蔡 禾 黃曉星

(深圳大學(xué) 法學(xué)院社會(huì)學(xué)系,廣東 深圳 518061；中山大學(xué) 城市社會(huì)研究中心，廣東 廣州 510275)

一、研究背景與研究問題

上世紀(jì)90年代以來，我國城市社區(qū)建設(shè)取得了很大成績，創(chuàng)造出一系列地方性城市社區(qū)建設(shè)模式，如沈陽模式、上海模式等，為探索基層社會(huì)治理積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！苯陙?，城市社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向社區(qū)治理的創(chuàng)新和發(fā)展，試圖重塑社區(qū)治理體系。2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)給予重新界定：“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元”?！吧鐓^(qū)”概念從上世紀(jì)90年代以來發(fā)生了諸多變化，最終被確立為我國社會(huì)治理的基本單元。對(duì)學(xué)術(shù)界來說，以往的社區(qū)研究集中于社區(qū)治理體系和社區(qū)共同體變遷兩個(gè)方面，三十多年的基層治理變遷將社區(qū)作為有效的空間治理單元建構(gòu)了出來。從各種政策出臺(tái)及實(shí)踐來看，社區(qū)治理是一個(gè)不斷技術(shù)化的過程，從空間單元的劃分到體制機(jī)制的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)在社區(qū)中對(duì)人的管控上。社區(qū)治理面對(duì)不同的主體，由此產(chǎn)生了很多問題，近年來的社區(qū)治理實(shí)踐創(chuàng)新某種意義上就是對(duì)這些主體的回應(yīng)與調(diào)整。在城市化迅速推進(jìn)的過程中，我國城市社區(qū)的流動(dòng)性和異質(zhì)性加大，因此如何在社區(qū)中完成治理的構(gòu)建成為重大的政策議題。本文將城市社區(qū)作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行分析，認(rèn)為城市社區(qū)具有治理單元和社會(huì)單元二重性，在此基礎(chǔ)上力圖構(gòu)建城市社區(qū)治理單元的分析框架，并對(duì)現(xiàn)階段社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行闡釋。

二、社會(huì)治理單元變遷與城市社區(qū)二重性

古代中國在漫長的歷史進(jìn)程中逐步形成了穩(wěn)定的統(tǒng)治體制，尤其到明清時(shí)期形成了宗法一體的統(tǒng)治體制，這個(gè)體制的統(tǒng)治單元在縣一級(jí)與宗族、鄉(xiāng)紳結(jié)合，構(gòu)成一體化的結(jié)構(gòu)，即政治、宗族與空間緊密結(jié)合在一起。1949年新中國建立后，在城市社會(huì)建立了以單位制為主、街區(qū)制為輔的基層管理體制，基本上維持在總體性支配的總體性結(jié)構(gòu)之下。而在上世紀(jì)80年代，一體化結(jié)構(gòu)和總體性結(jié)構(gòu)解體，單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，城市社區(qū)呈現(xiàn)出治理單元和社會(huì)單元二重性的主要特征。

(一)作為治理單元的社區(qū)

“作為經(jīng)濟(jì)手段，資本市場(chǎng)和資本邏輯促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的加速發(fā)展?！?1)胡敏中：《馬克思主義對(duì)資本邏輯非法僭越的批判》，唐昆雄、歐陽恩良主編：《新時(shí)代馬克思主義論叢》2019年第1期，中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原本以單位制為主的基層管理體系越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)變遷，與單位制相配套的作用隨著單位制的解體亦慢慢消失，“社區(qū)制”逐步取代單位制、街居制。治理單元成為城市社區(qū)的政治屬性，“社區(qū)”進(jìn)入政策的視野，成為基層治理體系的主要部分。作為治理單元，社區(qū)有以下特征：1．空間邊界的人為劃分。按照管理的要求，社區(qū)作為社會(huì)治理的基本(行政)單元，有它相對(duì)固定的行政管轄邊界。居委會(huì)雖然被定位為自治組織，但其管理轄區(qū)是被嚴(yán)格劃定的，1954年頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定：“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般地以一百戶至六百戶居民為范圍?！?989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》又將城市居民委員會(huì)的管轄范圍調(diào)整到“一百戶至七百戶”的范圍。社區(qū)被定位為居委會(huì)的管轄范圍，該空間邊界依循了公安戶籍段的管轄區(qū)域。在不同城市的社區(qū)發(fā)展中，各地普遍擴(kuò)大了居委會(huì)的管轄范圍，大部分在1000—3000戶之間，甚至出現(xiàn)了5000戶以上的超大社區(qū)。2．職能的行政特征。作為治理單元的社區(qū)承擔(dān)了行政化的職能，承接上級(jí)委派的行政事務(wù)，如維護(hù)社會(huì)治安、提供社區(qū)公共服務(wù)等。治理單元的行政功能屬性要求社區(qū)成為行政等級(jí)中的基層，成為政府的“手”與“腳”，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全方面發(fā)揮重要作用?！吨腥A人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的居委會(huì)的主要任務(wù)中就有：“協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作?！边@就充分體現(xiàn)出居委會(huì)的行政特征，而且居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)也來源于上級(jí)政府的財(cái)政劃撥。3．運(yùn)作的科層特征。居委會(huì)作為一個(gè)正式的組織，其運(yùn)作機(jī)制具有較強(qiáng)的科層特征，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行細(xì)致的分工安排。“居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成”，現(xiàn)階段居委會(huì)包括綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、民政事務(wù)等相關(guān)的分工安排，落實(shí)到不同的居委會(huì)干部身上。居委會(huì)委員也有著不同的職權(quán)等級(jí)，依照明確的居委會(huì)組織相關(guān)規(guī)章制度運(yùn)作。如《廣州市社區(qū)專職工作人員管理辦法(試行)》(穗府辦規(guī)〔2018〕1號(hào))中規(guī)定，社區(qū)專職工作人員分為正職、副職、一般工作人員三類，并按其在社區(qū)從事的崗位享受相關(guān)待遇。作為治理單元的社區(qū)，主要圍繞著公共事務(wù)運(yùn)行，與私人事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來。4．管理者素質(zhì)的公務(wù)員化。現(xiàn)階段，城市社區(qū)專職工作人員基本上都需要通過公開招考錄用，其任職資格要求與公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員接近，普遍要求有國家承認(rèn)的大專以上學(xué)歷(有些區(qū)域要求有本科以上學(xué)歷)。社區(qū)專職工作人員要求有所在區(qū)域的戶籍，并擁有社區(qū)管理、組織和服務(wù)的相關(guān)專業(yè)技術(shù)。另外，部分地方專門設(shè)置崗位招考社區(qū)專職人員轉(zhuǎn)成公務(wù)員。2017年，四川、安徽、云南、湖北等省都有面向社區(qū)專職人員的公務(wù)員招考。5．正式約束與法理權(quán)威。作為治理單元的社區(qū)要求符合條件的小區(qū)、新建的樓盤等都應(yīng)依法設(shè)立居委會(huì)，要求居民在社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行屬地管理，在居委會(huì)登記、辦理相關(guān)證明等。社區(qū)對(duì)于居民的約束來源于法定的正式約束，而居委會(huì)的權(quán)威則是法理權(quán)威。社區(qū)屬于各類“正式制度”體制的組成部分，正式制度基于“明確的價(jià)值理念和理論理性而制定的明文規(guī)則，簡單化和清晰性是其特點(diǎn)”(2)肖瑛：《從“國家與社會(huì)”到“制度與生活”：中國社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。，其與日常生活嚴(yán)格區(qū)分開來。

(二)作為社會(huì)單元的社區(qū)

社會(huì)單元是城市社區(qū)的社會(huì)屬性，其性質(zhì)不同于政治屬性意義上的治理單元，作為社會(huì)單元的社區(qū)具有極強(qiáng)的社會(huì)學(xué)意義上的社區(qū)含義。作為社會(huì)單元的社區(qū)是自然形成的，是滕尼斯筆下的共同體的概念，是傳統(tǒng)的、感召的、自下而上的。作為社會(huì)單元，社區(qū)具有以下特征：1．空間邊界的自然形成。社會(huì)單元按照人們的聚居或者其他共同特點(diǎn)而形成，是自然形成的過程?！吧鐣?huì)生活共同體”(3)參見《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》概念本身就強(qiáng)調(diào)社區(qū)具有自然形成的屬性。在城市社區(qū)中，典型的社會(huì)單元如鄰里、樓宇、城中村、單位社區(qū)、社區(qū)文娛群體等，其規(guī)模雖然或大或小，但并不按照前述居委會(huì)轄區(qū)范圍而定，它們有可能涵括了居委會(huì)，也可能在居委會(huì)之下。這種自然形成的空間邊界也代表了群體的利益單元、需求單元等。2．功能的社會(huì)特征。作為社會(huì)單元的社區(qū)主要承擔(dān)著社會(huì)功能，如社會(huì)支持、社會(huì)整合、情感交流、文化傳承和發(fā)展、非正式控制等。共同體既具有溫情脈脈的一面，對(duì)成員有保護(hù)、社會(huì)支持作用，同時(shí)也對(duì)成員有一定的控制作用。社會(huì)單元具有明顯的扁平特征，而非治理單元的行政化和科層化特征。與治理單元的行政特征不同，社會(huì)單元的社區(qū)具有非組織化的特征，其發(fā)揮的功能并非承接上級(jí)委派的事務(wù)，而是對(duì)自下而上的需求的回應(yīng)。3．熟人社會(huì)的情感互動(dòng)與共同的認(rèn)同。滕尼斯在論述共同體概念時(shí)，認(rèn)為共同體是基于自然意志而形成的(4)[德]滕尼斯：《共同體與社會(huì)——純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1999年版，第31頁。，人與人之間是面對(duì)面的互動(dòng)，具有較強(qiáng)的情感性特征。社會(huì)單元的社區(qū)是熟人社會(huì)，人們?cè)谌辗e月累的互動(dòng)中形成了某種意義上的歸屬感和認(rèn)同感，也會(huì)形成一些集體行動(dòng)。4．自然產(chǎn)生的社區(qū)領(lǐng)袖。社區(qū)領(lǐng)袖一般是自然產(chǎn)生的，其以自身的聲望獲得社區(qū)成員的認(rèn)可，具有一定的號(hào)召力和領(lǐng)導(dǎo)力。他們往往具有較強(qiáng)的個(gè)人魅力，有較多的閑暇時(shí)間，并且積極熱情地參與社區(qū)事務(wù)，如城中村中的德高望重的長老、小區(qū)中的樓長、文娛組織的負(fù)責(zé)人、業(yè)主委員會(huì)委員等。5．信任關(guān)系的非正式約束。社區(qū)難以正式的規(guī)章制度對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行強(qiáng)制約束，但也形成了社區(qū)公約、業(yè)主公約等具有一定約束力的規(guī)定。在社區(qū)中，非正式制度發(fā)揮著極重要的作用，以社區(qū)文化、彼此的信任關(guān)系等對(duì)個(gè)人起到牽引的作用。社區(qū)服從“生活共同體”的邏輯，是個(gè)體生活的家園，其約束來源于生活中的非正式制度，這些非正式制度體現(xiàn)為民情和習(xí)慣法等?！吧鐓^(qū)內(nèi)部的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)著個(gè)人的行動(dòng)與意識(shí)，使得群體成員較為容易達(dá)成‘共識(shí)’，形成群體‘契約’?！?5)陽楊、陸林：《鄉(xiāng)村振興視角下地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村的社會(huì)資本與公共物品集體供給——基于汶川災(zāi)區(qū)都江宴D鎮(zhèn)的調(diào)查》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。

