嚴(yán)靜

農(nóng)村土地問(wèn)題是關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的根本問(wèn)題。農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心，對(duì)整個(gè)農(nóng)村改革起著牽引作用。近年來(lái)，江蘇在中央頂層設(shè)計(jì)的大框架下，結(jié)合各地實(shí)際積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，取得了明顯成效，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展釋放了活力、增添了動(dòng)能，但同時(shí)也遇到不少現(xiàn)實(shí)矛盾和問(wèn)題，仍需接續(xù)努力、深化探索。

江蘇農(nóng)村土地制度改革取得積極進(jìn)展

全省各地按照確權(quán)、賦能、搞活的改革思路和擴(kuò)面、提速、集成的改革要求，全面發(fā)力、多點(diǎn)突破，有序推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。

開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。2015年江蘇被原農(nóng)業(yè)部列為農(nóng)村承包土地確權(quán)整省推進(jìn)試點(diǎn)省份，2017年底全省已基本完成確權(quán)登記試點(diǎn)任務(wù)，98%的應(yīng)確權(quán)行政村完成合同完善任務(wù)，94%完成登記頒證。2019年根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署要求組織“回頭看”，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分類(lèi)落實(shí)整改。在金湖縣開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)。試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“互聯(lián)網(wǎng)+交易鑒證+他項(xiàng)權(quán)證+抵押貸款”抵押融資模式，為農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體提供資金支持。

引導(dǎo)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。在完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)確權(quán)成果的應(yīng)用，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在確權(quán)方式上，蘇州提出并實(shí)行“確權(quán)確地、確權(quán)確利和確權(quán)確股”三種不同的確權(quán)方式;在流轉(zhuǎn)方式上，有以合作農(nóng)場(chǎng)為特點(diǎn)的太倉(cāng)模式，以土地股份合作社為特點(diǎn)的江都模式，以聯(lián)耕聯(lián)種為特點(diǎn)的射陽(yáng)模式，以股田制為特點(diǎn)的銅山模式等;在權(quán)能擴(kuò)展方面，無(wú)錫建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記制度，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范交易，累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款達(dá)17億元。全面推行“實(shí)物計(jì)租、貨幣兌現(xiàn)”的土地流轉(zhuǎn)定價(jià)方法，兼顧經(jīng)營(yíng)主體和承包農(nóng)戶(hù)雙方合理收益。開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、實(shí)施流轉(zhuǎn)保證金等制度，有效防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，積極推進(jìn)宅基地的調(diào)查和登記發(fā)證工作。探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋等“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)農(nóng)村土地資源社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙提升。不少縣（市區(qū)）積極開(kāi)展閑置宅基地盤(pán)活利用試點(diǎn)，試點(diǎn)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、聯(lián)營(yíng)、入股等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，帶動(dòng)了農(nóng)民增收和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。中央對(duì)武進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作做出部署之后，江蘇省委、省政府高度重視，專(zhuān)門(mén)成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將其列入年度重點(diǎn)工作。2019年底，武進(jìn)改革工作圓滿(mǎn)完成，為《土地管理法》修改貢獻(xiàn)了“武進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。主要包括：注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革為引領(lǐng)，協(xié)同推進(jìn)征地、宅基地制度系統(tǒng)性、整體性改革;以顯化土地權(quán)益為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮村民自治的作用，不斷完善土地資源節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的高效利用制度;以壯大集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕、兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地收益分配為核心機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

建立健全征地補(bǔ)償制度。落實(shí)征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法，推進(jìn)征地信息公開(kāi)，完善征地信息覆蓋范圍，提高信息公開(kāi)效率。開(kāi)展被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)情況排查整改，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

穩(wěn)妥開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。2016年以來(lái)，圍繞“優(yōu)化資源配置、助力精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，江蘇累計(jì)實(shí)施增減掛鉤計(jì)劃43.05萬(wàn)畝。有序開(kāi)展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，聚焦加快改善農(nóng)民群眾住房條件，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”和空間布局優(yōu)化。

當(dāng)前江蘇農(nóng)村土地制度改革存在的問(wèn)題

在農(nóng)村土地改革實(shí)踐中，也存在不少矛盾和問(wèn)題，突出的有以下幾個(gè)方面：

農(nóng)村土地制度改革缺乏配套政策。新修訂的《土地管理法》已于2020年1月1日起正式實(shí)施，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地征收、宅基地使用制度等做出了一些創(chuàng)新性規(guī)定。但目前國(guó)家和江蘇省均未出臺(tái)土地管理法實(shí)施條件、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法等具體法規(guī)文件，一些試點(diǎn)地區(qū)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件與改革要求不符，相關(guān)改革缺乏足夠制度支撐和實(shí)施細(xì)則。

