高 昊 鄭 毅

(南京師范大學 新聞與傳播學院，江蘇 南京 210097)

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情。(1)《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年12月1日。加強應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。(2)《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年12月1日。在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面，習近平總書記強調(diào)“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法”。(3)《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年12月1日。與我國一衣帶水的災(zāi)害大國日本，長期以來形成了相對完備的災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機制，在法律法規(guī)、災(zāi)害全國瞬時警報系統(tǒng)、媒體應(yīng)急機制以及各媒體災(zāi)害信息傳播方面積累了豐富的經(jīng)驗。

一、宏觀層面：法律法規(guī)和瞬時警報系統(tǒng)的建立

(一)災(zāi)害信息傳播相關(guān)的法律和法規(guī)

從上世紀40年代起，日本政府就開始從法律和法規(guī)層面充實、強化防災(zāi)體制的建設(shè)。至今已經(jīng)形成包括災(zāi)害基本法律、災(zāi)害預防相關(guān)法律、應(yīng)急對策相關(guān)法律、恢復重建及財政金融措施相關(guān)法律等方面內(nèi)容的災(zāi)害法律體系，和防災(zāi)計劃及制度在內(nèi)的法律法規(guī)體系。就信息傳播而言，主要體現(xiàn)在一般法和特別法(4)一般法為普遍廣泛適用的法律，相對一般法而言，特別法的適應(yīng)范圍有局限性，但是其效力優(yōu)先于一般法。中對災(zāi)害信息傳播的具體規(guī)定。

1.《放送法》(5)放送，在日語中作為名詞而言是指廣播電視的意思；作為動詞而言是指播出、傳送的意思。為了接近原意，本文使用“放送”一詞。對災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

《放送法》是日本有關(guān)日本放送協(xié)會(NHK)、放送以及放送從業(yè)者相關(guān)的法律，其制定和修改主要由日本總務(wù)省負責。就法律效力而言，《放送法》屬于一般法。作為直接與媒介傳播行為相關(guān)的法律，《放送法》明確規(guī)定了廣播電視機構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生時候應(yīng)當采取的應(yīng)急措施。該法第108條規(guī)定“核心放送事業(yè)者進行國內(nèi)放送過程中，在發(fā)生暴風、暴雨、洪水、地震及大規(guī)?；馂?zāi)和其他災(zāi)害時，或者有發(fā)生這些災(zāi)害的可能時，必須要播放防止災(zāi)害發(fā)生或者對減輕受災(zāi)起作用的內(nèi)容?！?6)[日]《放送法》，第108條。《放送法》這一規(guī)定，一方面強化了日本廣播電視機構(gòu)在災(zāi)害情境下所需要承擔的責任，另一方面也成為包括公共和商業(yè)廣播電視在內(nèi)的日本廣播電視機構(gòu)在災(zāi)害情境下進行應(yīng)急信息傳播的法律依據(jù)。

2.災(zāi)害基本法對于災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

日本有關(guān)災(zāi)害的相關(guān)法律已經(jīng)形成完備的法律體系，主要涉及到災(zāi)害基本法、災(zāi)害預防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)害恢復和復興等方面。而有關(guān)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定，主要集中在災(zāi)害基本法部分。從日本災(zāi)害法律體系建構(gòu)的過程來看，早期日本政府制定的災(zāi)害相關(guān)法律主要集中在某一個領(lǐng)域，如上世紀40年代至50年代所制定的《災(zāi)害救助法》《水防法》《建筑基準法》和《治山治水緊急措施法》，等等。直到1958年伊勢灣臺風發(fā)生以后，日本政府才意識到當時所存的法律都是在某一領(lǐng)域或與某一部門相關(guān)的法律，缺乏法律之間的關(guān)聯(lián)性和整體性，在實際應(yīng)用和具體操作層面顯得相對困難。因此，日本政府開始意識到需要構(gòu)建一個具有統(tǒng)籌性和綜合性的法律體系。