三、城市社區(qū)二重性的互動(dòng)及治理問題

諸多研究都揭示了“社區(qū)”作為治理單元的構(gòu)建(6)楊敏：《作為國家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。成為有效的治理工具。治理單元和社會(huì)單元的二重性結(jié)構(gòu)要求我們將社區(qū)建設(shè)作為行政事業(yè)或者社會(huì)事業(yè)進(jìn)行區(qū)分，目標(biāo)選擇不同也導(dǎo)致機(jī)制和策略的不同(7)蔡禾：《社區(qū)建設(shè)：目標(biāo)選擇與行動(dòng)效績》,《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第4期。。城市社區(qū)二重性處于張力和互動(dòng)中，帶來一系列的治理難題，影響了治理的成效及后續(xù)的城市發(fā)展。

(一)治理單元的日益強(qiáng)化與社會(huì)單元的日益弱化

從社區(qū)制推行初期的情形來看，國家的政策意圖是希望能夠以自組織的方式將社會(huì)單元整合起來，這就要求把社區(qū)作為一種社會(huì)生活共同體來建設(shè)。但從后續(xù)居委會(huì)的發(fā)展來看，居委會(huì)成為了治理單元構(gòu)建中的重要組織，社區(qū)作為治理單元的性質(zhì)日益強(qiáng)化，從而逐步脫離了原本構(gòu)思的生活共同體的意圖。

我國城市社區(qū)的特征是國家性和行政性強(qiáng)(8)李亞雄：《我國城市社區(qū)性質(zhì)與社區(qū)建設(shè)的取向》,《社會(huì)主義研究》2007年第1期。，社區(qū)和居委會(huì)往往是一套班子，居委會(huì)成為行政化的組織，成為重要的屬地管理機(jī)構(gòu)，而與“自治”屬性不太吻合。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某社區(qū)由黨政機(jī)關(guān)職能部門、群團(tuán)組織下派到社區(qū)的行政事務(wù)達(dá)221項(xiàng)，包括了上面各條塊組織的行政事務(wù)，并且需要統(tǒng)計(jì)上報(bào)大量的臺(tái)賬數(shù)據(jù)(9)孫柏瑛：《城市社區(qū)居委會(huì)“去行政化”何以可能?》,《南京社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。。社區(qū)行政化是城市社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府對(duì)社會(huì)再組織的需要，其內(nèi)容包括社區(qū)空間的行政化、社區(qū)組織的行政化、社區(qū)事務(wù)的行政化，社區(qū)行政化具有較強(qiáng)的路徑依賴(10)陳偉東、李雪萍：《社區(qū)行政化：不經(jīng)濟(jì)的社會(huì)重組機(jī)制》,《中州學(xué)刊》2005年第2期。，是對(duì)傳統(tǒng)的強(qiáng)國家—弱社會(huì)體制在基層社會(huì)管理中的繼承和延續(xù)?！吧鐓^(qū)”的政治意涵在于通過構(gòu)建社區(qū)使大量的政府職能在基層得到有效執(zhí)行，在社區(qū)空間單元中化解社會(huì)矛盾和沖突，從而建立起維系社會(huì)穩(wěn)定的基層社會(huì)管理體制。

但是與此同時(shí)，作為社會(huì)單元的社區(qū)卻在逐步弱化。隨著“單位制”的解體，人口流動(dòng)不斷加快，一方面中國已從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向了工業(yè)社會(huì)，另一方面城市已從以往的生產(chǎn)者社會(huì)轉(zhuǎn)向了今天的消費(fèi)者社會(huì)。在單位制解體的過程中，社區(qū)的“單位社會(huì)共同體”性質(zhì)也在消失，借助于“單位”權(quán)力的強(qiáng)控制逐步消失，社區(qū)呈現(xiàn)分化、隔離、碎片化等特征。由于人口流動(dòng)不斷加速，城市社區(qū)呈現(xiàn)出社會(huì)學(xué)意義上的社區(qū)消亡狀況，人與人之間日益陌生化、關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，基于血緣、地緣等人際關(guān)系紐帶的影響在逐步消減，社會(huì)參與的意識(shí)和行動(dòng)弱化，個(gè)人變成了原子化的個(gè)體，本地人與外地人交往接觸較少，社區(qū)社會(huì)治安問題突出。流動(dòng)人口在城市中成了“外來人口”、“邊緣人”(11)吳猛：《發(fā)育鄰里網(wǎng)絡(luò)：降低社區(qū)直選成本的根本途經(jīng)》,《社會(huì)》2004年第10期。，出現(xiàn)社會(huì)排斥現(xiàn)象?？傮w來說，流動(dòng)人口帶來群體與社區(qū)組織、成員經(jīng)濟(jì)利益、社區(qū)活動(dòng)與成員人際交往、社區(qū)規(guī)范和制度、社區(qū)文化與社會(huì)心理幾方面的分化，流動(dòng)人口與城市人口更多的是工具性的交往，難以形成整合性的社區(qū)(12)劉春榮：《國家介入與鄰里社會(huì)資本的生成》,《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。。中國社會(huì)快速的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型與城市化進(jìn)程大大提升了人口陌生化的程度和發(fā)展速度。人口陌生化在創(chuàng)造出城市的多樣性文化和發(fā)展出人的獨(dú)立性的同時(shí)，也在人際層面增加了關(guān)系疏離、信任流失的風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)不再是過去的一個(gè)熟人社會(huì)，傳統(tǒng)社區(qū)的公共價(jià)值、公共精神與公共文化被社區(qū)人口陌生化過程碎片化和個(gè)體化了。這種社會(huì)生活的原子化和個(gè)體化過程將使共同體蛻變?yōu)槊鎸?shí)亡的松散里弄，導(dǎo)致社區(qū)秩序、社區(qū)紐帶、社區(qū)關(guān)系和社區(qū)公共精神出現(xiàn)“大分裂”。居民在擺脫了因職業(yè)或住房產(chǎn)生的社區(qū)依附成為獨(dú)立個(gè)體的同時(shí)，也因?yàn)楸舜瞬煌纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、族群特征而成為了社區(qū)的陌生人?！皞€(gè)人的存在就不是原子式的個(gè)體的存在，而是社會(huì)關(guān)系中進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)存在。”(13)魯品越：《〈資本論〉的存在論思想及其對(duì)唯物主義的四大貢獻(xiàn)》，唐昆雄、歐陽恩良主編：《新時(shí)代馬克思主義論叢》2019年第2期，中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。如果不能在社區(qū)中形成新的社會(huì)聯(lián)系紐帶，那么社區(qū)居民就會(huì)不可避免地陷入“原子化”境遇。

治理單元的強(qiáng)化與社會(huì)單元的弱化導(dǎo)致政府在基層社區(qū)面對(duì)著分散的個(gè)體，訴求也較為分散，而組織化機(jī)構(gòu)陷入與非組織化個(gè)體的互動(dòng)，居委會(huì)干部經(jīng)常處于到處“救火”的被動(dòng)局面中。筆者在廣州、深圳等城市社區(qū)調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的問題(包括信訪、鄰里糾紛等)往往是個(gè)體化和異質(zhì)化的。城市社區(qū)的特征是區(qū)域化、個(gè)體化和異質(zhì)化，相對(duì)應(yīng)的利益訴求和矛盾沖突也是區(qū)域化、個(gè)體化和異質(zhì)化的。在鄰里公共空間(樓道等)、社區(qū)公共空間(社區(qū)廣場(chǎng)、文化室)等的使用上，居民之間也存在著一些沖突。另外，對(duì)公共空間的使用行為存在著極大的外部性，如時(shí)下流行的廣場(chǎng)舞帶來噪音的問題、社區(qū)內(nèi)寵物活動(dòng)導(dǎo)致公共空間的衛(wèi)生問題等。由于彼此不認(rèn)識(shí)，居民大都將問題直接投訴到居委會(huì)或者報(bào)警，居委會(huì)則被動(dòng)地陷入到調(diào)解各種繁瑣的居民矛盾沖突之中。

(二)治理單元的標(biāo)準(zhǔn)化治理與社會(huì)單元的異質(zhì)分化

隨著行政化、科層化而來的城市社區(qū)特征是治理單元的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。與2000年《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》配套的文件還有《全國社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》，其中提出了組織領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)定有力、社區(qū)體制改革創(chuàng)新、社區(qū)組織機(jī)構(gòu)健全、社區(qū)服務(wù)功能完備、社區(qū)衛(wèi)生不斷發(fā)展、社區(qū)文化活躍繁榮、社區(qū)治安狀況良好、社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美等社區(qū)建設(shè)的要求，各地也相應(yīng)地出臺(tái)了社區(qū)建設(shè)的各類規(guī)定。社區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化有利于區(qū)域統(tǒng)一，有利于對(duì)居委會(huì)組織及其工作人員進(jìn)行績效考核、評(píng)估等，這也是居委會(huì)成為科層層級(jí)的一個(gè)重要體現(xiàn)。在后續(xù)發(fā)展中，社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化越發(fā)重要，在各類國家部門制定的文件中，社區(qū)作為一個(gè)治理單元的重要性越發(fā)得到體現(xiàn)。2011年，《國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃〉的通知》中提出，要“加大社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化力度”，其中尤其提出要將基本社會(huì)服務(wù)(包括各類社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù))作為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)，要求制定社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。2013年，《民政部財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》(民發(fā)〔2013〕178號(hào))要求“加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)法規(guī)、政策與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”。社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)被納入國家服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)范圍，對(duì)服務(wù)流程、方法、評(píng)估等環(huán)節(jié)都制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

