徐國沖 李威瑢

摘 要：改革開放以來，三中全會(huì)的會(huì)議文件成為推進(jìn)改革的綱領(lǐng)性文件，也為研究政府轉(zhuǎn)型提供了分析題材。本文從執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、政府職能三個(gè)維度構(gòu)建了政府轉(zhuǎn)型的分析框架，對十一屆三中全會(huì)到十九屆三中全會(huì)通過的會(huì)議文件進(jìn)行文本分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國政府轉(zhuǎn)型朝著三個(gè)實(shí)踐脈絡(luò)演進(jìn)：執(zhí)政黨建設(shè)日益成熟、機(jī)構(gòu)改革認(rèn)知深化和政府職能走向均衡。這三個(gè)要素的相互作用揭示了政府轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理。

關(guān)鍵詞：政府轉(zhuǎn)型;三中全會(huì);改革開放;文本分析

中圖分類號：D63? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）06-0052-09

一、問題的提出

1978年召開的十一屆三中全會(huì)，標(biāo)志著中國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。此后，黨的大部分重要決定與戰(zhàn)略部署都是在三中全會(huì)上做出的，因此三中全會(huì)往往被視為一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)。按照慣例，黨和政府將一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和決策方針在三中全會(huì)上審議、通過后形成會(huì)議文件，并發(fā)布關(guān)于整個(gè)會(huì)議進(jìn)程的公報(bào)[1]。這些會(huì)議文件具有被貫徹執(zhí)行的法定效力，會(huì)議公報(bào)由官方授權(quán)發(fā)布，成為了解整個(gè)會(huì)議的重要補(bǔ)充。因而，會(huì)議文件成為研究“三中全會(huì)”的第一手資料，進(jìn)而成為窺探國家治理轉(zhuǎn)型的鏡子。

但目前學(xué)界對于三中全會(huì)文本的縱貫性、全景式的專題研究數(shù)量不多，洞見性不足，表現(xiàn)在：一是在橫向上以“會(huì)議精神解讀”為切入點(diǎn)，將某一次三中全會(huì)的主題或者某一部分內(nèi)容抽出，與時(shí)政或者現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行結(jié)合論述，這一類文章的比例最大;二是在縱向上就某一個(gè)領(lǐng)域的問題如國企改革、土地政策等，將數(shù)次三中全會(huì)中涉及的內(nèi)容進(jìn)行梳理[2]，偏向于會(huì)議的綜述。這類文章對于全會(huì)的內(nèi)容更多的是直接引用或說明，也有少量文章對全會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)闡述或者整體研究[3]，但從政府轉(zhuǎn)型的視角進(jìn)行探討的文獻(xiàn)還偏少。毫無疑問，改革開放以來黨的三中全會(huì)對政府的影響至關(guān)重要，是推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的有力杠桿。因而這些三中全會(huì)的文件材料成為解讀政府轉(zhuǎn)型的再現(xiàn)場景和脈絡(luò)縮影。

二、分析框架與方法資料

（一）分析框架

國外學(xué)者對于政府轉(zhuǎn)型的研究主要從治理模式[4]、職能定位[5]、行政責(zé)任[6]或價(jià)值理念[7]等角度展開，且起步較早。這些研究為在中國語境下探討政府轉(zhuǎn)型提供了豐富的理論資源。近年來轉(zhuǎn)向從政府與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公民的關(guān)系的視角來研究政府轉(zhuǎn)型，多與模式、定位、理念等要素掛鉤，研究成果較為豐富，但由于各國國情、發(fā)展背景的不同，只能將其作為參考的視角而非定論。國內(nèi)對于“政府轉(zhuǎn)型”的研究成果也較為豐碩[8]。學(xué)者們將政府轉(zhuǎn)型作為目的，或手段，或前提進(jìn)行探討。隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革的不斷深入涌現(xiàn)出眾多主題，如從政府轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、和諧社會(huì)等主題的相互聯(lián)系切入[9]。綜上，政府轉(zhuǎn)型不是簡單的機(jī)構(gòu)改革或轉(zhuǎn)變職能，而是政府的結(jié)構(gòu)、模式、職能、理念等從一種模式向另一種模式逐漸發(fā)生質(zhì)的變化的過程，以此適應(yīng)內(nèi)、外環(huán)境的變化。