在此背景下，1961年《災(zāi)害對策基本法》作為一部具有統(tǒng)籌性質(zhì)的災(zāi)害基本法出臺。就災(zāi)害信息傳播而言，該法進一步明確了包括災(zāi)害信息傳播在內(nèi)的防災(zāi)相關(guān)的責任和任務(wù)，具體而言：一是確定日本放送協(xié)會(NHK)作為災(zāi)害“指定公共機構(gòu)”；二是規(guī)定了災(zāi)害發(fā)生后，都道府縣知事及市町村長等，除了在其他法律中特別規(guī)定的情況下以外，可以要求放送法第二條第二十三號中所規(guī)定的核心放送事業(yè)者提供信息，或者可以要求從事互聯(lián)網(wǎng)信息傳播并在政令所規(guī)定范圍內(nèi)的從業(yè)者提供互聯(lián)網(wǎng)傳播的信息；三是要求包括NHK在內(nèi)的“指定公共機構(gòu)”制定與防災(zāi)相關(guān)的業(yè)務(wù)計劃，并要求每年進行討論。另一部災(zāi)害相關(guān)的基本法《大規(guī)模地震對策特別措施法》于1978年頒布，其中有關(guān)災(zāi)害信息傳播的規(guī)定，基本上是以《災(zāi)害對策基本法》為基礎(chǔ)制定而成，主要適用于自然災(zāi)害中的大規(guī)模地震。該法規(guī)定了大規(guī)模地震中NHK為“指定公共機構(gòu)”，并要求相關(guān)公共機構(gòu)制定地震防災(zāi)強化計劃和應(yīng)急計劃。這兩部有關(guān)災(zāi)害的基本法，在時代的發(fā)展和變遷過程中，尤其是歷經(jīng)重大災(zāi)害事件后，會進行適時修訂和調(diào)整?！稙?zāi)害對策基本法》自1961年發(fā)布以來，歷經(jīng)1962年、1995年、2012年及2013年的四次修改；而《大規(guī)模地震對策特別措施法》于1995年阪神大地震后也進行了修改。

3.相關(guān)法規(guī)對災(zāi)害信息傳播的規(guī)定

除了一般法律規(guī)定以外，日本政府還制定了一系列諸如防災(zāi)計劃的法規(guī)，其中較為典型的是1963年發(fā)布的《防災(zāi)基本計劃》。該計劃由日本中央防災(zāi)會議基于《災(zāi)害對策基本法》制定，是具有基本指針性質(zhì)的防災(zāi)計劃，是防災(zāi)領(lǐng)域最高位的行政法規(guī)。作為一部防災(zāi)相關(guān)的綜合性、長期性的計劃，《防災(zāi)基本計劃》也將災(zāi)害發(fā)生后信息收集和聯(lián)絡(luò)列為災(zāi)害應(yīng)急對策的重要一環(huán)，“地震信息(震度、震源、震級及余震的情況等)及海嘯警報，受災(zāi)信息及相關(guān)機構(gòu)所實施的應(yīng)急對策的活動信息是使得應(yīng)急對策得以有效實施所不可欠缺的內(nèi)容。因此，根據(jù)地震的規(guī)模及受災(zāi)程度，國家、公共機構(gòu)、地方公共團體等部門，當迅速進行信息的收集和聯(lián)絡(luò)。在此情況下，需要將含有概括性的信息及地理空間信息在內(nèi)的眾多信息，有效地通過通信手段、器材及信息傳輸體系進行傳達、共有，早期把握受災(zāi)規(guī)模?！?7)[日]《中央防災(zāi)會議·防災(zāi)基本計畫》，2012年，第33頁。

(二)災(zāi)害全國瞬時警報系統(tǒng)的建設(shè)

在東日本大地震(2011年)和熊本地震(2016年)中，日本NHK在地震發(fā)生的瞬間隨即啟動了緊急地震速報系統(tǒng)。該系統(tǒng)是日本政府在全國范圍內(nèi)建成的地震緊急應(yīng)對系統(tǒng)，于2007年開始投入使用。在緊急地震速報系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，日本政府已經(jīng)構(gòu)建成應(yīng)對包括各種類型災(zāi)害事件在內(nèi)的突發(fā)事件的“全國瞬時警報體系”，簡稱為J-ALERT。將沒有充裕時間應(yīng)對、處理的事態(tài)相關(guān)的信息，如彈道攻擊信息、海嘯信息及緊急地震速報等信息，由國家(由內(nèi)閣官房·氣象廳經(jīng)由消防廳)通過人造衛(wèi)星進行信息發(fā)送，由安裝在市區(qū)町村內(nèi)或是與廣播電視媒體、互聯(lián)網(wǎng)相連接的J-ALERT接收終端接受信息，喚醒與之相連的自動啟動裝置，將信息通過防災(zāi)行政無線、廣播電視媒體及緊急速報短信等途徑進行傳播，進行突發(fā)事件信息警示(災(zāi)害瞬時信息傳播具體流程見圖1)。

