利共贏、合作緊密的發(fā)展之道。只有如此才能延續(xù)日本對華ODA過程中兩國發(fā)展出的合作意識和友好態(tài)度，為區(qū)域與世界的發(fā)展與穩(wěn)定提供良好的助力。

注釋

[1]鄧念武．日本對華官方發(fā)展援助及其變化[D]碩士論文，武漢大學(xué)國際關(guān)系系，2005年5月，第1頁。

[2]金熙德．日本對華ODA的成效及其轉(zhuǎn)折[J]日本學(xué)刊，1999年2月，第8-22頁。

[3]熊熙．冷戰(zhàn)后日本對華援助研究[D]碩士論文，黑龍江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，2018年5月，第17頁。

[4]常思純．日本對華官方開發(fā)援助40年回顧與展望[J]東北亞學(xué)刊，2018年第4期，第14-24頁。

[5]金熙德．日本對華ODA的成效及其轉(zhuǎn)折[J]日本學(xué)刊，，1999年2月，第8-22頁。

[6]熊熙．冷戰(zhàn)后日本對華援助研究[D]碩士論文，黑龍江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，2018年5月，第17頁。

[7]李紅．冷戰(zhàn)后日本對華ODA的調(diào)整及對中日關(guān)系的影響[D]碩士論文，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，2005年9月，第27頁。

[8]岡田実，中國におけるODA 研究から見るODA観と日中関係2003年10月，p．5。

[9]『日本の國際協(xié)力（2016年 版 開 発 協(xié) 力 白 書）』、日本外務(wù)省ホ ームページ、2017年3月，https：//www．mofa．go．jp/mofaj/files/000336398．pdf

[10]日本の対中國ODA概要 國際協(xié)力機構(gòu)(J IC A)東·中央アジア部 https：//www．jica．go．jp/china/off ice/others/pr/ku57pq0000226edm-att/Japans_ODA_to_China．pdf

[11]「日本の貿(mào)易、投資統(tǒng)計」、JETROホームページ 、2017年12月11日。https：//www．jetro．go．jp/world/japan/stats/fdi．html