因此，在政府轉(zhuǎn)型的分析框架上，本文從執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、政府職能三個(gè)維度進(jìn)行解剖。在中國背景下，執(zhí)政黨建設(shè)是政府轉(zhuǎn)型的前提與基礎(chǔ)，是探討政府管理問題的重中之重。機(jī)構(gòu)是政府的載體與表現(xiàn)形式，因此機(jī)構(gòu)改革是政府轉(zhuǎn)型的主體內(nèi)容與必經(jīng)之路。政府職能轉(zhuǎn)變是政府轉(zhuǎn)型的最終體現(xiàn)與落腳點(diǎn)。具體說來，從歷屆三中全會(huì)中制度規(guī)范、執(zhí)政理念、改革主題來研究執(zhí)政黨建設(shè);從改革原則，改革內(nèi)容，政府與市場關(guān)系、央地關(guān)系等方面解讀機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容;從權(quán)責(zé)劃分、內(nèi)涵演變、議題領(lǐng)域等方面解讀政府職能的具體內(nèi)容，再由執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、政府職能三個(gè)維度的轉(zhuǎn)變透視政府轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)路及其特點(diǎn)表征，由此搭建起政府轉(zhuǎn)型的理論分析框架，具體參見表1。

（二）方法資料

本研究選取十一屆三中全會(huì)至十九屆三中全會(huì)審議通過的會(huì)議文件和會(huì)議公報(bào)，利用NVivo軟件，使用文本分析的方法，對上述文本從形式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上進(jìn)行描述分析，得出關(guān)于政府轉(zhuǎn)型的有關(guān)結(jié)論。同時(shí)，輔以改革開放以來歷年政府工作報(bào)告、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革等相關(guān)材料作為佐證。作為一種結(jié)合定性與定量的內(nèi)容分析法，本文采用了其中的描述性統(tǒng)計(jì)、敘述學(xué)分析和新批評細(xì)讀的方法。具體運(yùn)用是：首先對會(huì)議文件及公報(bào)的形式和內(nèi)容進(jìn)行描述分析，在文本對象的內(nèi)容分析上，運(yùn)用敘述學(xué)的方法挑出文本中關(guān)鍵的部分進(jìn)行挖掘，在此基礎(chǔ)上使用新批評細(xì)讀的方法抽離其中的關(guān)鍵表述進(jìn)行分析。

在研究資料的具體選擇上，本文以審議或者原則通過的會(huì)議文件作為分析對象，其中每一屆會(huì)議有一個(gè)主題文件，但實(shí)際通過的文件并非只有一個(gè)。此外，十二屆三中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議關(guān)于召開黨的全國代表會(huì)議的決定》，十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于于幼軍同志問題的審查報(bào)告》由于不是會(huì)議的主要決策內(nèi)容，也不納入分析中。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將中共所有的正式法規(guī)分成7種，包括：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。[10]但實(shí)際上，還存在大量不在條例中、實(shí)際作用和影響力與上述法規(guī)等同的文件，“決定”就屬于這種類型。“決定”是中央全會(huì)審議通過并向全黨發(fā)布的最主要的文件。由于它通常是全會(huì)針對社會(huì)發(fā)展重大問題、重要戰(zhàn)略所做出的綱領(lǐng)性決策或者指導(dǎo)性意見，因此它具有權(quán)威性和指導(dǎo)性。“決定”標(biāo)題由發(fā)文主體中共中央和會(huì)議主題兩部分組成，會(huì)議內(nèi)容有明確的指向性和主題性。譬如，十一屆、十五屆和十七屆三中全會(huì)會(huì)議內(nèi)容是關(guān)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的;十二屆、十四屆和十六屆三中全會(huì)會(huì)議內(nèi)容是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的。十三屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)思想政治工作的通知》，也是公文類型之一，“通知”在黨內(nèi)使用廣泛，在工作中主要有兩類：一是將已經(jīng)制定的法規(guī)文件向下級傳達(dá)并做出指示;二是宣布重大事項(xiàng)或者做出一些重大的工作部署。十三屆三中全會(huì)所通過的《通知》即屬于第二類。

三、政府轉(zhuǎn)型的三維視角與實(shí)踐脈絡(luò)

基于改革開放以來歷次三中全會(huì)文本的內(nèi)容分析，并結(jié)合歷年政府工作報(bào)告、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革等佐證材料，對政府轉(zhuǎn)型展開了三維分析。