就地震而言，在地震第一波后報警系統(tǒng)就會啟動，讓人們能在地震第二波到來前做好準備，這期間僅相隔1-3秒，而正是這幾秒鐘的時間，往往可以挽救很多人的生命。災(zāi)難的發(fā)生往往毫無征兆，而瞬時警報系統(tǒng)雖然無法預測災(zāi)害，但是卻能在災(zāi)害發(fā)生的第一時間實現(xiàn)警示功能，讓人們做好災(zāi)害應(yīng)急準備，在一定程度上可以減少人員傷亡、財產(chǎn)損失。由此可見，瞬時警報系統(tǒng)的建設(shè)對于防災(zāi)抗災(zāi)具有很大的作用。

二、中觀層面：媒介災(zāi)害應(yīng)急制度和災(zāi)害報道規(guī)范的制定

從日本災(zāi)害媒介報道史來看，在歷次重大災(zāi)害事件中，日本各大媒體均啟動相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急機制。從媒介災(zāi)害應(yīng)急機制建設(shè)的完備性來看，當屬公共廣播電視NHK最為成熟和完善。究其原因，如上文所述，日本政府從法律法規(guī)層面將公共廣播電視NHK確定為“災(zāi)害指定公共機構(gòu)”，在法律層面賦予了責任。

(一)媒介災(zāi)害應(yīng)急制度的制定

NHK根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的精神，制定了有關(guān)災(zāi)害信息傳播的一系列內(nèi)部制度和規(guī)定，主要體現(xiàn)在日常非災(zāi)害時期的預防性制度和災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對制度兩大方面。

1.非災(zāi)害時期的預防性制度

相比較而言，NHK將制度建設(shè)的重點放置于非災(zāi)害時期的預防性制度方面。早在1962年10月，也就是日本《災(zāi)害對策基本法》實施的第二年、《防災(zāi)基本計劃》實施后的幾個月后，NHK便制定了《日本放送協(xié)會防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃》。該計劃是基于《災(zāi)害對策基本法》及《防災(zāi)基本計劃》之上制定而成，其主要目的是“災(zāi)害發(fā)生時，確保節(jié)目的播出以及接收，力求災(zāi)害對策措施較為順暢和恰當?shù)膶嵤赃_成作為公共放送機構(gòu)的使命”(9)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.；主要由“總則：防災(zāi)體制的確立、防災(zāi)設(shè)施·設(shè)備等的整備”“災(zāi)害預防計劃：對職員實行防災(zāi)教育；通過放送普及防災(zāi)思想，進行防災(zāi)訓練”“災(zāi)害應(yīng)急對策計劃：放送對策、放送設(shè)施對策及信號接收對策”“災(zāi)害恢復計劃：恢復計劃的制定、恢復工事的實施”及“地震防災(zāi)強化計劃的制定”等部分組成。(10)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.《日本放送協(xié)會防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃》成為NHK災(zāi)害預防的最基本的行動指南，后隨著時代的變遷也進行了數(shù)次修訂。在該計劃的基礎(chǔ)上，NHK進一步具體到常見的災(zāi)害類型——地震層面，于1980年制定了《地震防災(zāi)強化計劃》，主要包括“大規(guī)模地震警戒宣言法令時的應(yīng)急”“地震防災(zāi)應(yīng)急對策：警戒宣言等的傳達以及情況報告、非常時期組織的設(shè)置、為實施地震防災(zāi)應(yīng)急對策的動員，以及準備活動、地震預測信息等的放送”“大規(guī)模地震相關(guān)的防災(zāi)訓練”及“地震防災(zāi)方面的必要教育”等幾個方面。(11)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.此外，NHK于1965年還制定了《地震防災(zāi)應(yīng)急對策規(guī)程》，具體指導大規(guī)模地震預報相關(guān)信息通報發(fā)布以后的防災(zāi)應(yīng)急對策。