但在社會(huì)單元層面上，社區(qū)卻呈現(xiàn)出異質(zhì)化的一面，這與作為治理單元的社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)截然不同。從社區(qū)人口和空間結(jié)構(gòu)上看，住房商品化改革是近二十多年來的最顯著力量。1994年7月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)〔1994〕43號(hào))，開啟了城鎮(zhèn)住房制度正式改革之路。住房商品化推動(dòng)了人們居住模式的變化，人們通過市場(chǎng)的力量被分配到不同的社區(qū)之中，原本與單位制結(jié)合在一起的計(jì)劃化社會(huì)被進(jìn)一步打破。我國1978年城區(qū)人口為7682萬，至2016年增長到40299.2萬人，其中1978年至1990年上升速度最快，年均增長速度達(dá)30%，1991年短暫回落后，1992年至1995年又重新攀升(14)參見《2016年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，網(wǎng)址：http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/。這些新增的城市人口大部分通過購置商品房或者租賃住房居住在各物業(yè)小區(qū)中。住房商品化改革形成了各種不同的異質(zhì)空間，在不同的社區(qū)空間中人口異質(zhì)性顯著增強(qiáng)。人口異質(zhì)性是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，也就是說在現(xiàn)代社會(huì)人口表現(xiàn)出日益增大的差異性并且高度分化。

社區(qū)內(nèi)部的矛盾沖突往往跟空間結(jié)合在一起，空間的區(qū)域化與人口的異質(zhì)化結(jié)合，導(dǎo)致社區(qū)天然地形成了不同的利益單元，與之相伴隨的是不同的利益問題。同時(shí)，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為特征的居委會(huì)轄區(qū)分化成不同的社會(huì)單元，嵌套于社區(qū)之中。從社區(qū)秩序的角度看，清晰的治理單元社區(qū)劃分并不代表相對(duì)應(yīng)的社會(huì)單元社區(qū)，如物業(yè)管理單位中出現(xiàn)的物業(yè)糾紛、征地拆遷過程中的經(jīng)濟(jì)合作社等。當(dāng)我們分析治理單元設(shè)置與社會(huì)單元的關(guān)系時(shí)，二者有時(shí)一致，但大部分時(shí)候呈現(xiàn)出不一致，如居委會(huì)轄區(qū)包含于大型物業(yè)單元之內(nèi)(治理單元小于社會(huì)單元)，抑或一個(gè)居委會(huì)包括若干種類型的小區(qū)(治理單元大于社會(huì)單元)。基層治理單元的安排有著較大的統(tǒng)一性，它以人口為依據(jù)，而社會(huì)單元?jiǎng)t顯得更為復(fù)雜，如居委會(huì)轄區(qū)中可能有城中村、單位小區(qū)、物業(yè)小區(qū)等，差異性非常明顯，又或者一個(gè)大型的物業(yè)小區(qū)分成若干個(gè)居委會(huì)。在城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了兩類有特色的城市社區(qū)，一類是都市邊緣農(nóng)村都市化，成為城中村如鷺江村(15)周大鳴：《論都市邊緣農(nóng)村社區(qū)的都市化——廣東都市化研究之一》，《社會(huì)學(xué)研究》1993年第6期。；另一類是外來人口集聚的社區(qū)，如聯(lián)星村的“四川村”(16)周大鳴：《論都市邊緣農(nóng)村社區(qū)的都市化——廣東都市化研究之一》，《社會(huì)學(xué)研究》1993年第6期。、浙江村等跨越邊界的社區(qū)(17)項(xiàng)飚：《跨越邊界的社區(qū)：北京“浙江村”的生活史》，三聯(lián)書店2000年版。等。這些社區(qū)基本上與都市中的其他社區(qū)存在一定程度的隔離，居委會(huì)在推行標(biāo)準(zhǔn)化、行政化過程中與由于人口流動(dòng)、異質(zhì)化帶來的社會(huì)單元的復(fù)雜化很難匹配。

同樣，標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)也難以匹配異質(zhì)化的需求。不同城市、不同街區(qū)空間的布局不一樣，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)不同街區(qū)的分化，各街道間人口異質(zhì)性增強(qiáng)，因而不同街區(qū)空間的居民的需求呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。社區(qū)作為社會(huì)治理的基本(行政)單元，有它相對(duì)固定的行政管轄邊界，在職能均等化和服務(wù)均等化的管理體制下，社區(qū)服務(wù)都是以社區(qū)行政邊界來實(shí)現(xiàn)供給。但是并不是所有服務(wù)產(chǎn)品供給的有效性邊界都是與社區(qū)的行政邊界一致的。在上世紀(jì)80年代以來的社區(qū)服務(wù)體系構(gòu)建過程中，縱向服務(wù)體系的建構(gòu)導(dǎo)致服務(wù)供給難以滿足差異化需求的困境。1986年，時(shí)任民政部部長崔乃夫提出在城市開展社區(qū)服務(wù)工作的任務(wù)，確立了城市民政社會(huì)保障工作以“雙福加服務(wù)(社會(huì)福利事業(yè)、社會(huì)福利企業(yè)加社區(qū)服務(wù))”為重點(diǎn)(18)唐 鈞：《當(dāng)前我國城市社區(qū)服務(wù)綜議》,《社會(huì)學(xué)研究》1990年第5期。?！吨腥A人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，“居委會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”，這就確立了社區(qū)服務(wù)供給的主體。1993年，14個(gè)部委聯(lián)合頒布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》。在這一階段，社區(qū)建設(shè)的政策不斷出臺(tái)，社區(qū)開始成為新的城市服務(wù)單元，以解決單位制逐步解體過程中產(chǎn)生的社區(qū)服務(wù)主體缺位帶來的社會(huì)問題。2000年，《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)明確了社區(qū)以居委會(huì)管轄范圍為基礎(chǔ)?！兑庖姟分赋觯骸半S著國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的服務(wù)職能，大部分要由城市社區(qū)來承接。建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也需要城市社區(qū)發(fā)揮作用?！薄兑庖姟访鞔_拓展社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)，“在大中城市，要重點(diǎn)抓好城區(qū)、街道辦事處社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站的建設(shè)與管理。社區(qū)服務(wù)主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障社會(huì)化服務(wù)。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，具有廣闊的前景，要堅(jiān)持社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向” 。

但自上而下的服務(wù)發(fā)包難以滿足差異化的需求。社區(qū)服務(wù)一開始將服務(wù)單元設(shè)置為與居委會(huì)同一，居委會(huì)成為主要的服務(wù)主體，但居委會(huì)管轄的邊界往往與基本公共服務(wù)需要的邊界不一致，居委會(huì)作為行政主體又難以應(yīng)對(duì)日益變化的居民需要。所有的服務(wù)通過該服務(wù)單元輸送導(dǎo)致街道及以下的基層單位成為大而全的行政機(jī)構(gòu)，在應(yīng)對(duì)所有上級(jí)職能部門的服務(wù)指派的同時(shí)，卻忽略了不同社區(qū)的差異化需求。在社區(qū)服務(wù)方面，社區(qū)需求本身難以清晰界定，以基本公共服務(wù)為主，而這些基本公共服務(wù)是與國家相對(duì)應(yīng)的職能部門相匹配。社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建是標(biāo)準(zhǔn)化的，以縱向行政發(fā)包的方式(19)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期；周黎安：《再論行政發(fā)包制：對(duì)評(píng)論人的回應(yīng)》，《社會(huì)》2014年第6期。通過層級(jí)政府不斷往下發(fā)包，“接包方”是以行政為邊界的街道辦事處和居委會(huì)，而非以不同的人群為單位。社區(qū)服務(wù)發(fā)包是標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的，但發(fā)包到社區(qū)時(shí)卻出現(xiàn)極其嚴(yán)重的不精準(zhǔn)，不能將服務(wù)精準(zhǔn)地輸送到需要的人群?！凹葻o法滿足居民日趨多元的公共服務(wù)需求，同時(shí)也讓政府陷入財(cái)政負(fù)擔(dān)和龐雜事物中無法自拔?！?20)馮帥帥、廖鴻冰：《需求視角下城市居住社區(qū)公共服務(wù)供給研究——基于湖南省三地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。

由于社區(qū)人口構(gòu)成的多樣性，社區(qū)服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出多元化特征，而滿足人們需求的供給仍然短缺。這種短缺既有絕對(duì)性供給短缺，及社區(qū)基本服務(wù)的供給短缺；也有結(jié)構(gòu)性供給短缺，即服務(wù)供給無法適應(yīng)不同層次或不同類型的服務(wù)需求。近年來，政府資源和社會(huì)資源不斷進(jìn)入社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，但如何發(fā)現(xiàn)和評(píng)估社區(qū)居民的真實(shí)需求，如何在政府與各種社會(huì)主體之間建立一個(gè)合理的職能分工體系和高效率的服務(wù)產(chǎn)品供給體系，已成為當(dāng)下社區(qū)治理面臨的重大問題。