（一）執(zhí)政黨建設(shè)日益成熟

從會(huì)議本身來看，“三中全會(huì)”越來越規(guī)范化，可以發(fā)現(xiàn)以下規(guī)律：一是三中全會(huì)召開的時(shí)間逐漸確定為黨的當(dāng)屆全國代表大會(huì)之后的第2年10月或者11月;召開的時(shí)長逐漸穩(wěn)定為3—4天，兩屆會(huì)議之間間隔通常為5年;二是三中全會(huì)逐漸確定為中央政治局主持，政治局委托總書記做報(bào)告;三是三中全會(huì)審議通過的文件逐漸穩(wěn)定為1個(gè)，形成以這個(gè)《決定》文件為會(huì)議核心的特征;四是總體上三中全會(huì)審議通過的《決定》，其內(nèi)容與對應(yīng)的會(huì)議公報(bào)的內(nèi)容的重合度越來越高。若將三中全會(huì)置于整個(gè)中央全會(huì)的視角下進(jìn)行審視，還可以得出以下規(guī)律：改革開放以來，每一屆中央全會(huì)通常召開7次會(huì)議（除了十三屆中央委員會(huì)召開了9次會(huì)議，這是由于所處歷史時(shí)期的特殊性導(dǎo)致的）;對于中共領(lǐng)導(dǎo)人員的主要人事任免，通常由一中全會(huì)討論，二中全會(huì)主要研究國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人和全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人的建議名單，三中全會(huì)則聚焦重大改革議題，部署未來五到十年的改革基調(diào)。從會(huì)議文件的內(nèi)容布局來看，作為重大決策的文件，三中全會(huì)的文件內(nèi)容可以分為三大組成部分：總論部分、具體內(nèi)容和結(jié)尾“黨的領(lǐng)導(dǎo)”?？傉摬糠质顷P(guān)于每一屆三中全會(huì)中心議題的介紹，具有總領(lǐng)全文的作用。具體內(nèi)容即該次會(huì)議決策所做出的具體部署。最后一部分是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，出現(xiàn)在每一屆會(huì)議文本的末尾，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨執(zhí)掌政權(quán)最為基本的原則。綜上，會(huì)議和文件內(nèi)容展示的這種常態(tài)化和有規(guī)可循，說明了執(zhí)政黨治國理政的日益成熟。

從執(zhí)政理念來看，彰顯發(fā)展是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)。由文本的分析和詞頻統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，貫穿于執(zhí)政黨建設(shè)的主旋律便是“改革”，通過改革促發(fā)展。1978年以來，中國共產(chǎn)黨一共召開過9次三中全會(huì)，其中有7次是直接與深化改革相關(guān)，2次則和農(nóng)村改革與發(fā)展相關(guān);“改革”一詞在文本中出現(xiàn)的總次數(shù)為533次，而在十八屆三中全會(huì)的文本中出現(xiàn)頻率高達(dá)136次，十九屆三中全會(huì)中則出現(xiàn)了83次。這表明在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期執(zhí)政黨建設(shè)也正在與時(shí)俱進(jìn)。也是因?yàn)楦母锇l(fā)展，早期提出的“為人民服務(wù)”宗旨逐漸得到具體落實(shí)，到中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代執(zhí)政為民理念的充分展現(xiàn)。再者，不論是三中全會(huì)文本還是政府工作報(bào)告，“反腐敗”從未松懈，體現(xiàn)了“權(quán)為民所用”的決心。

在改革主題上，執(zhí)政黨緊緊圍繞國家治理的攻堅(jiān)難題。1978年，以農(nóng)村改革為突破口，黨和國家的工作重心果斷地轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來;1984年，以增強(qiáng)企業(yè)活力為突破口，完成作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”;1993年，以構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架為突破口，勾畫社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖;1998年，以“三農(nóng)問題”為突破口，建設(shè)“新農(nóng)村”;2003年，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐步改善;2008年，確立經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局;2013年，以經(jīng)濟(jì)體制改革為全面深化改革的重點(diǎn)，在財(cái)政、金融、企業(yè)、價(jià)格等方面進(jìn)行全方位改革。綜上，執(zhí)政黨對社會(huì)主義基本矛盾的認(rèn)識(shí)在不斷深化，改革在不斷地推進(jìn)和升級;針對不同發(fā)展時(shí)期的不同社會(huì)需求，執(zhí)政黨予以積極關(guān)注并回應(yīng)，改革也從單一走向全面，凸顯執(zhí)政能力的不斷成熟，為政府轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）機(jī)構(gòu)改革認(rèn)知深化

改革開放以來中央政府進(jìn)行了8輪機(jī)構(gòu)改革。從十一屆三中全會(huì)開始，政府自上而下地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐;再到十九屆三中全會(huì)通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)，大部制已初具雛形。機(jī)構(gòu)改革的成效不只體現(xiàn)在部門數(shù)量的增減上，由1982年的峰值100個(gè)縮減至2018年的26個(gè)，更是表現(xiàn)為對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)和理念的深化上[11]。