2.災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對制度

在災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)對制度建設(shè)方面，NHK制定了《災(zāi)害對策規(guī)定》(1965年10月18日最終修訂)，該規(guī)定以“臺風、水害、火災(zāi)及其他特殊災(zāi)害發(fā)生之時，為確保放送的播出及信號接受，確立災(zāi)害對策，并且使得對策措施順暢且恰當?shù)貙嵤?，以達成公共放送的使命”為主要宗旨，內(nèi)容主要由“災(zāi)害對策活動體系”“信息聯(lián)絡(luò)”“災(zāi)害對策活動的實施”“預算措施”“報告措施”“地震防災(zāi)應(yīng)急對策”等部分組成。(12)③④⑤小嶋富男.NHKの災(zāi)害報道の現(xiàn)狀と課題について. http://www.bousai.go.jp/kaigirep/chousakai/kyoyu/4/pdf/04-02shiryo05-nhk.pdf.

(二)媒體災(zāi)害報道規(guī)范性準則的實施

除了媒介應(yīng)急制度層面的建構(gòu)，NHK還對災(zāi)害情境下報道所需要遵守的基本準則作出了規(guī)定，具體體現(xiàn)在《放送指南》中。根據(jù)NHK最近兩次發(fā)布的《放送指南》(2011、2015年)來看，指南中有專門的“災(zāi)害·非常事態(tài)”章節(jié)。在“災(zāi)害”部分，按照自然災(zāi)害的不同類型進行細分，規(guī)定遭遇各種自然災(zāi)害時所需要遵守的報道準則。《放送指南·2015》根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和《放送法》有關(guān)NHK作為“指定公共機構(gòu)”的規(guī)定和責任認定，進一步明確了“防災(zāi)·減災(zāi)報道是NHK的使命”(13)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.。就災(zāi)害報道的基本方針而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是規(guī)定了災(zāi)害報道的形式和方式。指南規(guī)定在災(zāi)害發(fā)生時或者可能會發(fā)聲災(zāi)害時，NHK向全國的受眾進行防災(zāi)·減災(zāi)報道。地方各分局根據(jù)實際情況，通過廣播、電視、數(shù)字放送、各分局網(wǎng)頁等多種媒介形式，向地方受眾詳細提供必需的信息。氣象警報等直接傳達給受眾的信息，電視需要通過字幕、廣播需要通過提升音調(diào)等方式進行速報；發(fā)布大海嘯警報需要實施緊急警報放送。(14)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.

二是災(zāi)害報道所適用的災(zāi)害時期范圍。從指南來看，災(zāi)害報道的基本方針覆蓋災(zāi)后應(yīng)急報道、避難信息發(fā)布、救援需求信息、災(zāi)后恢復重建等諸多方面。在避難信息發(fā)布方面，指南強調(diào)地方分局應(yīng)盡可能發(fā)布速報，并且應(yīng)當幫助老年人和身體不方便的群體實現(xiàn)有效的避難和防災(zāi)；在救援信息方面，指南強調(diào)應(yīng)當將受災(zāi)信息及時地向包括行政、醫(yī)療、志愿者等廣泛范圍的救援系統(tǒng)傳達；在災(zāi)后恢復重建方面，指南強調(diào)NHK應(yīng)當為災(zāi)后復建和復興提供長期的支援。(15)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.需要指出的是，在發(fā)生特大災(zāi)害事件時，NHK規(guī)定本部和各分局應(yīng)當根據(jù)實際情況開設(shè)為受災(zāi)者提供生活支援的“生命線放送”。(16)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.

三是強化災(zāi)害報道倫理和報道者的安全。災(zāi)害報道的基本方針中將媒介倫理問題單獨列出，強調(diào)在災(zāi)區(qū)采訪的過程中應(yīng)當將受災(zāi)者的心情和感受放在首位，需要充分考慮受災(zāi)者的隱私等私人信息。(17)②③④⑤NHK放送ガイドライン2015.https://www.nhk.or.jp/pr/keiei/bc-guideline/pdf/guideline2015.pdf.同時，報道指南還提醒報道者在采訪和制作之時注意人身安全。

