魯 全

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

養(yǎng)老保險制度因為涉及的人數(shù)多、資金量大、時間跨度長，從而成為各國社會保障體系中最重要的組成部分。經(jīng)過四十多年的改革，我國的養(yǎng)老保險制度取得了重要的成就，包括覆蓋面不斷擴大、保障水平不斷提高等，已經(jīng)初步構(gòu)建起了全世界最大的養(yǎng)老保障之網(wǎng)，基本實現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老金的目標。(1)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。在制度模式方面，我國主要汲取了以德國為代表的社會保險模式，建立了以繳費型的職工養(yǎng)老保險為核心的基本養(yǎng)老金體系。但是，與經(jīng)典的社會保險制度遵從自治管理的原則不同，我國的養(yǎng)老保險制度在管理體制上體現(xiàn)出了很強的政府主導性。(2)鄭功成：《從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國社會保險組織管理模式的未來發(fā)展》，《中國人民大學學報》2004年第5期。因此，對養(yǎng)老保險管理體制的研究需要置于養(yǎng)老保險制度改革和行政管理體制改革的雙重背景之下。

政府組織是典型的官僚科層式結(jié)構(gòu)。從政府內(nèi)部的分工來看，經(jīng)典的視角包括橫向關系(即不同政府部門之間的關系)和縱向關系(即不同層級政府之間的關系)。其中，橫向關系是基于專業(yè)的分工，縱向關系是基于權(quán)力的分配。然而，養(yǎng)老保險是一個涉及主體多、涉及內(nèi)容豐富、服務對象流動性大的公共服務，從而必然會涉及不同層級政府和不同政府部門，需要在合理劃分權(quán)責的基礎上，提高統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的效力。伴隨著我國基本養(yǎng)老保險制度的定型與完善，制度運行的效率在很大程度上就取決于管理體制的架構(gòu)及其運行。為了回答上述議題，本文擬在回顧和總結(jié)我國養(yǎng)老保險管理體制變遷歷史與特點的基礎上，結(jié)合新時代背景，提出當前我國養(yǎng)老保險管理體制變革面臨的基本問題和發(fā)展思路。

一、對我國養(yǎng)老保險管理體制變革進程的簡要回顧

養(yǎng)老保險管理體制作為養(yǎng)老金制度體系的基本要件，必然伴隨著制度整體的變革而不斷變化?？紤]到我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立和運行是近十年的事情，管理部門相對穩(wěn)定，因此在對我國養(yǎng)老保險管理體制進行歷史回顧時，主要集中在職工基本養(yǎng)老保險領域。從管理體制的內(nèi)容上看，廣義的管理體制應當包括行政管理、基金管理、業(yè)務經(jīng)辦和監(jiān)督管理等部分，考慮到文章篇幅，本文的視野主要集中在行政管理領域，兼顧其他內(nèi)容。

(一)1982年之前：以工會為主體管理體制的建立與瓦解

新中國成立伊始，政務院就設置了勞動部和內(nèi)務部，主管社會保障工作，其中內(nèi)務部由政治法律委員會指導，管理國家機關工作人員的勞動保險工作；勞動部由財政經(jīng)濟委員會指導，設立勞動保險局負責企業(yè)職工勞動保險工作。(3)郭建：《勞動保險誕生記》，《中國社會保障》2009年第10期。但是，勞動保險的實際管理工作是由工會系統(tǒng)來承擔的。1951年頒布實施的《勞動保險條例》明確規(guī)定，勞動保險制度的執(zhí)行和監(jiān)督分別由工會組織和勞動部門承擔，中國人民銀行負責代理代管勞動保險金。由此形成了業(yè)務管理、資金管理與監(jiān)督管理相互分離的養(yǎng)老保險管理體制。1954年，為精簡政府機構(gòu)，政務院發(fā)出《關于勞動保險業(yè)務移交工會統(tǒng)一管理的通知》，養(yǎng)老保險的管理職責進一步集中到了工會系統(tǒng)。

工會系統(tǒng)作為養(yǎng)老保險的實際管理部門，制定了勞動保險委員會的組織條例和組織通則(4)宋士云等：《新中國社會保障制度結(jié)構(gòu)與變遷》，中國社會科學出版社2011年版，第59頁。，規(guī)定了委員會的組織構(gòu)成和工作分工，其中工作任務包括批準和發(fā)放保險待遇、照顧傷病職工、監(jiān)督企業(yè)行政或資方的勞動保險責任、編制保險金預算決算等。文革期間，養(yǎng)老保險退化為企業(yè)保險，企業(yè)行政部門成為養(yǎng)老保險的管理主體。1979年，國家勞動總局設置了保險福利司，但實際執(zhí)行勞動保險政策的仍然是企業(yè)行政部門和工會組織，直到1982年勞動人事部的成立。

(二)1982年至1997年：行業(yè)多頭管理體制的形成

1982年，國務院機構(gòu)改革決定將國家勞動總局、國家人事局等四部門合并成立勞動人事部，社會保險工作由勞動人事部綜合管理。(5)嚴忠勤：《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社1987年版，第352頁。1984年，國務院決定，集體經(jīng)濟組織的養(yǎng)老保險管理工作由中國人民保險公司負責管理。(6)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。