(三)治理單元的區(qū)域化治理與社會(huì)單元非區(qū)域化的問題

在單位制時(shí)期，單位是生產(chǎn)空間和生活空間的結(jié)合，國家通過單位將資源輸送到個(gè)體(21)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉(zhuǎn)型與發(fā)展：中國社會(huì)建設(shè)四十年”筆談》，《社會(huì)》2018年第6期。，單位制社會(huì)更多的是單位職工集中居住，政府以單位為依據(jù)劃分人口，這種劃分是一種類型化劃分。在單位制時(shí)期，國家吞并社會(huì)、掌控了一切資源(22)李漢林：《中國單位社會(huì)：議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版，第90頁。。與這種國家—社會(huì)體制相配套的組織形態(tài)是單位形態(tài)，我國在改革開放前基本都是各種類型的單位組織(23)李漢林：《中國單位社會(huì)：議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版，第125頁。。在這種結(jié)構(gòu)中，單位控制了個(gè)人的一切資源，個(gè)人完全依附于單位，成為“去個(gè)人化”性格的單位人。在這種體制里，政治組織與專業(yè)組織融為一體，國家意識(shí)形態(tài)全面滲透到個(gè)人思想中并控制、管理著個(gè)人生活的方方面面，所以國家的大部分行為都只能通過單位去傳輸貫徹，單位成為國家動(dòng)員個(gè)人的強(qiáng)有力的中介，也就是說國家全面控制了社會(huì)。單位和社會(huì)空間相結(jié)合，單位是一個(gè)有一定空間邊界的結(jié)構(gòu)，社會(huì)管理實(shí)際上通過區(qū)域化的單位來解決基層的問題(24)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉(zhuǎn)型與發(fā)展：中國社會(huì)建設(shè)四十年”筆談》，《社會(huì)》2018年第6期。，而街居制在當(dāng)時(shí)處于輔助的地位。人口的低流動(dòng)性也使得這種基層社會(huì)管理體制能夠有效發(fā)揮作用，加之人們大都長期生活在同一個(gè)生活空間中，區(qū)域化的問題得以通過區(qū)域化的單位來解決。

改革開放后，人口的大規(guī)模流動(dòng)和城市的快速發(fā)展使這種解決問題的模式變得日益不可行。社區(qū)制的推行匹配了上世紀(jì)80年代至90年代的城市情況，此時(shí)國家對(duì)城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)仍然有較強(qiáng)的管控能力，人口流動(dòng)處于可控的狀態(tài)。1981年國務(wù)院頒布了《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，其基調(diào)是嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。但社區(qū)僅僅是一個(gè)生活空間，而非像單位一樣集生產(chǎn)空間和生活空間為一體，因而社區(qū)不具備像單位那樣的解決問題的能力(25)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉(zhuǎn)型與發(fā)展：中國社會(huì)建設(shè)四十年”筆談》，《社會(huì)》2018年第6期。。傳統(tǒng)的單位擁有對(duì)個(gè)人工作、生活等全方位的控制力，而社區(qū)不具備這樣的能力，雖然它擁有各種生活功能，但對(duì)個(gè)體卻沒有相應(yīng)的約束力。社區(qū)擁有綜合的管理權(quán)，但這種權(quán)限較低，處在“低治理權(quán)”(26)陳家建、趙陽：《“低治理權(quán)”與基層購買公共服務(wù)困境研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第1期。的位置上。

同時(shí)，中國城市社區(qū)建設(shè)處于快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中，隨著國家、市場(chǎng)等外部社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，鄉(xiāng)村人口持續(xù)向城市遷移，城市中流動(dòng)人口顯著增加，原本穩(wěn)定的社區(qū)結(jié)構(gòu)被打破了。對(duì)于本地社區(qū)來說，有很多問題并非是單獨(dú)一個(gè)社區(qū)的問題，而是快速發(fā)展的城市化進(jìn)程帶來的，如傳統(tǒng)的城市社區(qū)(村落)面臨城市化中的征地拆遷問題，或者老舊社區(qū)的城市改造更新問題等。筆者在珠三角區(qū)域調(diào)研城市社區(qū)問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，城中村社區(qū)在土地使用和征用上普遍出現(xiàn)矛盾和沖突。深圳市光明區(qū)D社區(qū)出現(xiàn)了集中的上訪事件，其中主要就涉及到城市開發(fā)過程中對(duì)國有農(nóng)場(chǎng)、城中村土地征收過程的歷史遺留問題。在該過程中，土地問題和農(nóng)場(chǎng)員工安置補(bǔ)償、員工和村民的身份轉(zhuǎn)換、土地所有權(quán)的爭議等都成為社區(qū)矛盾的焦點(diǎn)，這些矛盾集中出現(xiàn)在深圳市新區(qū)開發(fā)和發(fā)展的過程中。在社區(qū)中也出現(xiàn)了因工廠欠薪引發(fā)的上訪問題，按照“屬地管理”原則，政府也將這類上訪事件的處置納入對(duì)該社區(qū)的考核中，因此該社區(qū)黨支部及社區(qū)工作站都相應(yīng)承擔(dān)了更多的責(zé)任。由于該社區(qū)對(duì)于這類信訪問題處理的“無力”，社區(qū)黨總支被認(rèn)為是“軟弱渙散黨組織”。其實(shí)這幾類問題事實(shí)上都是社區(qū)之外的非區(qū)域化問題，但在目前的體制安排中都置于社區(qū)的治理體系中來解決，這是社區(qū)難以承擔(dān)之重。

(四)治理單元的公共性欠缺與社會(huì)單元成員的脫域問題

“公共性”是社會(huì)建設(shè)的重要目標(biāo)，也是其重要的支撐條件(27)李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。。2004年黨的十六屆四中中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，社會(huì)協(xié)同、公眾參與強(qiáng)調(diào)的就是社會(huì)公共性的構(gòu)建，在社區(qū)層面上就是社區(qū)公共性的構(gòu)建?！吧鐣?huì)生活共同體”作為社區(qū)概念蘊(yùn)含著極強(qiáng)的公共性理念。

但在我國社區(qū)的具體發(fā)展過程中，社區(qū)的公共性一直未能充分形成和發(fā)展，公民個(gè)體不同程度地游離于社區(qū)治理體系之外。首先，治理單元的過度行政化，使社區(qū)社會(huì)組織和居民成為被管理的對(duì)象，而非參與治理的主體，社區(qū)對(duì)于公民來說只是辦理基本公共事務(wù)的組織場(chǎng)所。其次，社區(qū)技術(shù)治理的充分發(fā)展導(dǎo)致對(duì)社區(qū)公共性的切割，如社區(qū)信息化的發(fā)展在社區(qū)中布置了各類門禁系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)，社區(qū)被分割成不同的單元，而個(gè)體則形成一個(gè)個(gè)行走中的數(shù)字信息。社區(qū)治理在社區(qū)信息化的過程中被碎片化，全國推行的網(wǎng)格化管理體系則將社區(qū)事務(wù)還原為一個(gè)又一個(gè)的事件，公民參與及組織消失在數(shù)字之中。在全國各地推動(dòng)數(shù)字化治理，各種數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建嵌入到國家的治理體系中，政務(wù)平臺(tái)等也利用數(shù)據(jù)治理進(jìn)行了重組。社區(qū)技術(shù)治理在操作層面上改變了政府治理，但并沒有因此推動(dòng)多元主體的參與。同時(shí)，社區(qū)治理對(duì)于數(shù)據(jù)的使用主要停留在收集層面，還沒有達(dá)到充分挖掘和有效利用的程度。數(shù)據(jù)收集之后一般只是匯總到更大的區(qū)域、城市或國家層面，難以使用到社區(qū)層面上，進(jìn)而難以發(fā)揮其在社區(qū)治理中的功能。再次，作為社區(qū)公共性的重要組成部分的社區(qū)社會(huì)組織的能力也較為欠缺。社會(huì)組織在2000年以后在數(shù)量有了極大增長，但在質(zhì)量上則呈現(xiàn)出“良莠不齊”的局面，并未承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)的責(zé)任(28)黃曉星：《社會(huì)自我管理機(jī)制：社會(huì)組織》，載于《社會(huì)管理十講》，南方日?qǐng)?bào)出版社2011年版，第168頁。。最后，公民的素質(zhì)與參與能力的不足。在社會(huì)體制改革中，參與不足是制約公共性的深層問題，在社區(qū)層面如居委會(huì)直選的參與比例不足、社區(qū)相關(guān)制度空轉(zhuǎn)較多等(29)李友梅、肖瑛、黃曉春：《當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。。相關(guān)的自治參與制度流于形式，議事會(huì)等制度也形同虛設(shè)。在物業(yè)管理領(lǐng)域，各地頻繁爆發(fā)業(yè)主維權(quán)事件，業(yè)主委員會(huì)成為重要的治理主體。但也有研究發(fā)現(xiàn)，部分業(yè)委會(huì)在物業(yè)管理過程中，管理不善、與業(yè)主產(chǎn)生較多沖突，業(yè)主大會(huì)等正式的約束并沒有落到實(shí)處，從而導(dǎo)致社區(qū)治理陷入困境(30)黃曉星：《社區(qū)過程與治理困境：南苑的草根自治與轉(zhuǎn)變》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第275-280頁。。居委會(huì)和業(yè)委會(huì)在自治方面的運(yùn)作不良有很大部分原因是因?yàn)閰⑴c主體的自治訓(xùn)練不夠充分，公民素質(zhì)還有待提高，民主參與社區(qū)公共生活的能力欠缺。社區(qū)分化成不同的部分，而難以形成有效治理。同時(shí)，由于社區(qū)事務(wù)是公共事務(wù)，在公共領(lǐng)域中居民參與意識(shí)弱，大家都存在“搭便車”的心態(tài)，而不愿意積極參與。

社區(qū)居民的公共性難以形成，而沒有公共性就沒有居民自治。居民在社區(qū)中處于“脫域”的狀態(tài)，社區(qū)內(nèi)部異質(zhì)性的增大雖然會(huì)抑制整合性的社會(huì)資本,但有可能促進(jìn)鏈合性的社會(huì)資本(31)李潔瑾、黃榮貴、馮艾：《城市社區(qū)異質(zhì)性與鄰里社會(huì)資本研究》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期。，人們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)部難以形成整合性的網(wǎng)絡(luò)，但卻在社區(qū)外部拓展各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成各種“脫域”的共同體(32)王小章、王志強(qiáng)：《從“社區(qū)”到“脫域的共同體”——現(xiàn)代性視野下的社區(qū)和社區(qū)建設(shè)》，《學(xué)術(shù)論壇》2003年第6期。。由于居民“脫域”于社區(qū)之外，現(xiàn)行的以“屬地管理”為基礎(chǔ)的社區(qū)建設(shè)模式取得的基層整合效果越來越弱，居民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)從自然形成的社區(qū)向國家治理的行政社區(qū)之外擴(kuò)散，逐步超越原先的社區(qū)空間范圍，鄰里關(guān)系趨向疏離甚至緊張，社區(qū)內(nèi)的認(rèn)同和參與大幅度下降(33)黎熙元、陳福平：《社區(qū)論辯：轉(zhuǎn)型期中國城市社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)變》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第2期。。居民“脫域”的特征使社會(huì)整合從單位、社區(qū)等轉(zhuǎn)移到不同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，而國家卻未建立起相對(duì)應(yīng)的整合機(jī)制，將這個(gè)群體納入其中。而在社區(qū)整合層面，則出現(xiàn)了社區(qū)間的社會(huì)隔離以及社區(qū)內(nèi)部的鄰里疏離同時(shí)存在的狀態(tài)。