從機(jī)構(gòu)改革的原則來看，十一屆三中全會(huì)關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的部分體現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)管理的表述上：“要有明確的分工，職責(zé)分明”“各級行政機(jī)關(guān)對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)單位的生產(chǎn)和建設(shè)，應(yīng)該而且必須給以必要的計(jì)劃指導(dǎo)”。十二屆三中全會(huì)提出政府機(jī)構(gòu)調(diào)整主要圍繞“增強(qiáng)企業(yè)活力”這一中心環(huán)節(jié)，通過擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)”的原則進(jìn)行改革。十四屆三中全會(huì)明確“政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，完成政府機(jī)構(gòu)改革。十八屆三中全會(huì)是全面深化機(jī)構(gòu)改革的重要節(jié)點(diǎn)，明確機(jī)構(gòu)改革是“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”的必由之路，并提出具體目標(biāo)：嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。十九屆三中全會(huì)的論述更為完整，對于黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，提出了機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性要求?？偟膩碚f，對機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)逐漸深化，更為全面地把握了機(jī)構(gòu)改革引起的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容不僅是內(nèi)部橫向職能部門之間的職責(zé)調(diào)整，更是體現(xiàn)在縱向上中央與地方的關(guān)系以及政府與外部主體社會(huì)、市場關(guān)系的調(diào)整上。在改革開放以來歷次三中全會(huì)文本中對于政府機(jī)構(gòu)改革的論述，有不少關(guān)于中央與地方的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系的篇幅，可以發(fā)現(xiàn)：對政府機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)更加全面，不只是機(jī)構(gòu)的數(shù)量變化和同類項(xiàng)合并，而是涉及政府管理的方方面面;機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)更加明確，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和不同要求。

在政府與市場的關(guān)系上歷經(jīng)變遷。改革開放初期，政府工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上，實(shí)施高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí)，政府占據(jù)了絕對的主體地位。十二屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“商品經(jīng)濟(jì)”，權(quán)力逐漸下放，“市場”的苗頭初現(xiàn)。而后，十四屆三中全會(huì)指出“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，因此，迫切需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“政企分開、政資分開、政事分開”，以增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力。由此，基本完成了從高度集中的市場經(jīng)濟(jì)向充滿活力的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了“苗頭初現(xiàn)—初步意識(shí)—基礎(chǔ)性作用—決定性作用”的大致走向?！笆袌觥钡牡匚浑S之發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變，從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向，這一變化不僅是經(jīng)濟(jì)騰飛的重要基礎(chǔ)，還是政府轉(zhuǎn)型與職能不斷完善的透視鏡，為機(jī)構(gòu)改革奠定了基調(diào)。

在央地關(guān)系上，早在十一屆三中全會(huì)就提出“上級對下級不能包辦，以便下級充分發(fā)揮主動(dòng)性”;十六屆三中全會(huì)對中央和地方的關(guān)系進(jìn)一步闡述，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則”“防止和糾正地方保護(hù)主義和部門本位主義”;十九屆三中全會(huì)明確“要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，針對當(dāng)前存在的“中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗”等問題，提出“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”“合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能”等舉措。無論是權(quán)力下放，還是財(cái)稅改革、機(jī)構(gòu)調(diào)整，都見證了中央一直在“收放”中尋求央地關(guān)系的平衡點(diǎn)。經(jīng)過多年探索，雖然對如何處理央地關(guān)系已達(dá)成共識(shí)，但卓有成效的調(diào)節(jié)機(jī)制還需建立。

（三）政府職能走向均衡

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心主題[12]。在歷屆三中全會(huì)的會(huì)議文本中，政府職能轉(zhuǎn)變往往與機(jī)構(gòu)改革的表述相呼應(yīng)，如在十九屆三中全會(huì)文本中，“機(jī)構(gòu)”一詞出現(xiàn)了135次，“職能”則為63次，強(qiáng)調(diào)“黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”。如果說機(jī)構(gòu)改革是權(quán)力在各級政府和部門之間的移動(dòng)，那么政府職能轉(zhuǎn)變則是權(quán)力實(shí)質(zhì)上的縱深變化。這反映了機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是相輔相成的關(guān)系：如果機(jī)構(gòu)改革為“外部改革”，職能轉(zhuǎn)變則為“內(nèi)部改革”，二者共同構(gòu)成了政府轉(zhuǎn)型視角下由外至內(nèi)、由內(nèi)到外的變化。每一次的職能轉(zhuǎn)變回應(yīng)的是政治、經(jīng)濟(jì)大背景的變化，因此，探討政府職能轉(zhuǎn)變需要觀測外部環(huán)境與權(quán)力架構(gòu)的變化。