1986年，包括勞動保險在內(nèi)的勞動制度改革全面推開，養(yǎng)老保險制度開始了社會化的改革。在社會統(tǒng)籌的過程中，部分行業(yè)開始了系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)籌，相應地，在每個行業(yè)統(tǒng)籌單位中也都設立了養(yǎng)老保險的管理部門，例如原郵電部內(nèi)設勞動工資司，原國家電力公司設立社會保險事業(yè)管理局，原水利部成立了社會保險事業(yè)管理中心等(7)蔡澤昊：《從行業(yè)統(tǒng)籌到屬地管理——1998年養(yǎng)老保險管理體制變遷研究》，中國人民大學碩士論文，2013年。。在1998年之前，共有電力、鐵道、煤炭、郵電等11個部門實行行業(yè)統(tǒng)籌。1988年的國務院機構(gòu)改革又將1982年剛成立的勞動人事部撤銷，重新分別組建勞動部和人事部，分工管理企業(yè)和機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度。至此，養(yǎng)老保險的管理涉及十多個部門，多頭管理的特點逐步呈現(xiàn)并不斷強化。多頭管理體制不僅體現(xiàn)在業(yè)務部門之間，還體現(xiàn)在業(yè)務部門和職能部門之間，并且從管理領域向決策領域蔓延。1995年，彼時的國家體改委和勞動部分別拿出了價值導向完全不同的職工養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合改革方案，就是最典型的表現(xiàn)。

雖然在宏觀層面上體現(xiàn)出了多頭管理的缺陷，但改革也非乏善可陳。一方面，根據(jù)管辦分離的要求，在1993年的機構(gòu)改革中得以保留的勞動部將保險福利司拆分為社會保險司和社會保險事業(yè)管理局(8)參見《國務院辦公廳關于印發(fā)勞動部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1994]6號)。，標志著養(yǎng)老保險行政管理和業(yè)務經(jīng)辦的分開。與此同時，財政部也于1994年成立了社會保障司，實現(xiàn)社會保障行政管理與基金管理適度分離。另一方面，根據(jù)建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的要求，部分地區(qū)(9)參見《甘肅省勞動廳關于集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險由社會保險機構(gòu)經(jīng)辦的通知》(甘勞發(fā)[1996]34號)、《福建省人民政府關于集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險由人民保險公司移交給社會勞動保險機構(gòu)統(tǒng)一管理的通知》(閩政[1995]37號)等。將集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險的管理責任從中國人民保險公司轉(zhuǎn)移到了勞動部門，提高了養(yǎng)老保險管理的集中度。

(三)1998年至今：適度集中與橫向部門間分工

1998年國務院機構(gòu)改革，組建勞動和社會保障部，將此前人事部、民政部和衛(wèi)生部的相關社會保險職能統(tǒng)一劃歸勞動保障部，同時明確將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，極大地提高了養(yǎng)老保險管理的集中度，屬地管理成為養(yǎng)老保險管理體制中的基本原則。2008年國家機構(gòu)改革，將人事部與勞動保障部合并為人力資源和社會保障部，在部級層面上實現(xiàn)了公職人員和職工養(yǎng)老保險管理主體的統(tǒng)一。

與此同時，養(yǎng)老保險管理職能在行政體制內(nèi)部也出現(xiàn)了橫向分工，以人力資源和社會保障部為主體的業(yè)務管理，以1994年財政部成立的社會保障司(10)參見《國務院辦公廳關于印發(fā)財政部和國家國有資產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1994]31號)。為主體的基金管理，以1998年審計署設立的社會保障審計司(11)參見《國務院辦公廳關于印發(fā)審計署職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)[1998]40號)。為主體的監(jiān)督管理，以1999年成立的全國社會保障基金理事會為主體的戰(zhàn)略儲備基金管理，再加上國家發(fā)改委相關司局的宏觀規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能等，適度集中、分工負責的養(yǎng)老保險管理體制初步形成。

2018年國家機構(gòu)改革方案決定，將社會保險費的征收職能集中到新組建的國家稅務局，并成立了專門的社會保險費司(非稅收入司)，從而結(jié)束了近二十年的社會保險費征收管理體制之爭，實現(xiàn)了社會保險費的集中征收，這是對養(yǎng)老保險管理流程的重塑。至此，在行政體制內(nèi)部，形成了征收管理、基金管理、業(yè)務管理和審計管理的部門間橫向分工格局。

二、我國養(yǎng)老保險管理體制變革的基本特點

根據(jù)上文的簡要回顧不難發(fā)現(xiàn)，我國的養(yǎng)老保險管理體制同時受到了養(yǎng)老保險制度變革和行政體制改革的影響，并且體現(xiàn)出顯著的政府主導性，而與典型社會保險國家的自治管理呈現(xiàn)出顯著差別和獨有的特點。