四、共建共治共享的社區(qū)治理格局構(gòu)建

我國城市社區(qū)在發(fā)展過程中逐步從一體化結(jié)構(gòu)、總體性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向二重性結(jié)構(gòu)。在近十余年的社區(qū)治理創(chuàng)新中，治理單元和社會(huì)單元的重新匹配是重要的方向。創(chuàng)新社區(qū)治理的目標(biāo)在于獲得治理的有效性，以回應(yīng)城市社區(qū)二重性所帶來的問題。通過人口的空間安排、治理架構(gòu)的搭建、多元主體的培育以及對(duì)社會(huì)單元的把握，社區(qū)治理單元已經(jīng)成為一個(gè)多層次的空間嵌套模型，社區(qū)治理正在朝著共建共治共享的社區(qū)治理格局發(fā)展。

(一)城市社區(qū)治理體系的搭建

1．充分發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用

加強(qiáng)社區(qū)黨的建設(shè)能有效實(shí)現(xiàn)治理單元和社會(huì)單元的匹配，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)治理“固本強(qiáng)基”的核心?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑?！^續(xù)推進(jìn)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、城鄉(xiāng)社區(qū)與駐社區(qū)單位共建互補(bǔ)，深入拓展區(qū)域化黨建。擴(kuò)大城市新興領(lǐng)域黨建工作覆蓋，推進(jìn)商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)媒體等的黨建覆蓋。健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層群眾性自治組織開展工作的相關(guān)制度，依法組織居民開展自治，及時(shí)幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問題?！?/p>

首先，需要加強(qiáng)黨組織建設(shè)，使其成為社區(qū)多元主體的領(lǐng)導(dǎo)力量。在城市發(fā)展過程中，社區(qū)內(nèi)外出現(xiàn)了不同的社區(qū)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織等多元主體，這些主體存在著不同的訴求，依循不同的組織目標(biāo)而存在，也有著不同的資源動(dòng)員能力。這些差異化的存在需要貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)力，使其成為社區(qū)治理的合力。如深圳市南山區(qū)的“一核多元”社區(qū)治理模式，以社區(qū)綜合黨委為核心，以社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)主要主體為依托，農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合，形成了多元互動(dòng)、多方參與、共建共享的共治局面。廣州市天河區(qū)強(qiáng)調(diào)把“支部建在樓宇”、“支部建在網(wǎng)格”、“支部建在兩新組織中”，加強(qiáng)黨組織在社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮基層黨員的帶頭作用，帶動(dòng)群眾更好地參與社區(qū)治理。這些都是創(chuàng)新社區(qū)治理體系中加強(qiáng)基層黨建的重要舉措，通過把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿不同治理主體，構(gòu)建了區(qū)域化、彈性化、開放式的社區(qū)黨建新格局，有效整合了社區(qū)治理資源。其次，基層黨建和黨的群眾路線成為依法組織居民開展自治的重要基礎(chǔ)。在異質(zhì)性的社會(huì)單元里，人的差異化和分散化需要核心骨干力量引領(lǐng)，黨員應(yīng)承擔(dān)積極的引領(lǐng)骨干作用。陌生人的社區(qū)參與感比較弱，通過加強(qiáng)社區(qū)黨建，使黨員成為凝聚社區(qū)群眾的紐帶，進(jìn)而逐步整合社會(huì)單元。工作場(chǎng)所是正式的組織，居委會(huì)管轄范圍是正式的治理單元，社區(qū)共同體是非正式的社會(huì)單元。社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)從科層制出發(fā)，同時(shí)動(dòng)員更多社會(huì)力量參與，在該過程中，黨組織和黨員起著核心作用。黨員是黨組織的成員，同時(shí)也是社區(qū)中的成員，通過黨員的參與(如促使黨員成為社區(qū)義工的骨干)，能夠有效彌合治理單元和社會(huì)單元之間的差異。在這方面，黨員“雙報(bào)到”和流動(dòng)人員黨支部建設(shè)是基層黨建的重要舉措。在北京市朝陽區(qū)和平街，黨員“雙報(bào)到”與志愿服務(wù)結(jié)合在一起，黨員成為社區(qū)志愿服務(wù)的重要力量，為空巢老人、失獨(dú)老人、特困老人、殘疾老人、老模范等五類老人提供服務(wù)(34)《在職黨員“雙報(bào)到”共建和諧美麗家園》，http://bj.wenming.cn/chy/wmbb/201805/t20180503_4674779.shtml。黨員成為社區(qū)社會(huì)組織和志愿服務(wù)的骨干，在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用。流動(dòng)黨支部的建設(shè)首先使流動(dòng)人口中的黨員找到組織，同時(shí)也使他們成為流動(dòng)人口的核心，對(duì)異質(zhì)的流動(dòng)人口有著較好的整合作用。

2．基層政府主導(dǎo)與社區(qū)規(guī)劃

政府主導(dǎo)體現(xiàn)在社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)、社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)制定、資源配置等各個(gè)方面，通過政策支持、財(cái)力配置等提高社區(qū)治理的能力和水平。加強(qiáng)政府主導(dǎo)要求縱向科層體制中的職責(zé)分解，將條塊的職責(zé)理清。長期以來，我國的管理體制是一個(gè)單一的自上而下的權(quán)力體系，政府提供社會(huì)服務(wù)的職責(zé)經(jīng)由省-市-區(qū)-街-居，層層下壓，無論中間層次有多少，絕大多數(shù)職責(zé)都在基層社區(qū)落地執(zhí)行，正所謂“上面千條線，下面一根針”，由此形成了各級(jí)政府“找下家”的工作習(xí)慣。社區(qū)基層單位承接了太多的政府交辦的工作任務(wù)，社區(qū)工作者承擔(dān)著與其資源、地位、待遇不匹配的工作量和工作責(zé)任。這既弱化了基層自治的功能，也降低了政府管理的行政效率，對(duì)政府主導(dǎo)造成了消極影響。

加強(qiáng)政府主導(dǎo)需要通過縱向科層體制中的職責(zé)分解，明確不同政府部門在社區(qū)治理中應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。在減少中間管理層級(jí)的同時(shí)，在多層次上發(fā)展橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。所謂橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，就是針對(duì)某一社會(huì)服務(wù)職能，建立政府主導(dǎo)下的多元主體共同參與的合作網(wǎng)絡(luò)。橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的建立也有助于打破社會(huì)服務(wù)資源供給“一刀切”地按行政區(qū)劃分配的狀況，從而提高服務(wù)效率。例如，殘疾人的空間聚集特征在社區(qū)或者街道之間是不同的，按照社區(qū)或街道的行政轄區(qū)來均等地設(shè)置殘疾人服務(wù)設(shè)施不一定能達(dá)到服務(wù)效率的最大化?？梢蕴剿髟趨^(qū)一級(jí)將殘疾人服務(wù)職責(zé)分解出來，由區(qū)殘聯(lián)承擔(dān)服務(wù)供給的主要責(zé)任，而區(qū)殘聯(lián)根據(jù)區(qū)內(nèi)殘疾人的空間聚居特征設(shè)立殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，從而使服務(wù)人群和服務(wù)質(zhì)量最大化。同樣，廣州市正在開展的老年配餐服務(wù)并非都要按街道同等投入資源和建立機(jī)構(gòu)，可以在分析老年人的空間分布基礎(chǔ)上，在老年人聚集區(qū)設(shè)置配餐點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率最大化，通過區(qū)政府直接購買服務(wù)來實(shí)施。總之，要對(duì)政府在社會(huì)治理領(lǐng)域的行政職責(zé)和基本公共服務(wù)職責(zé)進(jìn)行梳理，最大可能地在市、區(qū)、街道、社區(qū)各個(gè)層級(jí)上將職責(zé)合理分解。