除了公共廣播電視NHK外，日本的商業(yè)廣播電視機構(gòu)雖然在災(zāi)害應(yīng)急機制建設(shè)方面有所遜色，但是災(zāi)害發(fā)生時仍然會采用相應(yīng)的應(yīng)急機制。除了履行《放送法》所規(guī)定的各廣播電視機構(gòu)在災(zāi)害中的責任以外，商業(yè)廣播電視機構(gòu)在具體報道方面也有明確的規(guī)定。如，各商業(yè)電視機構(gòu)在發(fā)生震度5弱以上地震時，或預計發(fā)生震度4級或以上的地震時，會向相應(yīng)的地區(qū)放送“緊急地震速報”。(18)⑦日本民間放送連盟.https://j-ba.or.jp/category/references/jba101959.與電視不同的是，由于考慮到車載廣播的普及性，發(fā)布警報容易給駕駛員帶來過度反應(yīng)而發(fā)生事故，各商業(yè)廣播機構(gòu)將發(fā)布緊急地震速報的基準震度定為5強。即在發(fā)生震度5強以上地震時，或預計發(fā)生震度4級或以上的地震時，各商業(yè)廣播機構(gòu)才會發(fā)布“緊急地震速報”。(19)⑦日本民間放送連盟.https://j-ba.or.jp/category/references/jba101959.

三、微觀層面：媒體災(zāi)害信息傳播的實踐經(jīng)驗

(一)媒體間的分工合作體系的構(gòu)建

從日本災(zāi)害信息傳播史的角度來看，日本媒體在歷經(jīng)多次災(zāi)害事件后，已經(jīng)建立起相對成熟的災(zāi)害分工合作體系，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是同類型媒體之間的縱向協(xié)作。早在1964年的新瀉地震中，商業(yè)廣播電視在未建成類似于NHK的全國節(jié)目播出網(wǎng)絡(luò)的情況下，開始以合作體系內(nèi)媒體進行支援的方式，幫助災(zāi)區(qū)地方電視盡快恢復播出，并將部分節(jié)目內(nèi)容通過東京的合作電視臺傳播出去。在阪神大地震(1995年)中，處于癱瘓狀態(tài)的《神戶日報》社也通過臨近城市的地方報紙《京都新聞》實現(xiàn)了排版、印刷；同樣，在東日本大地震(2011年)中，東北地區(qū)報紙《河北新報》也通過合作報社《新瀉日報》進行報紙的排版和印刷。媒體之間通過建立日常的合作聯(lián)盟，或是簽訂災(zāi)害互助協(xié)議的方式，有效地緩解了因災(zāi)害事件而導致媒體癱瘓或無法實現(xiàn)正常信息傳播的問題。

二是不同類型媒體之間的分工與合作。從日本災(zāi)害信息傳播經(jīng)驗可以看出，隨著媒介的變遷與發(fā)展，在各個媒介變革背景下發(fā)生的災(zāi)害中，新的媒介形式一定程度上延續(xù)了既存媒介的部分用途。從實踐的角度而言，媒介之間的合作主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，媒介之間的信息共享，從信息流通的角度來講，災(zāi)后是流言的多發(fā)期，特別是災(zāi)區(qū)容易形成信息孤島，災(zāi)區(qū)內(nèi)部的救災(zāi)信息的及時傳播，災(zāi)區(qū)內(nèi)外的信息交流是防止流言的兩個重要方面。因而不同的媒體之間進行信息交流能夠確保信息鏈的不間斷貫通，進而保證災(zāi)害信息的傳播，防止流言。如：東日本大地震(2011年)和熊本地震(2016年)中出現(xiàn)的報紙數(shù)字化傳播、傳統(tǒng)報紙借助社交媒體平臺傳播以及廣播媒體借助新媒體平臺傳播等媒體之間的合作方式，起到了很好的效果。其次，不同媒體間各類資源的支援。東日本大地震后，日本災(zāi)區(qū)的廣播電臺也通過借用其他廣播電臺的播音設(shè)備來保持播音?？梢姙?zāi)害后，媒體很可能遇到技術(shù)、人員的困難，因而媒介資源的支援實際上保證了信息的及時、有效傳播。