(一)養(yǎng)老保險管理體制總體上適應了制度的變革并反過來支持和引導了制度變革

一般而言，制度的模式?jīng)Q定管理體制。例如德國等社會保險型國家大多遵從勞資自治的管理原則(12)鄭功成：《從政府集權(quán)管理到多元自治管理——中國社會保險組織管理模式的未來發(fā)展》，《中國人民大學學報》2004年第5期。，而英國等狹義福利國家則往往由政府的相關部門統(tǒng)一管理，以體現(xiàn)政府主導性。因此，管理體制調(diào)整是制度變革的重要組成部分，反過來，管理體制也應當支撐制度變革，或者成為制度變革的前奏。

社會養(yǎng)老保險制度的本質(zhì)是互助共濟，從企業(yè)保險向社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)變使得單個企業(yè)的人事部門無法承擔其職責，而必須由相應的政府部門來進行統(tǒng)一管理；從分行業(yè)、分地區(qū)、統(tǒng)籌層次較低的養(yǎng)老保險走向相對統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度則需要適度集中的管理體制，而必須結(jié)束行業(yè)統(tǒng)籌的局面。勞動保障部、人力資源和社會保障部的先后成立，使其作為統(tǒng)一的養(yǎng)老保險管理部門，為養(yǎng)老保險的社會化以及統(tǒng)籌層次的提高提供了組織支撐。因此，我國養(yǎng)老保險管理體制變革在總體上適應了養(yǎng)老保險制度的整體轉(zhuǎn)型，并且具有同等重要的改革價值。(13)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。

另一方面，管理體制的變革也可以為制度變革吹響號角、奠定基礎。1982年勞動部的成立為1986年之后養(yǎng)老保險社會化改革的鋪開奠定了基礎；2008年人力資源和社會保障部的成立，為此后機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度與職工養(yǎng)老保險制度的“并軌”掃清了管理體制障礙等。

(二)管理體制改革以優(yōu)化橫向分工為主，而缺乏縱向分工安排

如上文所述，我國的養(yǎng)老保險管理體制具有政府主導的顯著特點，因此就必然受到政府官僚科層組織結(jié)構(gòu)的影響。從府際關系的視角出發(fā)，橫向的部門間關系與縱向的央地關系是科層組織的基本結(jié)構(gòu)，而我國養(yǎng)老保險管理體制改革主要集中在調(diào)整和優(yōu)化橫向部門間分工，而缺乏對縱向不同層級政府職能的優(yōu)化。

在橫向關系方面，無論是1998年成立勞動和社會保障部，取消行業(yè)統(tǒng)籌，實現(xiàn)了行政管理的相對統(tǒng)一；還是2008年成立人力資源和社會保障部，使得三項基本養(yǎng)老保險的行政管理都集中于一個行政部門；抑或是財政部門和稅務部門成立相關的業(yè)務司局，都是對養(yǎng)老保險管理職責在不同部門之間進行分配的表現(xiàn)。

然而，我國養(yǎng)老保險制度改革是從兩個維度展開的，一方面是制度在橫向上的擴展與整合，另一方面則是統(tǒng)籌層次的不斷提高。前者要求在管理體制上實現(xiàn)橫向的相對集中，后者則要求在縱向上實現(xiàn)合理分責，明確不同層級政府的責任。遺憾的是，相比于橫向部門之間日益明確和細化的分工，迄今為止卻鮮見管理體制在縱向上的改革舉措，并由此導致了法定養(yǎng)老金制度淪為了地方利益(14)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。，不同層級政府養(yǎng)老保險管理權(quán)責的模糊成為影響職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的不利因素。

(三)管理體制橫向關系變革的本質(zhì)：從行業(yè)分割到責任分工

具體就養(yǎng)老保險管理體制的橫向分工而言，大體經(jīng)歷了兩個階段，第一階段是從分散行業(yè)統(tǒng)籌向相對集中屬地管理的轉(zhuǎn)變階段。20世紀八十年代中后期，受到統(tǒng)籌層次較低以及部分行業(yè)勞動者跨地區(qū)分布的影響，我國有11個部門實行行業(yè)統(tǒng)籌。這種看似是行業(yè)與地方之間統(tǒng)籌層次的沖突，其本質(zhì)仍然是行政體制內(nèi)部不同部門之間的沖突。因為，這11個實行行業(yè)統(tǒng)籌的部門絕大多數(shù)都有行業(yè)的行政主管部門，如當時的鐵道部、水利部、交通部、煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、冶金工業(yè)部和民航總局等，因此養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的實質(zhì)是行政體制內(nèi)部按照行業(yè)所進行的部門劃分，從而形成了部門—行業(yè)—行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌的邏輯。相應地，1998年從行業(yè)統(tǒng)籌向?qū)俚毓芾淼霓D(zhuǎn)變，其支撐不僅僅是勞動和社會保障部的成立，也包括電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、郵電部等行業(yè)統(tǒng)籌背后行政部門的裁撤。

第二個階段，是從相對集中管理向行政體制內(nèi)部適當分工的轉(zhuǎn)變。在實現(xiàn)了養(yǎng)老保險業(yè)務管理的相對集中后，根據(jù)管理內(nèi)容專業(yè)化和管理流程再造的需要，在部級層面上，先后在財政部、審計署和國家稅務總局成立了相關的業(yè)務司局，從而實現(xiàn)了征繳管理、基金預算管理、業(yè)務管理和審計監(jiān)督的適度分工；在主管部門即人力資源和社會保障部內(nèi)部的職能分工上，也實現(xiàn)了業(yè)務管理和基金管理的分離，以及管理和經(jīng)辦的適度分離。