在資源配置上，基層政府通過財(cái)政制度保障基層公共服務(wù)的供給，如將社會(huì)服務(wù)供給的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算之中。近年來很多地區(qū)推行政府購買服務(wù)，構(gòu)建社會(huì)服務(wù)平臺(tái)。2004年以來，政府購買社區(qū)公共服務(wù)逐步推廣。2013年，《民政部財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》指出，原先社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的基礎(chǔ)薄弱、社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)不寬、規(guī)模范圍較小等問題，“與中央促進(jìn)社區(qū)發(fā)展、加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、創(chuàng)新基層社會(huì)管理的要求以及廣大社區(qū)居民不斷增長的專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)需求相比尚有較大差距”。其中一個(gè)主要任務(wù)是“不斷拓寬社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)”，“鼓勵(lì)有條件的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托現(xiàn)有資源創(chuàng)建社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)組織、設(shè)立社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心等方式，吸納和使用社會(huì)工作專業(yè)人才，面向城鄉(xiāng)社區(qū)特殊、困難群體提供社會(huì)工作服務(wù)” 。政府主導(dǎo)體現(xiàn)為社會(huì)服務(wù)平臺(tái)的搭建，在此基礎(chǔ)上，不同的職能部門、機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會(huì)組織、企事業(yè)單位在平臺(tái)上開展服務(wù)活動(dòng)，如殘疾人服務(wù)由殘聯(lián)統(tǒng)一在社區(qū)服務(wù)平臺(tái)提供，低保戶由民政部門在社區(qū)服務(wù)平臺(tái)開展服務(wù)，不同的社區(qū)社會(huì)組織在服務(wù)平臺(tái)有針對(duì)性地提供服務(wù)等。這有助于理清條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免將所有“條”的服務(wù)壓到街道及社區(qū)層面，同時(shí)也給社區(qū)社會(huì)組織提供了服務(wù)和活動(dòng)平臺(tái)。要解決的問題不是限制服務(wù)進(jìn)入社區(qū)，而是在社區(qū)層面如何進(jìn)行資源共享的問題，從而達(dá)到不同的社會(huì)主體在社區(qū)中提供精準(zhǔn)的服務(wù)，而非含混的塊狀服務(wù)。筆者在對(duì)廣東省廣州市、深圳市、東莞市等地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同的資金投入方式會(huì)導(dǎo)向不同的服務(wù)供給模式。如在深圳，在政府購買服務(wù)的推動(dòng)下，以社區(qū)服務(wù)中心為主要空間、以各種社會(huì)組織為服務(wù)供給主體的格局初步形成，例如在社區(qū)養(yǎng)老方面，各社會(huì)組織、文娛團(tuán)體已經(jīng)成為豐富社區(qū)老年人日常生活的重要主體，通過各個(gè)社會(huì)組織，老年人在日常生活中分享“老有所樂”，同時(shí)，社區(qū)服務(wù)中心、社工機(jī)構(gòu)、義工團(tuán)體等機(jī)構(gòu)通過開展服務(wù)慰問，共同推進(jìn)養(yǎng)老公共服務(wù)。在廣州，社會(huì)工作服務(wù)站(家庭綜合服務(wù)中心)的發(fā)展也是重要的范例，社會(huì)工作服務(wù)站的目標(biāo)在于回應(yīng)不同群體的需求，現(xiàn)階段(2018-2021年，第三周期)的113X模式(“1”黨建引領(lǐng)服務(wù)，“1”社區(qū)重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目，“3”基礎(chǔ)性服務(wù)，“X”特色服務(wù)項(xiàng)目)充分體現(xiàn)了在黨建引領(lǐng)下對(duì)于多元群體需求的積極回應(yīng)。這些地區(qū)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)正說明了政府主導(dǎo)的重要性，穩(wěn)定的財(cái)政資源配置是重要的前提基礎(chǔ)。社區(qū)服務(wù)的大發(fā)展改變了社區(qū)的面貌，也提升了居民的幸福感與獲得感。

3.政務(wù)、社務(wù)分離與完善基層群眾自治制度

在社區(qū)內(nèi)強(qiáng)調(diào)政務(wù)與社務(wù)分開，逐步完善基層群眾自治制度，使其回歸社會(huì)單元的定位，強(qiáng)調(diào)黨支部(黨總支)的核心地位和居委會(huì)的主導(dǎo)作用。政社分離必須在治理單元(政區(qū))與社會(huì)單元(社區(qū))之間、在政務(wù)職能與社會(huì)服務(wù)職能之間作出區(qū)分，通過社會(huì)治理創(chuàng)新，使兩個(gè)職能對(duì)應(yīng)不同的治理主體，進(jìn)而促進(jìn)二者的有機(jī)整合。首先，加強(qiáng)居民委員會(huì)的自治職能，使其從繁重的行政職能中解放出來。為了解決居委會(huì)的發(fā)展問題，2010年11月，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)，完善基層群眾自治制度、健全城市基層管理和服務(wù)體制要從自治方面入手推動(dòng)居委會(huì)的建設(shè)。2018年中共中央辦公廳發(fā)出的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》明確提出，要將2019年作為“基層減負(fù)年”，仔細(xì)梳理社區(qū)事務(wù)清單，理清治理體制中不同主體的邊界，劃清職責(zé)范圍。前述提及的橫向權(quán)力網(wǎng)絡(luò)可以在市、區(qū)、街道等不同的管理層級(jí)建立，從而使相當(dāng)一部分社會(huì)管理職能不再列入社區(qū)的工作職責(zé)，這樣既簡化了管理層級(jí)，也減輕了社區(qū)的壓力，使社區(qū)工作者從繁重的事務(wù)性工作中解放出來，以更多的專注力去發(fā)展居民自治，推動(dòng)社會(huì)自主發(fā)展。筆者2016年在深圳市南山區(qū)調(diào)研社會(huì)治理創(chuàng)新時(shí)發(fā)現(xiàn)，深圳在各街道設(shè)置工作站，實(shí)行“居站分設(shè)”，南山區(qū)歸納出“1+3+N”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，1為社區(qū)綜合黨委，3為社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心，N為農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等，其中社區(qū)工作站完成了大部分的行政事務(wù)，區(qū)委區(qū)政府明確了各類主體的職責(zé)清單和各類平臺(tái)的規(guī)定。工作站作為承接區(qū)政府在社區(qū)工作的專業(yè)平臺(tái)，負(fù)責(zé)處理各類行政事務(wù)；居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，引導(dǎo)社區(qū)居民有效參與共建，強(qiáng)化居民自治。其次，居委會(huì)作為基層代理政務(wù)的組織，需要區(qū)分其代理的行政事務(wù)及社會(huì)事務(wù)的不同功能。社區(qū)承接的公共事務(wù)可分為兩類，一類是上級(jí)部門委派的行政事務(wù)，另外一類則是制度規(guī)定的社會(huì)服務(wù)事務(wù)，如養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生、青少年、婦女等不同類別的服務(wù)。對(duì)于第一類服務(wù)，需要加強(qiáng)居委會(huì)與網(wǎng)格化管理等體系的銜接，通過街道政務(wù)中心的信息平臺(tái)，完成大部分的行政事務(wù)。對(duì)于第二類服務(wù)，需要增強(qiáng)居委會(huì)在社區(qū)協(xié)商、為社區(qū)居民服務(wù)方面的能力。這就需要在社區(qū)層面發(fā)揮居委會(huì)的協(xié)調(diào)功能，起到上傳下達(dá)的作用。居委會(huì)對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)單元，傳達(dá)不同群體的利益訴求，同時(shí)對(duì)不同群體和個(gè)人的需求了解更為準(zhǔn)確。需要引入專業(yè)的社會(huì)工作人員，積極發(fā)展貼近社區(qū)需求的各類社會(huì)服務(wù)，在社區(qū)層面上要承擔(dān)起“兜底”的社會(huì)責(zé)任。

4．多方參與與社會(huì)協(xié)同

共建共治共享的社區(qū)治理格局要求社會(huì)協(xié)同，強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理主體的多元化，必須創(chuàng)新社區(qū)管理體制，保障居委會(huì)自治功能發(fā)揮和各項(xiàng)行政事務(wù)在社區(qū)“落地”，并吸納社區(qū)居民廣泛參與。近年來，社區(qū)治理體系創(chuàng)新以建立復(fù)合主體、參與式治理等方式推動(dòng)治理主體的多元化，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)逐步向社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。

社區(qū)服務(wù)格局從原先的國家作為單一主體向社會(huì)服務(wù)社會(huì)化轉(zhuǎn)變，這就涉及到福利資源的分配(35)Bifulco L: Citizenship and governance at a time of territorialization: The Italian local welfare between innovation and fragmentation, European Urban and Regional Studies, 2014以及各種社會(huì)資源的動(dòng)員。社區(qū)服務(wù)的提出和發(fā)展確立了基本公共服務(wù)供給的新單元，改變了原先以單位為基本單元的公共服務(wù)供給模式，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)建設(shè)過程中的“社會(huì)資源配置的社區(qū)化”(36)楊敏：《我國城市發(fā)展與社區(qū)建設(shè)的新態(tài)勢(shì)——新一輪城市化過程社會(huì)資源配置的社區(qū)化探索》,《科學(xué)社會(huì)主義》2010年第4期。。二十多年的社區(qū)服務(wù)發(fā)展過程反映出社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中社區(qū)層面的一系列變化，服務(wù)主體從單一的居委會(huì)轉(zhuǎn)向居委會(huì)、社工組織并重，同時(shí)納入了企事業(yè)單位等不同的主體，基本公共服務(wù)單元的邊界(街道、居委會(huì)等)也在變化，逐步構(gòu)建起社會(huì)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。在政社合作方面，通過治理主體的多元化來整合不同的人群和社會(huì)單元，社區(qū)社會(huì)組織的培育是對(duì)應(yīng)不同社會(huì)單元的多元主體的建設(shè)?！睹裾筷P(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》都強(qiáng)調(diào)培育社區(qū)社會(huì)組織的重要性，提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧是社區(qū)社會(huì)組織的重要職能。通過居民自發(fā)參與形成社區(qū)社會(huì)組織并積極參與社區(qū)公共事務(wù)，才能逐步形成吸納社會(huì)力量、化解社區(qū)沖突的社區(qū)基礎(chǔ)。對(duì)多元主體的發(fā)育強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)黨組織在社會(huì)領(lǐng)域“多元”中的“核心”地位，要發(fā)揮其引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展方向的作用。據(jù)民政部2018年第4季度各省、市、自治區(qū)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(37)http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/2018/20181201301220.html顯示，我國在2018年底社區(qū)服務(wù)中心為26995個(gè)(其中城市社區(qū)服務(wù)中心為16257個(gè))，社區(qū)服務(wù)站為144861個(gè)(其中城市社區(qū)服務(wù)站為67566個(gè))，其他社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施為116724個(gè)，社會(huì)團(tuán)體為365813個(gè)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為442954個(gè)。除了正式登記的社區(qū)社會(huì)組織之外，社區(qū)中還活躍著大量的文娛團(tuán)體，它們發(fā)揮著活躍社區(qū)文化生活的功能。這些社區(qū)社會(huì)組織作為共建共治共享的社會(huì)治理格局的重要組成部分，發(fā)揮了重要作用。社會(huì)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建也將企事業(yè)單位等不同主體納入到社會(huì)治理格局中，促進(jìn)資源來源多元化。有的社區(qū)在社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中充分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社區(qū)興辦、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)投資的社區(qū)公共服務(wù)，按照產(chǎn)權(quán)歸政府、經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)的模式，由企業(yè)代替政府為社區(qū)提供公共服務(wù)，回應(yīng)社區(qū)居民需求。在這些社區(qū)中，社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)，開發(fā)商、物業(yè)公司成為公共服務(wù)提供的重要主體，自組織也得到發(fā)育。社會(huì)服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化、自治化，社區(qū)服務(wù)“五大體系”涉及社區(qū)教育、福利、體育、文化等各個(gè)方面，充分回應(yīng)社區(qū)居民需求，為社區(qū)居民營造一個(gè)溫馨的生活家園(38)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-06/14/content_13196565.htm。