(二)不同媒體災(zāi)害應(yīng)急報道的特色經(jīng)驗

1.報紙：發(fā)揮“號外”的速報功能

一般而言，報紙媒介出版周期和印刷周期的原因，在信息傳遞速度方面沒有特別的優(yōu)勢。雖然報紙在連續(xù)報道、深度報道及評論性文章方面，對災(zāi)害事件進行解讀、深度剖析以及輿論引導方面有優(yōu)勢，但是對于災(zāi)害應(yīng)急而言，報紙往往發(fā)揮的作用相對較小。針對這一情況，日本報業(yè)在長期的災(zāi)害應(yīng)對過程中，逐漸形成刊發(fā)報紙“號外”的習慣?！疤柾狻毕啾容^正式的報紙，在出版周期和發(fā)行方式方面顯得更為靈活，尤其是在震后的非常時期能夠發(fā)揮出一定的速報功能。如：關(guān)東大地震(1923年)中，東京地區(qū)的信息傳播系統(tǒng)一度癱瘓，報紙“號外”成為當時唯一的媒介傳播渠道；東日本大地震(2011年)中，災(zāi)區(qū)宮城縣石卷市同樣遭遇信息傳播系統(tǒng)癱瘓的情況，《石卷日日新聞》以手寫的“墻壁”號外的方式，在現(xiàn)代傳播手段遭遇外力破壞而完全無法使用的情況下，實現(xiàn)傳播方式的回歸。

2.廣播：抗災(zāi)性最強的媒體

從日本媒介災(zāi)害信息傳播史來看，在諸多的災(zāi)害事件中，作為一個日漸被人們遺忘的媒體，廣播在災(zāi)害中能夠發(fā)揮明顯的優(yōu)勢，成為抗災(zāi)性最強的媒介。從日本的經(jīng)驗來看，廣播在災(zāi)害事件中形成的主要經(jīng)驗有：

一是災(zāi)害中廣播對內(nèi)信息傳播的方針。從廣播媒介屬性來看，因其具有較強的抗災(zāi)性，相比較其他媒體而言，更適合面向受災(zāi)地區(qū)傳播。在多年的災(zāi)害信息傳播的實踐中，日本廣播媒體主要立足受災(zāi)地區(qū)，在最短時間內(nèi)恢復面向災(zāi)區(qū)的信息流通，從而確立了災(zāi)害事件中廣播對內(nèi)信息傳播的方針。

二是災(zāi)害信息傳播內(nèi)容主要集中在受災(zāi)信息、安否信息和生活信息方面。從日本的經(jīng)驗來看，在廣播進行災(zāi)害信息傳播的初期，傳播內(nèi)容主要集中于災(zāi)害基本情況及受災(zāi)信息方面。自新瀉地震(1964年)以后，廣播災(zāi)害信息傳播逐漸形成以受災(zāi)信息、安否信息及生活信息為主的模式，并且安否信息、生活信息占據(jù)受災(zāi)地商業(yè)廣播和災(zāi)害臨時廣播的主要內(nèi)容。在后續(xù)的發(fā)展過程中，廣播的這一信息傳播模式逐漸從廣播媒介延伸至電視媒介。

三是災(zāi)害臨時廣播電臺的建設(shè)。日本災(zāi)害臨時廣播電臺的設(shè)立始于阪神大地震(1995年)，后經(jīng)過日本總務(wù)省的推行，在后續(xù)的歷次重大地震中都發(fā)揮了積極的作用。災(zāi)害臨時廣播電臺大部分脫胎于日本原有的社區(qū)廣播，以立足社區(qū)為主，以小范圍覆蓋為特征，已成為日本災(zāi)后信息傳播的重要手段。災(zāi)害臨時廣播在災(zāi)后可以傳播符合當?shù)氐赜蛱厣臑?zāi)害信息，也能夠有針對性地對接其他媒介完成信息傳播。此外，在災(zāi)后恢復重建階段，災(zāi)害臨時廣播電臺恢復為社區(qū)廣播以后，依舊能夠在促進災(zāi)后重建與復興方面發(fā)揮積極作用。