簡言之，1998年之前的部門分割是行業(yè)統(tǒng)籌的管理基礎，不符合養(yǎng)老保險制度的基本原則，因此需要建立相對集中的管理體制；1998年之后的部門分工則是按照不同行政部門的職能要求，對養(yǎng)老保險管理權(quán)責的合理分配，有利于形成分工合作與相互制約的高效管理體制。

(四)職能部門與業(yè)務部門關系影響制度模式的選擇

如果對行政體制內(nèi)部的橫向關系做進一步區(qū)分的話，還可以根據(jù)部門性質(zhì)區(qū)分為職能部門與業(yè)務部門，其中職能部門主要是指綜合協(xié)調(diào)和宏觀管理的部門，例如辦公廳、發(fā)改委、財政部等；業(yè)務部門則是負責管理某一具體領域事務的部門，例如養(yǎng)老保險的業(yè)務主管部門是人力資源和社會保障部。由于養(yǎng)老保險不僅涉及政策與業(yè)務，同時也是宏觀社會經(jīng)濟運行的重要組成部分，因此需要宏觀調(diào)控部門的介入；財政資金是養(yǎng)老保險基金的重要來源，并且需要對養(yǎng)老保險進行預算管理，因此財政部門也是重要的養(yǎng)老保險基金管理部門等?；诖?，養(yǎng)老保險管理體制就涉及職能部門與業(yè)務部門之間的關系，并有可能因此影響到養(yǎng)老保險制度模式的選擇。

回顧我國養(yǎng)老保險模式的選擇，社會統(tǒng)籌與個人賬戶的關系是其中一條主線(15)魯全：《改革開放以來的中國養(yǎng)老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會保障評論》2018年第4期。。從外部環(huán)境看，兩種模式之爭是全球養(yǎng)老金模式角力在中國的體現(xiàn)；從內(nèi)部過程看，其本質(zhì)就是職能部門與業(yè)務部門之間沖突的表現(xiàn)。1995年養(yǎng)老保險制度改革方案決策時，作為職能部門的國家體改委提出了“大賬戶、小統(tǒng)籌”的方案，盡顯經(jīng)濟體制改革強調(diào)個人責任的價值導向；作為業(yè)務主管部門的勞動部提出“大統(tǒng)籌、小賬戶”的方案，則是堅持養(yǎng)老保險互助共濟的表現(xiàn)。部門之間不同主張的結(jié)果是兩套備選方案并存，供地方政府選擇，由此導致了全國范圍內(nèi)基本養(yǎng)老保險區(qū)域分割的重大弊病。

(五)管辦分離未取得實質(zhì)性突破并導致社會保險法律關系異化

管辦分離是社會保險管理體制的基本原則，管理機構(gòu)主要負責政策的制定，經(jīng)辦機構(gòu)則負責具體的經(jīng)辦服務，并接受管理機構(gòu)的行政監(jiān)督，從而實現(xiàn)服務的專業(yè)化和權(quán)力的相互制約。1993年的國務院機構(gòu)改革在勞動部成立了社會保險事業(yè)管理局，從而在組織結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了管辦分離。經(jīng)過近三十年的運行，我國養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的工作人員數(shù)量不斷擴大、信息化程度不斷提高、服務流程不斷完善、服務水平不斷提高，總體上較好地支撐了養(yǎng)老保險制度的順利運轉(zhuǎn)。與此同時，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)也面臨著服務對象人數(shù)快速增長、經(jīng)費保障不足、信息系統(tǒng)建設碎片化、全國經(jīng)辦體制不統(tǒng)一等問題。其中，最本質(zhì)的問題是經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和定位不明確，全國一半以上的經(jīng)辦機構(gòu)都是參公管理，幾乎所有經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費都是全額財政撥款，(16)鄭秉文：《中國社會保險經(jīng)辦服務體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，《中國人口科學》2013年第6期。其人事安排也與養(yǎng)老保險行政機構(gòu)有顯著的旋轉(zhuǎn)門效應。

這種實質(zhì)上的管辦不分會導致社會保險法律關系的異化。養(yǎng)老保險是典型的“俱樂部產(chǎn)品”：所有的參保繳費者都是“俱樂部成員”，與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間形成了社會法關系，參保者履行繳費義務，經(jīng)辦機構(gòu)承擔發(fā)放責任，在性質(zhì)上屬于公團法人(17)袁曙光：《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)國際比較：主體定位和制度選擇》，《山東社會科學》2018年第5期。。行政部門則是制定規(guī)則，而非社會保險權(quán)利義務關系中的主體?；诖?，一旦發(fā)生社會保險糾紛，其法律屬性就應當是參保人與經(jīng)辦機構(gòu)之間、基于社會保險法律關系的糾紛。而在現(xiàn)實中，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)缺乏獨立的法律主體地位，而異化為社會保險行政機構(gòu)的代理人，社會保險的糾紛也隨之異化為行政糾紛(18)注：在司法實踐中，社會保險法律糾紛的另一個問題是異化為勞動糾紛。但這并非在本文的探討范疇之內(nèi)，因此不做深入論述。，從而使得社會保險法律關系和司法糾紛的解決程序被異化。