(二)剛性治理單元與差異化的社區(qū)治理模式

必須注重治理單元?jiǎng)傂缘男姓吔缗c空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)在差異協(xié)調(diào)，在履行共同的基本公共服務(wù)和管理職責(zé)的同時(shí)，以社區(qū)結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，建立差異化的治理和資源配置模式，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府基本職能的有效履行和基本公共服務(wù)的高效供給。

引入空間社會(huì)結(jié)構(gòu)的理念，建立與空間人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征相匹配的社區(qū)治理模式。首先，對(duì)社區(qū)進(jìn)行分類治理，根據(jù)空間的分層和社會(huì)聚類，對(duì)不同群體居住的不同社區(qū)采取差異化的治理方式，以回應(yīng)不同社區(qū)的不同利益訴求。社會(huì)群體及其滿足需求的活動(dòng)總是在一定的空間中呈現(xiàn)出來的，這意味著社會(huì)群體和社會(huì)活動(dòng)的空間分布是存在差異的，例如高檔住宅小區(qū)主要聚集的是中高收入階層的人，城中村則聚集著大量的低收入的外來務(wù)工人員；又比如每個(gè)社區(qū)都有老年、兒童和殘疾人居住，但在不同的社區(qū)里，老年、兒童、殘疾人在社區(qū)人口中的比例是不同的?！吧鐓^(qū)性”(39)黃曉星：《社區(qū)運(yùn)動(dòng)的“社區(qū)性”——對(duì)現(xiàn)行社區(qū)運(yùn)動(dòng)理論的回應(yīng)與補(bǔ)充》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。、社區(qū)結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理的前置變量，只有對(duì)社區(qū)特征充分熟悉，才能夠達(dá)成有效治理。不同類型的社區(qū)需要有不同的治理主體相匹配，才能反映不同社區(qū)居民的利益訴求。對(duì)于原本以單位職工為主的居民居住的社區(qū)，要充分考慮居民之間相互熟悉、較為同質(zhì)化這一特征，推選德高望重、熱心積極的居民來擔(dān)任樓長，解決社區(qū)問題。對(duì)于中產(chǎn)階層居民集中居住的封閉性小區(qū)，應(yīng)結(jié)合物業(yè)管理，推行以業(yè)主自治為主體的社區(qū)治理模式。對(duì)于流動(dòng)性較大的外來人員集中居住的城中村社區(qū)，就要發(fā)揮村集體的主體作用，并成立由外來人員參加的社團(tuán)以反應(yīng)他們的訴求?？傊鐣?huì)結(jié)構(gòu)的空間差異對(duì)社會(huì)治理提出的要求是不同的，即在不同的治理空間里，需要回應(yīng)的群體需求和政府能夠提供的公共服務(wù)是有差別的。

其次，必須把社會(huì)服務(wù)資源與空間人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征相匹配，明確政府、社會(huì)在服務(wù)供給中的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)差異性的資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的精準(zhǔn)化供給。治理單元的建設(shè)基于管理和基本公共服務(wù)供給，是政府行使公權(quán)力、履行職能的行動(dòng)單位或轄區(qū)范圍，治理單元的劃分是一個(gè)基于管理的行政決定，其大小決定了管理的有效性和服務(wù)供給的實(shí)效性和質(zhì)量。人們的社會(huì)服務(wù)需求不僅存在類的差別，在同類需求上也存在程度的差別。例如，老年人中有失能老人、孤寡老人、空巢老人、與子女共同生活的健康老人等，不同的健康狀況和家庭狀況決定了老年人的服務(wù)需求的差異。近年來，各級(jí)政府在社會(huì)服務(wù)上的投入不斷增加，但由于缺乏科學(xué)的社會(huì)服務(wù)需求評(píng)估制度，導(dǎo)致服務(wù)效率不高。建立一個(gè)科學(xué)的社會(huì)服務(wù)需求評(píng)估制度，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)精準(zhǔn)化供給的前提條件。不僅如此，還要在準(zhǔn)確評(píng)估轄區(qū)內(nèi)需求的基礎(chǔ)上，打破以行政區(qū)劃“一刀切”地配置社會(huì)服務(wù)資源的體制，建立根據(jù)需求來配置社會(huì)服務(wù)資源的機(jī)制。目前政府在社會(huì)服務(wù)資源的配置上基本上是“一刀切”地以行政區(qū)劃為單位，以區(qū)域內(nèi)的人口規(guī)模為依據(jù)。但是，不同區(qū)域內(nèi)的人口社會(huì)結(jié)構(gòu)是不同的，其服務(wù)需求是不一樣的，因此要引入空間概念，將不同區(qū)域內(nèi)的資源配置與區(qū)域內(nèi)的人口特征相匹配，將社會(huì)服務(wù)的空間區(qū)劃和服務(wù)人群的人口分布相結(jié)合。另外，從空間來思考社會(huì)服務(wù)資源配置，還必須遵循可達(dá)性原則。所謂可達(dá)性是指各種社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的空間位置應(yīng)該以方便受服務(wù)者獲取服務(wù)為原則，各種社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的開展應(yīng)以居民日常生活的活動(dòng)半徑為范圍。要做到這一點(diǎn)，也必須破除以行政區(qū)劃為唯一標(biāo)準(zhǔn)來配置社會(huì)服務(wù)資源的體制。對(duì)于非區(qū)域化的問題，需要從全局的視角以更高的治理單元去解決，因?yàn)楸M管眾多社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利的供給總會(huì)落實(shí)到社區(qū)，各種社會(huì)矛盾也是在一定的空間區(qū)域呈現(xiàn)，但許多機(jī)會(huì)和資源分配并不是由社區(qū)決定的，社區(qū)中一些社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根本原因并不在社區(qū)，從根源上解決這些社會(huì)矛盾的力量或者供給服務(wù)的主體也不在社區(qū)，如前述提及的殘疾人的社會(huì)服務(wù)，可將預(yù)算單位提高至區(qū)一級(jí)來供給服務(wù)，又如深圳市D社區(qū)的信訪問題解決，應(yīng)該有更高層面的司法救濟(jì)，給予當(dāng)事人更多的渠道去解決問題，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，實(shí)現(xiàn)糾紛解決權(quán)威的法治轉(zhuǎn)移，克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中制度缺陷等問題，這些都需要站在城市規(guī)劃和發(fā)展的較高層面來思考和設(shè)計(jì)才能有效解決這些問題。

(三)彈性的社會(huì)單元與共同體培育

社會(huì)單元的建設(shè)目標(biāo)是要在日益陌生化的城市社會(huì)里促進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成、社會(huì)信任的產(chǎn)生、社會(huì)認(rèn)同的出現(xiàn)，并以此為基礎(chǔ)形成具有彈性的社會(huì)共同體，實(shí)現(xiàn)居民自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展。行政社區(qū)不是一個(gè)同質(zhì)的單一社會(huì)共同體，應(yīng)在自然形成的紐帶和利益認(rèn)同的基礎(chǔ)上發(fā)展微社區(qū)，微社區(qū)可以是以鄰里為紐帶，也可以以共同利益和興趣為紐帶，吸納發(fā)掘真正得到認(rèn)同的社區(qū)領(lǐng)袖，然后在更大層面建立合作平臺(tái)，最終形成更大的共同體。

彈性的社會(huì)單元首先是指社會(huì)共同體不是單一維度的，可以是多元的，如基于鄰里、利益、志趣認(rèn)同的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)而形成，在于以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的社區(qū)社會(huì)組織的成長，社會(huì)單元可以是基于物業(yè)小區(qū)建立的業(yè)主委員會(huì)的共同體，也可以是基于不同的文化愛好在社區(qū)內(nèi)建立的各種文化共同體。并非所有的社會(huì)單元邊界都要與行政單元邊界一致，而須基于社會(huì)單元的邊界培育社區(qū)文化，如超越單一社區(qū)的行政邊界形成殘疾人的社會(huì)共同體。在社區(qū)內(nèi)部，空間利益分化導(dǎo)向基于空間的微社區(qū)建設(shè)，人員利益分化導(dǎo)向基于居民特性的自組織建設(shè)。以居委會(huì)轄區(qū)為范圍開展社區(qū)建設(shè)是居委會(huì)的基本職責(zé)，但是由于現(xiàn)有居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)人口規(guī)模較大，人口異質(zhì)性較大，難以形成認(rèn)同，因此可以在居委會(huì)轄區(qū)范圍內(nèi)推動(dòng)微社區(qū)建設(shè)。微社區(qū)是基于居民之間的情感認(rèn)同和利益聯(lián)系而形成的共同體，例如以物業(yè)小區(qū)為單位開展小區(qū)社區(qū)建設(shè)；以若干毗鄰樓棟為單位開展鄰里社區(qū)建設(shè)等。一般來講，微社區(qū)的人口同質(zhì)化程度較高，社區(qū)認(rèn)同容易形成，在公共事務(wù)上更容易達(dá)成一致，是實(shí)現(xiàn)居民自治的理想土壤。從前述區(qū)分的兩種模型(治理單元小于社會(huì)單元，治理單元大于社會(huì)單元)中第一種模型來看，建立嵌套的治理單元模型是治理創(chuàng)新的特點(diǎn)。筆者調(diào)研過廣州市一個(gè)大型的城中村Y村，在Y村中存在各類以地緣為紐帶的外來人口聚集而成的區(qū)域，如福建村(福建人聚居地)、信宜村(廣東信宜人聚居地)等。2014年前，這些因地緣關(guān)系而聚集的群體并未納入治理結(jié)構(gòu)中，而是統(tǒng)一按外來人口管理。這些不同的外來人口定居Y村后，與Y村的正式管理體制之間一直處于斷裂狀態(tài)，互相不了解，來往很少。2014年5月，Y村成為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)村，正式啟動(dòng)特大型村莊社會(huì)治理體制改革，改革內(nèi)容涵蓋稅費(fèi)繳納、六亂整治、治安防控、出租屋管理、流動(dòng)人員管理等方面。Y村社會(huì)治理體制改革在黨支部和村委會(huì)為主要治理架構(gòu)的格局下，以“黨建+社建共建共治共享社會(huì)治理格局” 把江西、福建、湖北、廣東吳川與信宜等地的外來常住人口納入“廣泛參與，共建共享”的網(wǎng)絡(luò)中，外來人口以地緣為紐帶成立地緣協(xié)會(huì)，確立了“江西村” 、“信宜村”等作為治理結(jié)構(gòu)有機(jī)整體的相對(duì)獨(dú)立的存在，形成了“居委會(huì)—地緣協(xié)會(huì)/流動(dòng)黨支部—信宜村(江西村……)”為架構(gòu)的格局(40)Y村重點(diǎn)村綜合整治主要工作匯編(2018年7月19日)，https://www.meipian.cn/1gu91t4r。