3.電視：面向災(zāi)區(qū)以外的傳播模式

就受災(zāi)地區(qū)的媒介信息傳播而言，電視媒體往往由于其抗災(zāi)性相對較弱，在災(zāi)害事件發(fā)生后容易受到物理條件變化的限制，其傳輸設(shè)備一旦被破壞，信息傳播功能將會受到影響，并且其恢復播出往往相比較于廣播有所滯后。雖然如前文所述，公共廣播電視NHK能夠在災(zāi)害發(fā)生的第一時間進入應(yīng)急狀態(tài)，發(fā)布瞬時警報信息，但是這需要以傳輸設(shè)備未受到破壞作為前提。對于災(zāi)區(qū)當?shù)氐碾娨暶襟w而言，在震后非常時期內(nèi)不一定能夠發(fā)揮瞬時警報功能。在多次實踐的過程中，日本災(zāi)區(qū)電視媒體在實踐中形成了“面向災(zāi)區(qū)以外傳播”的主導方針。在日本幾次重大災(zāi)害中，災(zāi)區(qū)電視臺通過直升機、在受災(zāi)區(qū)域多點架設(shè)攝像機實錄等方式，將災(zāi)區(qū)受害的實況傳出災(zāi)區(qū)，讓全國范圍內(nèi)的觀眾如臨其境地了解災(zāi)區(qū)的最新信息。這也是電視媒體現(xiàn)場感、畫面感強的優(yōu)勢所在。

4.互聯(lián)網(wǎng)：融合信息傳播，提升安否信息有效性

東日本大地震(2011年)發(fā)生之時，原有的媒介環(huán)境發(fā)生了變化，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新媒介形式開始逐漸普及。因此，在近年來日本發(fā)生的比較重大的地震中，互聯(lián)網(wǎng)平臺在災(zāi)害信息傳播中發(fā)揮了重要的作用。

第一，提供了一個多媒體信息傳播的融合平臺。傳統(tǒng)的報紙、廣播電視等媒體充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺，使得信息傳播渠道得以拓展、信息傳播的范圍更為廣泛?；ヂ?lián)網(wǎng)的信息傳播在一定程度上放松了原有的傳播規(guī)制。體現(xiàn)在廣播電視方面，原有的互聯(lián)網(wǎng)廣播電視內(nèi)容傳播具有區(qū)域和版權(quán)的限制。東日本大地震(2011年)發(fā)生后，日本網(wǎng)絡(luò)廣播Radiko.jp開放了災(zāi)區(qū)電臺和日本主要城市電臺的收聽權(quán)限，人們可以通過網(wǎng)絡(luò)來收聽廣播。而后，日本的視頻網(wǎng)站也與各大電視臺簽約，將電視臺的內(nèi)容通過互聯(lián)網(wǎng)實時播出。

第二，利用互聯(lián)網(wǎng)交互性強、傳播區(qū)域廣、海量存儲等特征進行安否信息的確認。在東日本大地震之前的地震中，人員的安否信息確認主要通過傳統(tǒng)的大眾媒介或電話等通信渠道來實現(xiàn)。這一方式最大的缺陷在于，媒體的容量無法滿足所有安否信息的需求，尤其是線性傳播的媒體限制更大。通過互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置安否信息確認系統(tǒng)，在彌補傳統(tǒng)媒體缺陷的同時，提升了安否信息確認的時效性與有效性。尤其是隨著社交媒體的發(fā)展，網(wǎng)狀、鏈接式傳播功能的凸顯使得安否信息傳播的效力大為提升。在東日本大地震(2011年)中，谷歌首次通過其搜索引擎技術(shù)推出了谷歌尋人(Google Person Finder)平臺，通過比對尋人與被尋者信息相符程度，來確定人員安全與否，這使得使用者可以瞬時確定人員安全，免去了傳統(tǒng)手段的復雜過程。在熊本地震(2016年)中，除了谷歌尋人平臺以外，社交平臺臉書(Facebook)在其災(zāi)害信息中心也設(shè)置了安否信息確認平臺，用戶可以直接向臉書(Facebook)平臺上的好友通報自我安全狀態(tài)。

四、日本災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機制對我國的啟示

本文從宏觀、中觀和微觀三個層面對日本災(zāi)害信息傳播應(yīng)急機制進行了系統(tǒng)梳理，這些都是作為災(zāi)害大國的日本在長期應(yīng)對自然災(zāi)害過程中形成的具體經(jīng)驗，對我國建立健全媒介災(zāi)害應(yīng)急管理體系，提升媒介突發(fā)事件應(yīng)急管理能力有一定的啟示意義。

一是加強災(zāi)害信息傳播的法律法規(guī)建設(shè)。從日本的經(jīng)驗來看，涉及災(zāi)害媒介信息傳播的法律法規(guī)較為豐富與完備。無論是普遍適用的一般法，還是災(zāi)害領(lǐng)域的特別法，還是相關(guān)部分的規(guī)范性文件中，都對災(zāi)害信息傳播作出了明確的要求和責任規(guī)定。比照我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，在災(zāi)害信息傳播方面需要更加明確化和具體化。