權(quán)責(zé)劃分是政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯起點(diǎn)和外在表現(xiàn)。十一屆三中全會(huì)中的表述為“凡是涉及全國或幾個(gè)省協(xié)力辦的事情，由中央部門負(fù)責(zé)。凡是涉及全省或幾個(gè)縣協(xié)力辦的事情，由省的部門負(fù)責(zé)。地區(qū)和縣也是如此”，這是自上而下式的責(zé)任劃分，但責(zé)任主要集中在中央、省級部門。十二屆三中全會(huì)提出的“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”說明當(dāng)時(shí)的中央政府已經(jīng)意識(shí)到了向企業(yè)分權(quán)的重要性。十四屆三中全會(huì)為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的金融、企業(yè)等子系統(tǒng)中政府的不同職能進(jìn)行了劃分：“政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，要培育市場體系、監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)平等競爭，調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障，控制人口增長，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，管理國有資產(chǎn)和監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)”。這是一次真正意義上的推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的政府職能的轉(zhuǎn)變。十五屆三中全會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步克服政府職能交叉的缺陷。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，十六屆三中全會(huì)提出“理順職能分工，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”，同時(shí)，“按照權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制”。十八屆三中全會(huì)明確提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，推行“權(quán)力清單制度”，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。同時(shí)，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。在加強(qiáng)地方政府社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)的同時(shí)，“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。至此，很好地理順了中央與地方、政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，為職能轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在政府職能的內(nèi)涵演變上，從三中全會(huì)文件的核心內(nèi)容來看，改革開放以來歷次三中全會(huì)所做出的決定基本都是圍繞經(jīng)濟(jì)方面的決策，但議題內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同。例如，市場經(jīng)濟(jì)體制的改革一般會(huì)按照政府改革、分配制度、社會(huì)保障、科學(xué)文化教育事業(yè)、法律等方面展開;農(nóng)業(yè)農(nóng)村則按照農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)技術(shù)、城鎮(zhèn)發(fā)展、扶貧問題和農(nóng)村社會(huì)管理等內(nèi)容展開。十四屆三中全會(huì)提出“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系”;十六屆三中全會(huì)明確“中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)”，提出“需要完善社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。由此政府職能的內(nèi)涵經(jīng)歷了由“經(jīng)濟(jì)職能向社會(huì)管理、公共服務(wù)職能”的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，歷經(jīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，我國出現(xiàn)了諸如貧富差距較大、社會(huì)保障體系滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等社會(huì)頑疾。因此，政府需向社會(huì)領(lǐng)域聚焦，提供良好的公共服務(wù)。不可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是社會(huì)發(fā)展的前提基礎(chǔ)，政府必須在兩者之間尋找發(fā)展的平衡點(diǎn)。同時(shí)，每項(xiàng)職能的內(nèi)涵也會(huì)隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而演變。

三中全會(huì)會(huì)議文件的關(guān)注焦點(diǎn)也體現(xiàn)了政府職能縱向上的變化。對改革開放以來歷次三中全會(huì)的會(huì)議文件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)：十一屆三中全會(huì)將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，這一轉(zhuǎn)變在隨后的十二屆三中全會(huì)的文本中得到體現(xiàn)：“經(jīng)濟(jì)”一詞出現(xiàn)114次，“經(jīng)濟(jì)體制”的詞頻為40次。十三屆三中全會(huì)重點(diǎn)整頓經(jīng)濟(jì)秩序。十四屆三中全會(huì)建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的框架，在文本中“經(jīng)濟(jì)”一詞出現(xiàn)的次數(shù)高達(dá)66次，其次是“市場”，出現(xiàn)了62次。在十五屆三中全會(huì)的文本中，“農(nóng)村”的詞頻為163次，“農(nóng)民”及“農(nóng)業(yè)”均為85次。由此可見，政府關(guān)注的焦點(diǎn)落在“三農(nóng)”問題上，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村的改革。而在十六屆三中全會(huì)中，“經(jīng)濟(jì)”一詞又占據(jù)了最高位，在文本中出現(xiàn)了66次，凸顯這一時(shí)期政府著力完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。十七屆三中全會(huì)的文本中，農(nóng)村改革再次出發(fā)，“農(nóng)村”的詞頻數(shù)為245次，“農(nóng)業(yè)”為112次，“農(nóng)民”為94次。十八屆三中全會(huì)及十九屆三中全會(huì)則是“全面深化改革”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入制度建設(shè)的黃金期。其中，十八屆三中全會(huì)文件中“制度”一詞出現(xiàn)了149次。總體而言，政府職能關(guān)注焦點(diǎn)的變化路線為“經(jīng)濟(jì)—農(nóng)村—經(jīng)濟(jì)—農(nóng)村—全面深化改革”，其中“農(nóng)村”涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、扶貧問題和農(nóng)村基層民主等諸多領(lǐng)域，“經(jīng)濟(jì)”涉及市場體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、科教文衛(wèi)等方面的發(fā)展?？梢姡毮茈m在城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村之間循環(huán)往復(fù)，但不是簡單重復(fù)，而是螺旋式上升，其內(nèi)涵發(fā)生了深刻變遷。這說明不同時(shí)期政府職能中的著力點(diǎn)發(fā)生了重大的變化，也體現(xiàn)了政府對于社會(huì)矛盾與人民需求的回應(yīng)[13]。