三、我國養(yǎng)老保險管理體制發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

我國養(yǎng)老保險制度和行政管理體制改革的深化，都會對養(yǎng)老保險管理體制提出要求、產(chǎn)生影響。一方面，管理體制要適應制度的變革與發(fā)展，因此養(yǎng)老保險制度改革必然會要求進一步完善相應的管理體制；另一方面，我國的行政體制改革不斷深化，無論是中央政府層面的機構(gòu)改革，還是進一步理順中央地方關系，明晰不同層級政府的責任，亦會對養(yǎng)老保險管理體制形成約束。

(一)養(yǎng)老保險改革及對管理體制的要求

1．養(yǎng)老保險功能的綜合性要求建立更高層級的決策管理體制

從直接功能上看，養(yǎng)老保險制度的目標是應對人們老年后收入下降的風險，從而確保老年人的經(jīng)濟收入水平和生活質(zhì)量。但由于養(yǎng)老保險制度涉及代際關系、收入分配、用人單位成本等多方面的經(jīng)濟社會因素，因此逐漸成為宏觀經(jīng)濟社會運行中的一個重要變量和政策工具。例如，養(yǎng)老保險的模式選擇涉及經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，待遇水平會影響到老年人收入及其消費行為，繳費負擔涉及企業(yè)成本和運行效益，結(jié)余基金的管理與投資會涉及地方金融穩(wěn)定和資本市場發(fā)展等等。

基于上述判斷，養(yǎng)老保險管理就不僅是一個專業(yè)領域的問題，同時也是綜合宏觀領域的問題，因此不僅需要業(yè)務部門的專業(yè)管理意見，也需要宏觀決策部門和其他相關領域行政管理部門的密切配合與共同參與，從而需要更高層面的宏觀協(xié)調(diào)與綜合管理。

2．養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一需要管理經(jīng)辦機制的統(tǒng)一為支撐

養(yǎng)老保險制度是一個主權(quán)國家的統(tǒng)一制度安排，只有這樣，才能確保公民養(yǎng)老金權(quán)益的相對公平和養(yǎng)老金制度的長期可持續(xù)發(fā)展。目前，我國的基本養(yǎng)老金體系已經(jīng)初步形成，主要養(yǎng)老金制度的框架基本統(tǒng)一。但是，受到改革路徑、地區(qū)差異以及行政體制等多方面因素的影響，制度的統(tǒng)一性仍然有待提高，具體體現(xiàn)在以下三個方面：其一，不同基本養(yǎng)老保險制度之間的統(tǒng)一性不足。城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民和公職人員養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次、責任分擔機制、待遇調(diào)整機制以及銜接機制等都缺乏統(tǒng)一，從而造成不同參保者利益的差別或在職業(yè)流動過程中的權(quán)益損失。其二，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一性不足。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中，不同地區(qū)的實際繳費率、視同繳費年限認定等重要制度參數(shù)仍然有所差別；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，不同地區(qū)的地方財政責任、基礎養(yǎng)老金待遇調(diào)整方式等不盡相同等。其三，是管理與經(jīng)辦體制不統(tǒng)一。管理經(jīng)辦的不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在部分業(yè)務的經(jīng)辦服務流程、經(jīng)辦體制以及信息系統(tǒng)不統(tǒng)一、不兼容等方面。制度的碎片化導致管理與經(jīng)辦體制缺乏統(tǒng)一的基礎，反過來，管理經(jīng)辦體制的不統(tǒng)一又會成為制約制度統(tǒng)一的因素。

統(tǒng)一的制度必然要求統(tǒng)一的管理和經(jīng)辦體制。目前，我國的養(yǎng)老保險行政管理體制已經(jīng)相對統(tǒng)一，但經(jīng)辦服務體制在職能定位、人員編制、屬地管理還是垂直管理以及信息化建設等方面還存在較多問題，尚無法有力支撐養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的要求。再加上2018年國家機構(gòu)改革成立國家醫(yī)保局，醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)需要相對獨立，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)亦需要據(jù)此重新定位并進行流程優(yōu)化。

3．養(yǎng)老金多層次體系建設要求管理主體與管理內(nèi)容的拓展

面對全球人口老齡化的加劇，建立多層次的養(yǎng)老金體系已經(jīng)成為全球共識(19)李清宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點的對立與共識》，《社會保障評論》2019年第4期。。多層次養(yǎng)老金體系的本質(zhì)是對養(yǎng)老責任的社會化分擔，公共養(yǎng)老金是建立在公民權(quán)基礎上的法定責任，職業(yè)養(yǎng)老金(包括面向企業(yè)勞動者的企業(yè)年金和面向機關事業(yè)單位勞動者的職業(yè)年金)是建立在雇傭關系上的職業(yè)福利，商業(yè)年金則是遵從市場規(guī)律的個人責任。