二是構(gòu)建災(zāi)害信息警報體系。如前文所述，日本媒體在應(yīng)對災(zāi)害事件時，尤其是在速報和警報方面得益于全國瞬時警報體系。當前，我國尚未建立起類似的災(zāi)害瞬時警報體系。雖然我國的實際情況與日本存在差異，但是可以借鑒、參照這一警報體系的工作原理，在一定范圍內(nèi)(如廣播電視系統(tǒng)內(nèi)、利用新媒體平臺)嘗試建立類似的警報體系。

三是完善媒體的突發(fā)事件應(yīng)急機制。從日本的經(jīng)驗來看，以NHK為代表的媒體在其內(nèi)部已經(jīng)構(gòu)建相對完善的災(zāi)害應(yīng)急機制，包括相關(guān)應(yīng)急制度和具體報道的規(guī)范性要求，等等。并且，這些應(yīng)急制度和具體報道的規(guī)范性要求會根據(jù)媒介環(huán)境的變化、災(zāi)害事件的特殊性，而做出相應(yīng)的調(diào)整。媒體的突發(fā)事件應(yīng)急機制的完備，成為媒體能夠應(yīng)對突如其來的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件的重要基石。當前我國正處于新型冠狀病毒肺炎疫情的防控時期，各類媒體有關(guān)疫情的應(yīng)急報道是否及時，在信息傳播過程中是否能夠遵循倫理規(guī)范等一系列問題，都離不開媒體突發(fā)事件應(yīng)急機制的建立與完善。根據(jù)前期對各類媒體調(diào)研所掌握的實際情況來看，雖然一些媒體在突發(fā)事件中的應(yīng)急表現(xiàn)值得肯定，但是整體而言我國媒體在災(zāi)害應(yīng)急層面的制度建設(shè)和規(guī)范性要求方面仍存在提升空間。盡管中日兩國的媒介體制存在一定的差異，但是日本媒體的一些具體做法仍值得參考。

四是各媒體需要思考如何更好地發(fā)揮其優(yōu)勢與功能。一方面，從媒介傳播的屬性來看，不同媒介形式在災(zāi)害等突發(fā)事件中所產(chǎn)生的優(yōu)勢有所差異。這一點從日本災(zāi)害媒介信息傳播的歷史進程可以得以驗證。雖然媒介發(fā)展變化日新月異，新的媒介技術(shù)主導下的新媒介形式層出不窮，但是需要思考的是，面對災(zāi)害等應(yīng)急事件如何選擇最適合、最優(yōu)質(zhì)的傳播媒介，從信息傳播層面更好地發(fā)揮減災(zāi)、受災(zāi)功能。另外，不同媒介形式之間雖然存在差異，但是不能以互相獨立的思維來對待，如何實現(xiàn)取長補短、實現(xiàn)融合報道，也是當下媒體在應(yīng)對災(zāi)害等突發(fā)事件所需要探討的問題。

另一方面，從信息傳播的內(nèi)容要素來看，日本災(zāi)害事件發(fā)生以后信息傳播往往聚焦于事件進展、安否信息以及生活信息等方面。災(zāi)害事件發(fā)展的進程涉及到人們?yōu)暮蟮膽?yīng)急行為，安否信息和生活信息更是關(guān)乎到人們的生活和生命安全。從日本的歷次災(zāi)害事件來看，除了傳統(tǒng)的報紙和廣播電視媒體以外，一些面向基層播出的社區(qū)廣播電視媒體在安否信息和生活信息的發(fā)布方面起到了積極作用。包括社交媒體平臺在內(nèi)的諸多互聯(lián)網(wǎng)平臺也相應(yīng)推出定位尋人服務(wù)，起到了較好的服務(wù)功能。這一經(jīng)驗，不僅僅適用于自然災(zāi)害事件中，其他類型的突發(fā)事件同樣可以參照。在當前全國抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的背景下，除了疫情的進展情況之外，涉及人們的生命安全、生活物資以及防疫物資等方面的信息也十分重要。如何依據(jù)各自傳播屬性發(fā)揮相應(yīng)的優(yōu)勢、提升服務(wù)功能，仍值得我們進一步思考和探索。