部分地區(qū)土地承包問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。由于土地二輪承包、“兩田制”等歷史遺留問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，一些地方農(nóng)戶(hù)土地權(quán)屬爭(zhēng)議、征占地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)難度大，容易引起矛盾糾紛。受經(jīng)營(yíng)成本持續(xù)上升和糧價(jià)下行影響，個(gè)別種糧大戶(hù)收不抵支、經(jīng)營(yíng)難以為繼，出現(xiàn)“毀約棄耕”現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估等服務(wù)在不少地方還缺少，影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

宅基地管理政策體系不健全。因農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保障制度不健全，農(nóng)村宅基地、農(nóng)房管理制度不完善，以及歷史上違法用地、違法建房等問(wèn)題，完全符合登記發(fā)證條件的農(nóng)村宅基地、農(nóng)房比例較低，導(dǎo)致房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證率不高。具體操作上，各地政策不一，加上由于原來(lái)市縣兩級(jí)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)監(jiān)管流程和邊界不清晰、管理不到位等造成的歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)工作開(kāi)展難度較大。目前，大多數(shù)地區(qū)未成立相應(yīng)的工作協(xié)作機(jī)制，工作推進(jìn)中容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。不少地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員未到位，執(zhí)法權(quán)無(wú)法落實(shí)。

“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)推進(jìn)存在瓶頸。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整是對(duì)村莊建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村等提供用地保障。但在申報(bào)程序、規(guī)劃保障、計(jì)劃周轉(zhuǎn)、資金配套等方面還存在不少問(wèn)題，導(dǎo)致部分地區(qū)積極性減退。

基層主動(dòng)推進(jìn)改革動(dòng)力不足。從面上來(lái)看，改革推進(jìn)不平衡的問(wèn)題比較突出。一些地方和干部存在“不求有功、但求無(wú)過(guò)”的心理，主動(dòng)改革的意識(shí)不強(qiáng)，上級(jí)布置的改革任務(wù)不愿接，導(dǎo)致農(nóng)村土地改革存在“上熱下冷”的情況。

進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革的對(duì)策建議

當(dāng)前，農(nóng)村土地改革進(jìn)入深水區(qū)，破除法規(guī)、政策、機(jī)制等方面的障礙仍需要深化探索、攻堅(jiān)突破。

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革。抓緊研究制定暫緩確權(quán)情形的后續(xù)處置辦法，為基層開(kāi)展確權(quán)后續(xù)掃尾工作提供指導(dǎo)。制定出臺(tái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記管理辦法，明確工作流程和工作要求，并開(kāi)發(fā)建立統(tǒng)一的證書(shū)管理平臺(tái)，規(guī)范證書(shū)后續(xù)日常管理。繼續(xù)推進(jìn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作，做好政策宣傳、服務(wù)管理等，拓展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資渠道，繼續(xù)開(kāi)展土地履約保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，促進(jìn)土地流動(dòng)健康發(fā)展。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主動(dòng)吸引工商資本下鄉(xiāng)，引導(dǎo)各類(lèi)資源要素向退出土地合理流動(dòng)，多途徑提高農(nóng)業(yè)效益。

深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)歷史遺留問(wèn)題處理的相關(guān)政策，提升房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證率。加緊出臺(tái)宅基地管理相關(guān)辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，明晰農(nóng)戶(hù)建房資格標(biāo)準(zhǔn)，建立完善多部門(mén)共同參與、分工明確、協(xié)調(diào)配合的宅基地管理工作機(jī)制，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村與資源規(guī)劃部門(mén)要共同商定宅基地管理職能交接的具體辦法，盡快完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與歷史資料的移交，以及機(jī)構(gòu)編制的劃轉(zhuǎn)。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、聯(lián)營(yíng)、入股等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

夯實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性土地改革基礎(chǔ)。持續(xù)跟進(jìn)國(guó)家層面相關(guān)工作進(jìn)展，加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)性、前瞻性研究，明確入市范圍和路徑、入市主體、入市方式、入市程序、收益監(jiān)管等關(guān)鍵問(wèn)題，保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作有序推進(jìn)。

積極推進(jìn)“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)工作。一方面，簡(jiǎn)化流程，在實(shí)施方案審查、備案和計(jì)劃下達(dá)過(guò)程中，簡(jiǎn)化程序，壓縮周期，提高效率;另一方面，釋放政策紅利，鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)民住房改善工作的地區(qū)申報(bào)“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)，通過(guò)下達(dá)啟動(dòng)區(qū)指標(biāo)、專(zhuān)項(xiàng)安排節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)規(guī)模等方式，給予用地保障和資金支持。

完善征地補(bǔ)償安置制度。加快完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，積極構(gòu)建相關(guān)政策體系，大力推進(jìn)征地信息公開(kāi)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)征地補(bǔ)償安置工作。深化探索維護(hù)農(nóng)民權(quán)益機(jī)制，從政策、制度等方面保障退出承包地農(nóng)民享受社會(huì)保障，強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等政策指導(dǎo)和支持，推動(dòng)農(nóng)民“市民化”進(jìn)程。

（作者單位：江蘇省土地勘測(cè)規(guī)劃院）

責(zé)任編輯：張蔚菊