從政府職能具體內(nèi)容的注意力分配來看，改革開放以來，三中全會(huì)的議題主要是經(jīng)濟(jì)改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展兩大方面。就決策的內(nèi)容寬度而言，三中全會(huì)被稱為“經(jīng)濟(jì)”全會(huì)是不準(zhǔn)確的。不過，每一屆的改革決策在內(nèi)容上有所側(cè)重。將會(huì)議文件中的“具體內(nèi)容”，依據(jù)其表述關(guān)注的決策對象進(jìn)行分類歸納，形成各個(gè)“領(lǐng)域”，再對每一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的文本字?jǐn)?shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，用該統(tǒng)計(jì)值除以文本總字?jǐn)?shù)，得出某一個(gè)領(lǐng)域在一次全會(huì)決策中的受關(guān)注度，匯總形成圖11。這里“領(lǐng)域”與文件具體內(nèi)容的分類歸納關(guān)系為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括基本經(jīng)濟(jì)制度、市場建設(shè)和對外貿(mào)易發(fā)展;政府改革包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、機(jī)構(gòu)調(diào)整和財(cái)稅改革等;社會(huì)管理包括收入分配與就業(yè)、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)化等;公共事業(yè)包括科、教、文、衛(wèi)四個(gè)方面;民主與法律制度建設(shè)包括基層民主建設(shè)、法律制度建設(shè)與反腐等;黨的領(lǐng)導(dǎo)則是歷次會(huì)議文本的最后一部分內(nèi)容。從圖中可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是三中全會(huì)決策涉及最多的領(lǐng)域。特別是在改革開放初期，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注度明顯超過了其他領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化推進(jìn)，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制的日益成熟，其他領(lǐng)域的改革部署開始逐漸增加。而十八屆三中全會(huì)的統(tǒng)計(jì)表明，各個(gè)職能領(lǐng)域的關(guān)注度更趨向均衡。如前所述，這是政府職能轉(zhuǎn)變回應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化的結(jié)果。

四、總結(jié)與討論

本文以改革開放以來三中全會(huì)的會(huì)議文件為研究素材，從執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革、政府職能三個(gè)維度去闡釋政府轉(zhuǎn)型，得到有益的啟示。

（一）政府轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)理

基于我國的制度環(huán)境，執(zhí)政黨建設(shè)作為機(jī)構(gòu)改革和政府職能的基礎(chǔ)，是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力，所以政府轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是執(zhí)政黨建設(shè)。只有執(zhí)政黨不斷自我完善和發(fā)展，才能領(lǐng)導(dǎo)政府堅(jiān)定不移地改革和前進(jìn)。其中，執(zhí)政黨建設(shè)必然要求政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，換言之，機(jī)構(gòu)改革是其必經(jīng)之路。無論是以人為本的執(zhí)政理念、依法治國的執(zhí)政方略，還是應(yīng)對不斷變化的嚴(yán)峻形勢，都要求執(zhí)政黨加強(qiáng)對政府的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)之一就是進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革也是提升執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要手段，它有利于提升執(zhí)政黨的合法性與有效性，使執(zhí)政更加順暢高效。再次，機(jī)構(gòu)改革和政府職能互為因果。機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的助推器，科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于行政體制的良好運(yùn)行和政府職能的履行;而政府職能的實(shí)現(xiàn)必須通過政府機(jī)構(gòu)這一物質(zhì)載體，否則便是紙上談兵。同時(shí)，政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的根本依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、設(shè)置數(shù)量等必須依據(jù)政府職能而設(shè)定;同理，職能變則機(jī)構(gòu)也需隨之而變。換言之，政府職能決定了政府機(jī)構(gòu)的層級、規(guī)模、設(shè)置理念、運(yùn)行方式等。反映在實(shí)踐上，1986年，中央正式提出了“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)變”的概念;隨后1988年的政府機(jī)構(gòu)改革，在對政府機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行改革的同時(shí)，把職能轉(zhuǎn)變作為重要目標(biāo)[14]。因此，這三者（執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革與政府職能）密切相連，環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)統(tǒng)一在改革開放以來三中全會(huì)的會(huì)議文本中，成為推動(dòng)我國政府轉(zhuǎn)型的“三駕馬車”，也是理解政府轉(zhuǎn)型邏輯進(jìn)路的關(guān)鍵要素。三者關(guān)系如圖2所示。