然而，不同層次養(yǎng)老金制度的模式有所差別(20)鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。，由此導致管理的內(nèi)容和管理主體也不盡相同。公共年金主要采取社會統(tǒng)籌的方式，管理內(nèi)容主要包括參保登記、資金籌集、待遇發(fā)放和信息系統(tǒng)管理等；職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險則主要采取積累制個人賬戶的方式，因此除上述管理內(nèi)容之外，還涉及投資管理、風險管理等內(nèi)容；管理主體涉及托管人、賬戶管理人、投資管理人等金融機構(gòu)，以及銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)，因此需要在更廣的范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作機制。

4．參保人員的流動性對管理服務便利性與協(xié)調(diào)性提出更高要求

養(yǎng)老保險制度是全國性的統(tǒng)一制度安排，但養(yǎng)老保險的服務對象卻是每一個具體的個體。伴隨著勞動力市場化水平的不斷提高，勞動力的流動也愈加頻繁。勞動力的流動主要包括兩種形式，其一是跨地區(qū)的流動。雖然我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有了跨地區(qū)流動的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但經(jīng)辦流程較為復雜，資金無法實現(xiàn)全額流轉(zhuǎn)并導致流入地與流出地之間的矛盾與沖突，從而與全國統(tǒng)籌的要求相去甚遠。其二是跨行業(yè)的流動。目前我國職工養(yǎng)老保險與居民養(yǎng)老保險之間有待遇銜接機制，但與公職人員養(yǎng)老金制度之間尚無明確的銜接機制，且根據(jù)待遇銜接規(guī)則，參保者退休后只能享受某一種養(yǎng)老金待遇，與其全生命周期中參保多項制度的客觀現(xiàn)實相矛盾，從而需要進一步優(yōu)化。與此同時，新的機構(gòu)改革后，養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的主管部門被分開，征繳主體與待遇發(fā)放主體被分開，作為參保人需要面對多個管理部門。

管理體制的科層化與參保主體的流動性之間必然產(chǎn)生矛盾，這就要求養(yǎng)老保險管理體制不僅要理順內(nèi)部的縱向關系，合理劃分不同層級管理機構(gòu)的責任，而且要加強橫向與斜向的協(xié)調(diào)，即加強與社會保險費征收機構(gòu)、醫(yī)療保險管理機構(gòu)以及地方政府的合作，為參保者提供便捷和高效的服務。

(二)行政體制改革及對養(yǎng)老保險管理體制的影響

1．橫向關系：大部制改革與強化部門協(xié)調(diào)

在行政管理體制改革中，優(yōu)化橫向部門間關系的基本取向是大部制，從而實現(xiàn)管理權(quán)力的相對集中，并在此基礎上實現(xiàn)問責。從業(yè)務管理上看，養(yǎng)老保險已經(jīng)基本實現(xiàn)了在部級層面上管理權(quán)責的統(tǒng)一，三項基本養(yǎng)老保險制度的管理權(quán)均集中于人力資源和社會保障部。但隨著養(yǎng)老保險管理內(nèi)容的不斷豐富和多層次體系建設的加快，仍然需要進一步強化部門之間的合作機制。

我國在處理橫向部門關系時采取的主要措施是建立部際協(xié)調(diào)機制，例如原國務院老齡工作委員會的主要職責即是在應對人口老齡化和加強老年保障體系建設方面協(xié)調(diào)不同部門的關系。但這種部際協(xié)調(diào)機制，在部門利益日益顯性化和差別化，部門的行政主體間性日益強化的背景下(21)蔡英輝等：《“行政主體間性”——府際關系的淵源與基點》，《四川行政學院學報》2008年第6期。，在很大程度上取決于協(xié)調(diào)機制負責人的行政級別與權(quán)威。針對此，2018年國家機構(gòu)改革的一個顯著特點是，跨越行政體制范疇，在黨群體系下建立相關的決策和協(xié)調(diào)機制。在堅持和強化黨的領導背景下，這種部門協(xié)調(diào)機制顯然更加有力。

2．縱向關系：反思職責同構(gòu)與管理權(quán)責上移

“職責同構(gòu)”是官僚科層結(jié)構(gòu)的基本特點(22)朱光磊等：《職責同構(gòu)批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2005年第1期。，其優(yōu)勢在于縱向上較高的執(zhí)行效率，其劣勢在于組織結(jié)構(gòu)上簡單的上下對應關系和由此造成的機構(gòu)膨脹與職責模糊。作為公共管理的主體，行政體制的架構(gòu)應當與其承擔的公共職責，以及提供的公共物品特征相匹配。根據(jù)公共經(jīng)濟學原理，應當主要考慮公共物品的異質(zhì)性和外部性：外部性越強的公共物品，越適合由中央政府來提供；異質(zhì)性越強的公共物品，越適合由地方政府來提供。