對(duì)于彈性社會(huì)單元的把握還需充分強(qiáng)調(diào)社區(qū)資源稟賦，強(qiáng)調(diào)將社區(qū)本土資源的挖掘與社區(qū)社會(huì)組織結(jié)合在一起，促使組織和資源整合，吸納外來力量，從而為社區(qū)居民提供更好的在地服務(wù)。社區(qū)資源稟賦與人口的空間分布和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)緊密掛鉤，不同社區(qū)的人口分布決定了該社區(qū)的文化特性，如何充分動(dòng)員社區(qū)能人參與到社區(qū)中來是社區(qū)工作的重點(diǎn)。另外，不同社區(qū)中的組織分布也不同，如有些社區(qū)中有大量的企事業(yè)單位、教育機(jī)構(gòu)等，這些都是社區(qū)重要的資源稟賦，要盡可能地動(dòng)員其參與到社區(qū)服務(wù)中來。

(四)社區(qū)協(xié)商與社區(qū)公共性構(gòu)建

治理單元與社會(huì)單元之間可能是一個(gè)多元的、嵌套的關(guān)系，需要達(dá)成一個(gè)剛性的行政單元與彈性的社會(huì)單元相匹配的關(guān)系，加強(qiáng)社區(qū)議事協(xié)商是二者的調(diào)整機(jī)制，通過社區(qū)議事會(huì)的規(guī)范化和制度化，逐步推動(dòng)社區(qū)公共性的構(gòu)建?，F(xiàn)階段的社區(qū)議事協(xié)商是對(duì)社區(qū)問題多樣化、主體多元化的回應(yīng)，是對(duì)原先將議事協(xié)商功能賦予居委會(huì)(居民)的補(bǔ)充和拓展?！蛾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》(2015)強(qiáng)調(diào)“開展形式多樣的基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化”，其中將不同的社區(qū)主體納入?yún)f(xié)商主體之中，并強(qiáng)調(diào)拓展協(xié)商形式。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的總體意義在于“解決群眾的實(shí)際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；有利于在基層群眾中宣傳黨和政府的方針政策，努力形成共識(shí)，匯聚力量，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)；有利于找到群眾意愿和要求的最大公約數(shù)，促進(jìn)基層民主健康發(fā)展”。

“構(gòu)建社區(qū)多元化治理新格局”是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)，多元主體合作、共建共治共享都指向社區(qū)公共性的重要性。治理單元有嚴(yán)格的正式制度約束，而社會(huì)單元中居民及群體的意見往往難以統(tǒng)一，經(jīng)常陷入各種無結(jié)果的爭吵中。社會(huì)單元同樣應(yīng)建立一套規(guī)則，當(dāng)涉及從個(gè)人事務(wù)到社區(qū)公共事務(wù)的轉(zhuǎn)變時(shí)，規(guī)則理當(dāng)成為重要的指引。在社區(qū)分類和微社區(qū)的基礎(chǔ)上，建設(shè)社區(qū)協(xié)商平臺(tái)(社區(qū)委員會(huì))，調(diào)動(dòng)各類社區(qū)主體參與。原有的社區(qū)議事會(huì)基本上是以居民為主體，而忽略了轄區(qū)內(nèi)更多的組織形態(tài)，未能反映組織化的群體訴求。在居委會(huì)轄區(qū)范圍內(nèi)，建立社區(qū)委員會(huì)，所有居委會(huì)轄區(qū)范圍內(nèi)的利益相關(guān)者都以代表形式參加(例如業(yè)委會(huì)，在地的企事業(yè)單位、商鋪等)。“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮村(社區(qū))黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”(41)參見《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，委員會(huì)實(shí)行協(xié)商民主，社區(qū)黨組織書記擔(dān)任社區(qū)委員會(huì)主席，居委會(huì)應(yīng)為常任理事。社區(qū)委員會(huì)的根本職責(zé)就是反映居民意愿，組織轄區(qū)范圍內(nèi)的各種利益主體協(xié)商社區(qū)事務(wù)，組織轄區(qū)居民開展各種社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，以此促進(jìn)社區(qū)和諧。2014年，廣州市越秀區(qū)開展的社區(qū)治理聯(lián)盟試點(diǎn)就是社區(qū)協(xié)商平臺(tái)建設(shè)的有益嘗試，2015年筆者對(duì)不同街道進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有各種不同的聯(lián)盟模式，如白云街的“動(dòng)車型”社區(qū)自治模式，是將社會(huì)組織作為動(dòng)力，充分發(fā)揮社區(qū)的作用，加強(qiáng)居民對(duì)自治的支持，在社區(qū)矛盾解決、需求回應(yīng)上發(fā)揮了較好的作用。同時(shí)，社區(qū)議事會(huì)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新議事形式，拓展治理主體，如業(yè)委會(huì)、自治協(xié)會(huì)、互助協(xié)會(huì)、治理聯(lián)盟等的議事形式，推動(dòng)解決了電梯安裝、門禁安裝、小區(qū)管理、寵物飼養(yǎng)、社區(qū)照顧等社區(qū)居民十分關(guān)心而又棘手的問題。

全國各地社區(qū)議事會(huì)的構(gòu)建是在城市社區(qū)二重性的情境下重構(gòu)“共識(shí)”的努力，通過治理工具的重新設(shè)計(jì)與協(xié)商來達(dá)成該治理目的。社區(qū)議事協(xié)商回應(yīng)的是利益區(qū)域化與分化、社區(qū)公共性不足的問題，并對(duì)居委會(huì)存在的行政化和功能缺失的不足予以彌補(bǔ)。在這個(gè)層面上，社區(qū)議事會(huì)可視為是社區(qū)協(xié)商單元構(gòu)建的產(chǎn)物。社區(qū)議事會(huì)承擔(dān)了功能替代的作用，替代原本的居民大會(huì)(居民代表大會(huì))進(jìn)行議事協(xié)商。社區(qū)協(xié)商議事平臺(tái)在基層體制改革的前提下增量創(chuàng)設(shè)一個(gè)平臺(tái)，而對(duì)新的主體進(jìn)行規(guī)制，從而將其納入治理單元中。協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建致力于社區(qū)公共性的拓展，將社區(qū)治理落實(shí)到社區(qū)居民需求的基礎(chǔ)之上，通過不同主體聯(lián)結(jié)成為一個(gè)公共的平臺(tái)，加強(qiáng)居民在該平臺(tái)上的參與，從而驅(qū)動(dòng)社區(qū)公共性的發(fā)展。在這個(gè)平臺(tái)中，政府扮演搭臺(tái)者的角色，社區(qū)黨組織是核心，居委會(huì)是常任重要理事，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織等都是參與的主體。

現(xiàn)階段社區(qū)治理創(chuàng)新是不斷回應(yīng)城市社區(qū)二重性的過程，社區(qū)治理是在原先的管理體制和空間中不斷建構(gòu)新的彈性單元，以促使治理單元和社會(huì)單元相匹配。這體現(xiàn)著城市社區(qū)建設(shè)不同階段的方向，以及所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。社區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，層層嵌套，社區(qū)治理對(duì)應(yīng)著不同的治理系統(tǒng)及治理主體。面對(duì)復(fù)雜性不斷增強(qiáng)的城市社會(huì)變化，傳統(tǒng)的社會(huì)管理難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，以“社會(huì)治理”的理念探索城市社區(qū)建設(shè)的體制機(jī)制是必然的選擇?？傮w來說，城市社區(qū)建設(shè)的方向是社區(qū)治理體系的構(gòu)建與完善，社區(qū)建設(shè)的政策變化正體現(xiàn)著對(duì)城市社區(qū)二重性的把握、對(duì)社區(qū)主體的培育和發(fā)展。城市社區(qū)建設(shè)并不是簡單的國家規(guī)制的結(jié)果，也不是簡單的治理單元?jiǎng)澐?，在這個(gè)過程中伴隨著不同主體的互動(dòng)，伴隨著規(guī)則設(shè)定、福利資源的分配以及社區(qū)中公共和私人關(guān)系的調(diào)整等。社區(qū)治理是在基層社會(huì)營造社區(qū)共識(shí)的過程。治理工具則是通過社會(huì)單元的劃分、主體的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)不同治理內(nèi)容的落實(shí)。通過社區(qū)建設(shè)，社區(qū)成為處于公民和國家之間的中觀單元，成為“政區(qū)”和“社區(qū)”重合的單位。創(chuàng)新社區(qū)治理某種意義上即是治理技術(shù)的創(chuàng)新，以及在社區(qū)整體上的共識(shí)塑造。基層治理的模糊性與社區(qū)治理技術(shù)的清晰性相互伴隨，秩序系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)不斷重構(gòu)，將不同主體納入治理單元中。當(dāng)進(jìn)一步檢視作為空間單元和社會(huì)單元互構(gòu)的社區(qū)單元時(shí)，我們更需從社區(qū)主體與社區(qū)環(huán)境之間的角度去分析社區(qū)發(fā)展(42)Ife J: Community development: Community-based alternatives in an age of globalisation, Forest: Pearson Education Australia, 2002，才能更好地納入不同內(nèi)容，真正凸顯社區(qū)治理的本質(zhì)所在，也才能更好地定位城市社區(qū)治理的方向和重點(diǎn)。