如前所述，執(zhí)政黨自身的建設(shè)和完善是機(jī)構(gòu)改革和政府職能的重要基礎(chǔ)。因此，政府轉(zhuǎn)型必須首先啟動(dòng)執(zhí)政黨自身建設(shè)的制度化?；凇皼Q定”和公報(bào)的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)三中全會(huì)自身制度化的發(fā)展是政府轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)：（1）三中全會(huì)“決策”的特殊屬性是會(huì)議制度化的結(jié)果。從功能性來看，除了十一屆和十三屆的特殊情況，改革開放以來的每屆三中全會(huì)的內(nèi)容都是中國社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策和部署。從形式上來看，會(huì)議召開的時(shí)間、會(huì)議文本的形式結(jié)構(gòu)都具有明顯的規(guī)律性和規(guī)范性，會(huì)議成為常態(tài)化的組織行動(dòng)。從專職性來看，會(huì)議在不斷發(fā)展中去除了其他原本不屬于自身的功能，成為專職決策的會(huì)議。因此，自十一屆三中全會(huì)之后，其他屆三中全會(huì)成為“重大改革”的標(biāo)志，這種“獨(dú)特地位”是會(huì)議制度化的結(jié)果;（2）會(huì)議制度化是政府自身制度完善的重要組成部分。中央基本確立在每一屆黨代表大會(huì)之后召開7次全體會(huì)議。在全體會(huì)議的視角下，三中全會(huì)專職“決策”，同一中全會(huì)專職“選舉”（產(chǎn)生黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和黨中央的分工）、二中全會(huì)專職“換屆”、四中全會(huì)專職“黨建”、五中全會(huì)研究下一個(gè)五年規(guī)劃、七中全會(huì)專職“總結(jié)”等共同形成了黨的會(huì)議的功能性與制度性的統(tǒng)一?；诖?，執(zhí)政黨逐步完善領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的制度化。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府轉(zhuǎn)型的根本原因。具體而言，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)促使由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能型政府”表現(xiàn)為政府對各項(xiàng)事務(wù)的“大包大攬”上，盡管其在特定的歷史時(shí)期能有效地動(dòng)員資源，對經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展具有重要意義。但隨著經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變與市場一體化進(jìn)程的推進(jìn)，則會(huì)造成政府職能的“缺位”“越位”“錯(cuò)位”。因此，政府的主導(dǎo)地位應(yīng)講究時(shí)效性與階段性，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，重新界定了政府與市場的邊界[15]。

政府角色定位的重塑必然引起治理工具的變遷。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在政府職能的履行方式上[16]。十一屆三中全會(huì)審議通過的《決定（草案）》中有“不得”“允許”的表述，這在后面的會(huì)議文件中很少出現(xiàn)。到十四屆三中全會(huì)，則明確提出“政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”，并“學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)”。十六屆三中全會(huì)則要求“完善經(jīng)濟(jì)法律制度”，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。發(fā)展電子政務(wù)，提高服務(wù)和管理水平……實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法”，更加強(qiáng)調(diào)法律手段的運(yùn)用。十八屆三中全會(huì)《決定》明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。政府工具由行政手段向偏重經(jīng)濟(jì)、法律手段的變化，及治理手段的不斷豐富，在行使行政命令之外，更多運(yùn)用管理手段，包括市場、法律的手段，財(cái)稅制度和社會(huì)組織以及自治等，表明政府從控制向管理再到治理的轉(zhuǎn)變。所以說，政府轉(zhuǎn)型過程中管理工具的變化也是政府由“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