由于我國各項基本養(yǎng)老保險制度的框架已經(jīng)基本成型，因此管理體制在縱向分工上的趨勢應當是提高統(tǒng)籌層次，相關政策均應當由較高層級的行政主管部門確定，嚴格限制地方行政部門的擅自決策。同時，還應當兼顧不同基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次的差別，如職工養(yǎng)老保險的目標是全國統(tǒng)籌(23)王新梅：《論養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基本理念》，《社會保障評論》2019年第4期。，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險因參保人流動性相對較低而可以確定為省級，公職人員養(yǎng)老保險制度則應當與財政體制和行政體制相匹配。有鑒于此，需要進一步明確不同層級養(yǎng)老保險管理部門的權(quán)責，通過管理權(quán)責的適度上移支持制度的進一步統(tǒng)一。

3．基層經(jīng)辦服務整合：最多跑一次

不同層級政府管理職責的內(nèi)容和重點并不完全相同。較高層級政府的管理核心在于決策和制定規(guī)則，因此需要按照專業(yè)化的要求，進行部門分工與協(xié)作；基層政府管理核心則在于貫徹落實與服務提供?；鶎诱鎸⒈Ｕ?，應當以提高服務質(zhì)量和服務效率為基本宗旨，突破部門之間的屏障，建立一站式的基層社會保障服務平臺。目前，社會保險經(jīng)辦工作涉及稅務、人社、醫(yī)保等多個管理部門，有可能會給參保人帶來較大的麻煩。因此需要按照“最多跑一次”的服務目標，通過基層經(jīng)辦服務機制的再造，充分運用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術手段等方式，提高服務效率、提升民眾的滿意度。

四、我國養(yǎng)老保險管理體制的改革思路與可行路徑

(一)建立更高層級的應對人口老齡化與養(yǎng)老保障統(tǒng)籌管理部門

如上文所述，養(yǎng)老保險制度已經(jīng)從單純的老年收入保障體系轉(zhuǎn)變?yōu)閷医?jīng)濟、社會甚至政治都有所影響的重要制度安排。與此同時，養(yǎng)老保險制度還應當被視為應對人口老齡化與老年保障體系的組成部分。從收入保障來看，除了基本養(yǎng)老保險制度，還涉及企業(yè)年金、職業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險及其之間的協(xié)調(diào)關系；從老年人需求來看，除了經(jīng)濟保障，還涉及醫(yī)療健康服務、無障礙環(huán)境改造、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)以及精神慰藉等多項內(nèi)容。

有鑒于此，要從更高層面建立具有統(tǒng)籌規(guī)劃能力的應對人口老齡化與養(yǎng)老保障綜合管理部門。目前設置在衛(wèi)健委的老齡工作辦公室顯然無法勝任該項職能，因此建議：在短期內(nèi)，在中央政府層面建立應對人口老齡化與養(yǎng)老保障體系建設領導小組，綜合協(xié)調(diào)不同層次養(yǎng)老保險制度和養(yǎng)老保障不同內(nèi)容的建設，做到協(xié)同推進。在中長期，建議仿照2018年國家機構(gòu)改革中設置中央教育領導小組的辦法，將應對人口老齡化上升到國家戰(zhàn)略，適時成立中央應對人口老齡化與養(yǎng)老保障領導小組，或在中央全面深化改革委員會下增設有關專門負責社會建設的部門，專司包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會領域的決策協(xié)調(diào)之責。

(二)明確不同層次養(yǎng)老保險制度的管理體制

雖然不同層次養(yǎng)老金制度的目標都指向于老年收入保障，但其建制理念、運行邏輯、制度模式以及管理內(nèi)容都不盡相同。以多層次養(yǎng)老金體系建設為由，主張由一個部門集中監(jiān)管各層次養(yǎng)老金的建議值得商榷。筆者建議，在保持當前業(yè)務管理(人社部)、基金管理(財政部)、征收管理(稅務局)和審計監(jiān)督(審計署)職責分工的基本格局下，第二層次的企業(yè)年金和職業(yè)年金要嘗試實行委托管理與自治管理并行，商業(yè)養(yǎng)老保險則應尊重市場主體的自主性，并由行業(yè)主管部門進行監(jiān)管。

具體而言，對于基本養(yǎng)老保險，應當明確人力資源和社會保障部門的主要管理責任，進一步強化頂層設計，將管理的重點放在提高制度統(tǒng)一性、優(yōu)化參數(shù)設計、提高各項基本養(yǎng)老保險制度的銜接性等方面。對于企業(yè)年金和職業(yè)年金，應當在完善當前“委托-代理”管理模式的前提下，支持行業(yè)自治管理、企業(yè)自治管理、區(qū)域自治管理等模式，鼓勵中小企業(yè)通過行業(yè)性集合年金、地區(qū)性集合年金等方式進行自主管理，為擴大企業(yè)年金的覆蓋面提供有效支撐。對于商業(yè)養(yǎng)老保險，則應當在充分尊重保險公司主體管理地位的基礎上，明確銀保監(jiān)會的監(jiān)管責任，確保相關產(chǎn)品“保險姓?！?，加強對基金投資風險和給付條件的管理，不斷提高商業(yè)養(yǎng)老保險的產(chǎn)品質(zhì)量，真正發(fā)揮其在多層次養(yǎng)老金體系中的作用。

(三)明確不同類型基本養(yǎng)老保險制度的管理本位并逐步提高

我國的基本養(yǎng)老保險體系由職工養(yǎng)老保險、居民養(yǎng)老保險和公職人員養(yǎng)老保險共同構(gòu)成。受到發(fā)展階段和參保人員流動性的影響，目前上述三項制度的統(tǒng)籌層次還未統(tǒng)一，在現(xiàn)階段，建議根據(jù)管理本位與統(tǒng)籌層次相一致的原則，確定不同類型基本養(yǎng)老保險制度的管理本位，并逐步提高。

對于職工養(yǎng)老保險，目前要在做實省級統(tǒng)籌的基礎上盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，因此中央政府相關部門需要切實承擔起相應的管理職責，對當前面臨的重大政策問題進行統(tǒng)一部署，禁止地方自由裁決并進一步造成制度的區(qū)域分割。在全國統(tǒng)籌方案中，要按照“統(tǒng)收統(tǒng)支、兩級管理”的基本原則，合理劃分中央政府和省級政府在行政管理和財政管理上的職責，做到激勵相容。對于居民養(yǎng)老保險，目前大多處于縣級統(tǒng)籌的層次，并由此導致縣級財力差異體現(xiàn)到了居民基礎養(yǎng)老金水平上，而非與當?shù)鼗旧钏较鄴煦^等問題。(24)魯全：《居民養(yǎng)老保險：參保主體、籌資與待遇水平》，《社會保障評論》2020年第1期。有鑒于此，應當盡快將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險提升至市級統(tǒng)籌層次，并隨著省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，逐步走向省級統(tǒng)籌。對于公職人員養(yǎng)老保險，從管理權(quán)責上，亦需要中央政府就政策的關鍵環(huán)節(jié)進行集中決策和總體安排，防止制度轉(zhuǎn)軌過程中的權(quán)益不公平現(xiàn)象。在財政責任上，則可以仍然按照現(xiàn)行的財政體制進行逐級分擔。

(四)以信息化和標準化推動更加高效的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機制建設

就職工基本養(yǎng)老保險而言，管理體制、經(jīng)辦機制和工作人員規(guī)模是三個核心問題。在管理體制方面，雖然自治管理是西方國家社會保險的一般原則，但考慮到其勞資自治的歷史傳統(tǒng)和專業(yè)能力，目前我國尚無法完全照此實施，而仍然要在很長一段時間內(nèi)堅持準行政化的經(jīng)辦體制。與此同時，應當將經(jīng)辦機構(gòu)法人化作為突破口，真正實現(xiàn)管辦分離和社會保險權(quán)責關系的明確化。

在經(jīng)辦機制方面，核心議題是屬地管理還是垂直管理。主張垂直管理的主要理由是防止地方政府因經(jīng)濟利益而將社會保險簡單視為成本，并確?？v向上政令的統(tǒng)一和行動效力。但筆者認為，在當前“以人民為中心”的治國理念，經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型以及社會保險費征收已由縱向垂直管理的稅務部門負責的新背景下，做好社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與稅務機構(gòu)的協(xié)調(diào)成為提高管理經(jīng)辦效率的關鍵。如果此時將經(jīng)辦機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾?，則成為兩個相互獨立的垂直系統(tǒng)之間的關系，協(xié)調(diào)難度會隨之增加，因此短期內(nèi)建議仍然保持既有的屬地化經(jīng)辦體制。

在經(jīng)辦機構(gòu)人員規(guī)模上，各地普遍反映隨著服務對象人數(shù)的快速增加，經(jīng)辦機構(gòu)人員服務比不斷提高，工作人員負荷過大。這個判斷總體上是成立的，但當前還要充分考慮信息化對服務比的影響。在大量業(yè)務可以實現(xiàn)網(wǎng)上經(jīng)辦的背景下，經(jīng)辦人員服務比可以適當提高。

總之，要將信息化和標準化作為提高養(yǎng)老保險經(jīng)辦效率的抓手。在管理端，信息要實現(xiàn)縱向順暢、橫向聯(lián)通；在參保人端，要實現(xiàn)方便快捷、信息準確。在標準化方面，要做到業(yè)務流程標準、服務質(zhì)量標準和數(shù)據(jù)口徑標準，從而不斷完善與現(xiàn)代信息社會相適應的養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務體系。

(五)在基層建立整合的社會保障一站式服務平臺

如前文所述，在較高層級的政府，管理的核心內(nèi)容是政策制定，因此需要按照專業(yè)化的要求進行適當分工。相比而言，基層政府管理的核心是服務遞送。目前，職工養(yǎng)老保險主要依靠基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，居民基本養(yǎng)老保險依靠基層自治組織的專干代理。隨著稅務征收體制的確立和醫(yī)保業(yè)務的相對獨立，參保人要面向多個業(yè)務經(jīng)辦部門，而必然增加麻煩。因此，建議在基層要打破部門之間的分割，建立整合的社會保障一站式服務平臺，將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、參保登記、參保繳費、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇計發(fā)，甚至社會救助申請等社會保障相關業(yè)務進行整合，提高經(jīng)辦效率，把方便留給百姓。