歸根結(jié)底，政府轉(zhuǎn)型必然涉及政府與多個(gè)主體之間的關(guān)系調(diào)整，其中權(quán)責(zé)關(guān)系是首要關(guān)系。改革開放以來，在處理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)、政府與國有企業(yè)、政府與市場、中央與地方等多組權(quán)力關(guān)系的過程中，大體經(jīng)歷從高度集權(quán)走向開始放權(quán)，再到權(quán)力回收，最后到事務(wù)與權(quán)力相匹配、明確權(quán)責(zé)關(guān)系的脈絡(luò)。這種轉(zhuǎn)變是改變了單一的權(quán)力集中與分散、實(shí)現(xiàn)權(quán)力分布與配置的轉(zhuǎn)變[17]。比如在央地關(guān)系上，由權(quán)責(zé)模糊不清向權(quán)責(zé)逐步明確劃分轉(zhuǎn)變。權(quán)責(zé)劃分涉及中央政府和地方政府利益關(guān)系的調(diào)整與改革，如果兩者關(guān)系不理順則會(huì)造成地方政府職能履行的偏差與困境。因此，這成為歷次三中全會(huì)關(guān)切的問題。經(jīng)過多年探索，改革思路從自上而下的權(quán)責(zé)劃分逐步轉(zhuǎn)變成保持中央政府的宏觀權(quán)威、明晰中央與地方政府的權(quán)責(zé)劃分。綜上，從權(quán)力集中轉(zhuǎn)向事權(quán)匹配是改革開放以來政府轉(zhuǎn)型的總體特征。

（二）結(jié)語：未來的政府轉(zhuǎn)型

本研究也表明，以往政府轉(zhuǎn)型存在著以下不足之處：從歷次三中全會(huì)通過的決定的內(nèi)容分析來看，對于權(quán)力的運(yùn)行制約和監(jiān)督體系仍然不完善。構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系仍然需要更多的配套政策與法律加以實(shí)施[18]。在機(jī)構(gòu)改革上，政府部門的內(nèi)部配置缺乏綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。有些部門承擔(dān)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等綜合性職能，但存在有責(zé)無能的問題，無權(quán)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，缺乏職能配置的平衡。文本中對于黨政關(guān)系，政府和人民代表大會(huì)的關(guān)系是不明確的、非制度化的，這影響到政治制度和行政體制的運(yùn)作方式和具體功能的實(shí)現(xiàn)，故而理順三者的關(guān)系有利于明確權(quán)責(zé)，助推未來的政府轉(zhuǎn)型。

政府作為行使行政權(quán)力的主體，是未來政府轉(zhuǎn)型的重中之重，其職能體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制規(guī)模、工作程序等，如若缺失了剛性約束，則會(huì)出現(xiàn)人格化治理的弊端，如機(jī)構(gòu)編制管理隨意性大、政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)彈性過大、政府職能穩(wěn)定性較差等諸多問題。因此，政府必須步入法治的軌道[19]。從十四屆三中全會(huì)要求加快經(jīng)濟(jì)立法，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求完善產(chǎn)權(quán)和市場交易的法律制度，到十八屆三中全會(huì)推進(jìn)法治中國建設(shè)，“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。這是從法治經(jīng)濟(jì)到全面推行法治的積極信號，把“執(zhí)政黨建設(shè)、機(jī)構(gòu)改革與政府職能”都納入法治化是未來政府轉(zhuǎn)型的必然路徑。

政府轉(zhuǎn)型的價(jià)值追求也不可忽視。近年來，中央政府的價(jià)值理念從集體利益至上轉(zhuǎn)向重視個(gè)體利益，三中全會(huì)的具體決策也轉(zhuǎn)向重視個(gè)體訴求，比如：明確對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)和人權(quán)法律的建設(shè)，以及眾多社會(huì)政策都以重視個(gè)體訴求為依歸?？傊?，個(gè)體利益雖不在政府轉(zhuǎn)型的分析框架之內(nèi)，無疑地政府需要增加對公民個(gè)體合法權(quán)益的重視，不但在理念上，還在實(shí)際工作中有具體的體現(xiàn)。

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The Logic of Government Transformation：Based on the Text Analysis of the Third Plenary Session since the Reform and Opening up

XU Guo-chong1，LI Wei-rong2

（1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361005，China;2.China Oceanwide，Shanghai 200031，China）

Abstract：Since the reform and opening up，the meeting documents of the Third Plenary Session have become the programmatic document to promote reform，and also provide an analytical subject for the study of government transformation. This article constructs the analysis framework of government transformation from three dimensions：the ruling Party construction，institutional reform and government function. The study shows that the Chinese government transformation toward the evolution of three practice context：the ruling Party construction is increasingly mature，institutional reform deepen is cognition and the functions of the government turns to balance. The interaction of them reveals the logical mechanism of government transformation.

Key Words：government transformation;Third Plenary Session;reform and opening up;text analysis

責(zé)任編輯：劉 博